推進人民政協立法協商制度化發展

◎黃福壽

推進人民政協立法協商制度化發展

◎黃福壽

立法協商是推進我國協商民主廣泛多層制度化發展的重要組成部分，是實現依法治國基本方略的一條重要路徑。能否建立科學有效的立法協商機制，實現立法協商的制度化、規范化和程序化，進而提高立法的質量，是一個有待進一步思考和探索的重大現實問題。

一、人民政協立法協商的實踐探索

從我國立法協商的實踐看，既有“人大立法協商”、“政府立法協商”、“政協立法協商”，又有“社會立法協商”，前三者往往有一定組織化的協商機制或協商平臺，并且三者也往往存在一定交集。“社會立法協商”則更多的表現為法律草案向全社會公布，聽取和吸收社會不同階層和人士關于完善法律草案的意見和建議。

就我國人民政協立法協商的實踐探索看，有的地方政協10多年前就進行了立法協商的制度化探索，如大連市政協從1995年開始每年對2至3部地方性法規和政府規章草案在人大或政府審議通過之前進行協商，1997年，大連市人大、市政府、市政協聯合下發了《大連市制定地方性法規和政府規章政治協商程序的暫行規定》，從協商內容確定、提請協商形式、協商工作分工、參加協商人員、協商意見送達、采納情況反饋等六個方面，做了比較詳盡的規定。2002年大連市人大常委會又制定下發了《關于制定地方性法規征求政協意見的通知》，明確要求凡大連市制定修改地方性法規，都要充分聽取市政協的意見。這是一個具有地方性法規效力的文件，對于防止立法協商工作的隨意性，提高協商工作效果，提供了根本的支持和保證。

從2004年開始，南京市政協社法委與市人大法工委、市政府法工辦建立制度、成立組織、明確辦法、完善機制，先后制定了《關于加強南京市地方立法協商工作的意見》和《關于加強南京市政府立法協商工作的意見》等兩個制度性文件，對立法協商的項目、重點等作出具體規定，并建立了三方聯席會議制度。

根據福建省《關于加強地方立法協商工作的意見》，2000年福州市政協與市人大常委會聯合出臺了《實施意見》，規定了市政協社法委同市人大法工委對口聯系制、年度立法計劃項目協商制、重要地方性法規協商制、立法調研參與制等，并強調了協商的時間和程序，對推進立法協商的制度化、規范化、程序化，進行了實踐和探索。

2009年，杭州市人民政府法制辦公室制定了《關于建立政府立法協商機制的實施意見》，對政府立法過程中，市政府法制辦與市政協社會法制和港澳臺僑委員會開展立法項目的計劃確定、委托起草、調研、論證、后評估等協商活動，進行了制度化設計。

2013年，武漢市政府法制辦與市政協社會法制委協商一致，制定了《市政府法制辦公室加強與市政協社會法制委員會地方立法協商工作的實施方案》，規定對市政府年度立法計劃、地方法規草案、重要政府規章草案采取書面征求意見、邀請政協相關界別委員參與立法調研、召開專家委員立法座談會等形式進行協商。

2013年河北出臺首個省級立法協商規范，河北省政協社會和法制委員會與省政府法制辦聯合頒發《關于建立政府立法協商工作機制的實施意見（試行）》，對政協委員參與地方立法進行規范。這是黨的十八屆三中全會提出“構建程序合理、環節完整的協商民主體系”之后，全國各省區首個規范政府立法協商工作的文件。此后青海省于2014年，由省政協社法委、省政府法制辦公室聯合制定了《關于深入開展立法協商的實施意見》。還有不少省市對政協立法協商的機制進行了探索。

總之，地方人民政協立法協商的實踐探索，為推進人民政協立法協商制度化發展提供了經驗和案例。

二、立法協商制度化發展中的主要問題

從我國人民政協立法協商的實踐探索看，盡管各地的制度化發展取得了一定成績，但從整體看，還存在一些問題，需要積極應對。

1.制度化發展的不平衡性

從人民政協立法協商的歷程看，制度化發展肇始于部分省會城市或副省級城市的實踐探索，如南京、福州、杭州、大連等，但從目前公開的信息看，已經對政協立法協商進行明確制度安排的省會城市或副省級城市的比例也不高，地區間的不平衡性表現明顯。從省市級政協立法協商的制度化發展現狀看，案例更少，不平衡性表現更明顯。當然還沒有看到全國政協有關立法協商的獨立制度安排。

2.制度設計主體的不一致性

從目前對政協立法協商已進行制度安排的省會城市或副省級城市看，制度設計的主體并不相同，如杭州是以“杭州市人民政府法制辦公室”名義，武漢是以“武漢市政府法制辦與市政協社會法制委”名義，福州是以“福州市政協與市人大常委會”名義，南京是以“南京市政協社法委與市人大法工委、市政府法工辦”名義，大連則以“大連市人大、市政府、市政協”名義等，來制定并發布有關政協立法協商的專門性制度規范。

3.民主與科學一定程度的矛盾

作為民主協商的立法協商，一方面要求在協商的過程中要盡可能擴大參與的范圍，但隨之而來的可能是低水平協商；另一方面要通過協商提升立法質量，提升法律的科學性，這要求參與者要有相當的專業知識，但又受到目前政協中特別是地方政協中法律專家型的委員比例不高的制約，包括某些法規的制訂需要專業很強的人才的不足的制約。

三、推進人民政協立法協商制度化發展的思考

我國地方人民政協立法協商的實踐探索，為進一步推進立法協商的制度化發展提供了經驗和基礎，當前推進人民政協立法協商制度化發展，需要重點關注以下幾個問題。

1.要推進立法協商基本理論的研究和宣傳

要進一步研究人民政協立法協商的學理基礎，使全國和地方人大、政府、政協的領導，包括政協委員明確：政治協商是對國家和地方的大政方針，以及政治、經濟、文化、社會生活中的重要問題，在決策前和決策實施過程中進行的協商，這當然包括立法工作在內，無論是國家還是地方的大政方針，以及政治、經濟、文化、社會生活中的重要問題如何解決、如何實施，大量的要通過法律的形式來明確，所以，對立法工作開展協商，既包含在中共中央的文件中，又包含在政協章程對政治協商內容的規范化的表述中，開展立法協商工作，是在立法方面發揚協商民主的一種重要形式，是政協工作的題中之義。

2.要構建統一規范的立法協商制度體系

從各地政協的立法協商實踐探索看，一方面表現出了制度設計主體的不一致性，另一方面又表現出制度安排具體內容的大同小異；一方面地方政協的制度化探索已取得了比較好的成果和經驗，另一方面全國政協的立法協商還沒有系統展開。因此建議，以政協章程的制訂方式制訂立法協商制度規范。全國政協成立專門小組，調查研究各地政協立法協商的實踐探索案例，總結提升各地的成果和經驗，與全國人大和國務院協商，在適當的時候以頂層設計的方式推出“全國人大、國務院、全國政協立法協商規范”，各地可以據此制訂相應的“地方規范”，以此推進“程序合理、環節完整的協商民主體系”建設。

3.構建合理的協商組織保證立法協商有效展開

為確保立法協商的質量和水平，南京市政協專門成立了有政協委員律師、法律工作者、政府部門的負責同志以及有關專家學者組成的“市政協立法協商咨詢小組”，具體組織指導開展立法協商工作，并制定了《市政協立法協商咨詢小組工作簡則》，為開展好立法協商工作、進一步增強立法協商工作的實效提供了組織保證。并且為加強各專委會之間的協調和配合，制定了《南京市政協開展立法協商工作的運作辦法》，明確在收到市人大和市政府年度立法計劃后，根據具體的協商項目和內容，按專業對口的原則，在組織立法協商小組征求意見的同時，再由相關專委會在相應的單位和界別委員中征求意見，努力使立法協商工作在形式上求創新，在質量上求提高，不斷增強立法協商工作的實效，一定程度上也緩解了“民主與科學的矛盾”。南京市政協的探索有推廣和復制的價值。

4.要做好法律規章立法后評估過程中的協商

立法后評估制度是由制定機關、實施機關定期對法律規章實施情況進行評估的一項制度。通過開展立法后評估工作，能總結執法經驗和分析評估法律執行過程中存在的問題，及時發現立法工作的不足，完善制度設計和應對措施，這方面杭州的經驗值得肯定和推廣。杭州人民政府法制辦公室制定的《關于建立政府立法協商機制的實施意見》中明確規定，“市政府法制辦和有關部門可以會同市政協社會法制和港澳臺僑委員會和相關專委會組織市政協委員直接參與市政府規章立法后評估工作，也可以邀請其參與立法后評估報告的審核”。杭州市正逐年完成對所有現行有效的市政府規章的評估。不論是制定機關還是實施機關組織，政協都可以直接參與立法后評估或者參與立法后評估報告審核，對有關政府規章的實施情況開展民主監督，并為改進立法工作和提高立法質量提出有效建議，從而在立法協商機制上真正做到“有始有終地協商”。

（黃福壽，上海師范大學馬克思主義學院副院長，教授/責編劉玉霞）