各地政協開展立法協商實踐探索

◎韓冬梅

各地政協開展立法協商實踐探索

◎韓冬梅

立法協商是我國協商民主的重要內容，是人民通過協商討論形成公意為自己立法，實現當家作主的最根本的民主權利。隨著社會主義市場經濟的不斷完善，需要健全的法律和法規來規范和引導各類經濟和社會關系。適應民主政治發展要求，十八屆三中全會強調：“深入開展立法協商”，“通過座談、聽證、評估、公布法律草案等擴大公民有序參與立法途徑”，“健全立法起草、論證、協調、審議機制，提高立法質量，防止地方保護和部門利益法制化”。

人民政協作為協商民主的重要渠道，對重要法律法規草案開展協商，對國家憲法、法律和法規的實施進行監督是政協各有關專委會的一項重要工作和基本職責，是履行政治協商、民主監督、參政議政職能的重要內容。重要的法律法規在制定中、出臺前和實施中在政協開展協商，是集中優勢協商資源，降低立法成本，體現民意、集中民智的必然要求，是發揮政協職能作用的一個方面，也是立法發揚民主、走群眾路線的一種重要形式，也是我國民主政治的重要體現。近年來，吉林、北京、上海等省（區、市）和長春、南京、濟南等副省級城市政協結合實際開展了立法協商的探索，創新了立法協商的制度機制、工作方法，為推進我國立法協商步伐，積累了寶貴經驗和借鑒。

一、制定在政協開展立法協商的制度文件

目前，20多個已出臺政治協商專項規定的省和副省級城市的文件中，都規定重要地方性法規和行政規章是政治協商的重要內容。就立法協商專門制定文件的省市有吉林、新疆、上海、長春、南京、杭州、濟南等地。主要有以下做法：有的由省委轉發政協關于加強立法協商的文件；有的是由政府法制辦與政協相關專門委員會共同制定文件；有的是人大法工委和政府法制辦與市政協相關專門委員會共同制定；有的是政協制定具體開展立法協商的規定。雖然這些制度出臺的方式不同，但規范的主要是兩個方面的關系：一是人大常委會法制工作委員會與政協社會和法制委員會；二是政府法制辦公室與政協社會法制委員會等專委會。政協作為立法協商的承辦和組織者，還有內部的工作程序。概括起來，主要涉及對立法協商的內容、形式、程序、成果和工作聯系制度等作出規定。

（一）關于立法協商的事項

主要有地方性法規和行政規章草案兩類。省市人大常委會方面有：立法規劃，立法計劃特別是涉及社會穩定、經濟發展、事關民生和社會關注度較高的立法項目，列入人大常委會審議議程的地方性法規草案；凡向社會公開征求意見的立法項目；人大常委會制定的地方法規（草案）。

省（市）政府方面有：擬由省政府頒行的行政法規草案，列入省政府立法規劃、經過研究論證尚待提請省人大審議的地方法規草案和行政法規草案。涉及社會穩定、經濟發展、事關民生和社會關注度高的立法事項。

省市政協結合自身實際選擇部分作為立法協商項目。

（二）關于立法協商重點

主要有：是否符合國家法律和國務院行政法規，是否有利于促進經濟社會發展，是否體現公正、公平的原則，是否符合本地區實際情況并具有可操作性。

（三）關于立法協商形式

包括書面協商，座談協商，專題會議協商，立法聽證會，可采取集體調研、委托委員活動小組、委托專人等方式參與立法工作調研論證等。

（四）關于立法協商程序

主要是地方性法規和政府規章草案在提交省市人大常委會議、政府常務會議審議之前的起草階段，由省市人大、政府和市政協相關辦事機構組織進行的立法調研、論證和聽證活動。

主要包括以下環節：省市人大和政府相關部門發送立法計劃，政協結合實際確定立法協商項目，人大和政府相關部門向政協發送立法項目草案、組織開展協商活動，政協反映和報送協商成果、向政協反饋意見吸收采納情況、日常工作溝通機制。

在協商活動組織階段：既可以組織政協委員參加人大政府召開的立法征求意見座談會、聽證會面對面協商；也可由政協召開會議，邀請人大、政府分管領導及相關工作人員到會參與討論、作有關情況說明，并聽取意見。

在成果的報送反饋方面，協商修改意見以政協辦公廳名義書面形式向人大辦公廳和政府辦公廳移送。省市人大法制委和政府法制辦應將市政協方面建議意見被采納的情況，以適當的形式適時告知政協社會法制委員會。

（五）關于工作聯系制度方面

省市政府法制辦公室和政協社會法制委員會一般作為立法協商工作對口聯系單位，其雙方辦公室負責進行日常工作聯系。建立工作聯席會議制度，每年第三或第四季度以會議形式交流立法協商工作情況。

（六）立法協商的組織領導和職責分工

在政協黨組或政協主席會議領導下，由一位副主席或一位副秘書長或協調領導小組負責具體組織。有的把各專門委員會作為立法協商的具體負責部門。有的把社法委作為立法協商的協調部門，負責向各專門委員會提供立法協商題目；負責與市人大和市政府有關部門的聯系。

二、各地開展的立法協商實踐活動模式

地方政協在實踐中開展了大量立法協商活動，探索了多種立法協商的模式。

（一）市人大聽取市政協委員關于法規草案的意見建議

2005年4月，北京市人大有關部門領導帶著《北京市集體合同條例（草案）》、《北京市大型社會活動安全管理條例（草案）》來到市政協，雙方首次正式嘗試“立法協商”，即人大在立法前聽取政協委員的意見。2013年11月底至12月底，市委將《北京市大氣污染防治條例（草案）》交由市政協進行協商。北京市政協在近一個月的時間內，首次在全體委員范圍內開展立法協商活動，組織各界別及專家組座談會30次，參與座談的委員265人，以電子郵件等方式回復意見建議的委員479人，共提出998條意見建議。并將《市政協開展〈北京市大氣污染防治條例〉立法協商工作情況及主要意見建議的報告》報送市委。市委將此報告轉市人大常委會參考。市人大常委會黨組將市政協報告的研究處理情況報告了市委。市委將辦理情況函告了市政協辦公廳。

（二）市政府聽取市政協委員關于法規草案的意見

2010年1月，上海市政府法制辦與市政協社會與法制委員會簽署了《關于本市地方性法規（草案）在政協聽取意見工作備忘錄》。實踐中，從2010年至2012年期間，市政府提交市人大常委會審議的28件地方性法規草案，市政府法制辦全部聽取了市政協意見。并且，從2011年開始至今，經與市政協協商，還就17件涉及人民群眾切身利益、社會關注度高的規章征求了政協意見。2013年6月21日，遼寧省政協人口資源環境委員會與社會和法制委員會聯合召開立法協商會，組織部分省政協委員就《遼寧省機動車排氣污染防治條例（草案）》與省政府相關部門進行立法協商。

（三）聽取市政協委員關于立法計劃、起草論證和立法后評估工作的意見建議

2009年、2010年連續兩年，杭州市政府法制辦征集立法計劃項目時，都主動、專門征求市政協的意見，充分聽取政協委員提出的立法建議。立法計劃正式確定后向市政協通報，對于沒有采納的立法建議還適時作出說明。立法項目的起草論證過程是關系立法質量高低的核心環節。近年來，杭州市政府法制辦修改、論證地方性法規、規章做到了所有草案送交市政協辦公廳、市政協有關委員會書面征求意見。如在《杭州市城市地下管線建設管理條例》、《杭州市計算機信息網絡安全保護管理條例》、《杭州西湖文化景觀保護管理辦法》等地方性法規、政府規章的起草論證過程中，法制辦通過市政協邀請了市政協委員參加論證，聽取意見和建議。通過開展立法后評估工作，總結執法經驗和分析評估存在的問題，及時發現立法工作的不足，完善制度設計和應對措施。據介紹，杭州市政府規章立法后評估過程中的協商即將啟動，市政協相關專委會計劃每年組織市政協委員選擇1～2個立法項目開展立法后評估工作的視察調研，并將意見建議反饋給市政府有關部門。

（四）成立立法協商專家組

2008年10月，四川省政協社會法制委員會立法協商專家組正式成立。專家組成員由省政協委員、有關法學法律方面專家、省政協社法委特邀委員組成，有10名專家。2009年4月，成都市政協社法委“立法協商專家組”成立。專家組由市政協社法委牽頭，市政協委員、專家和特邀法學界、社科界知名專家教授共20人組成。2010年8月，長沙市成立地方性立法協商專家組。專家組由45名懂法律、熱心社會事務的人士組成。2013年6月27日，新疆自治區政協立法協商領導小組成立。自治區政協副主席任組長，副秘書長與社會和法制委員會主任任副組長，小組成員由自治區政協各專委會主任、副主任及各民主黨派副主委或秘書長擔任，立法協商專家組成員由自治區政協各專委會及民主黨派分別推薦委員組成。南京市政協專門成立“立法協商咨詢小組”，制定了《市政協立法協商咨詢小組工作簡則》。

專家組成員主要職責主要有4項：一是對本地區經濟社會發展和生產生活、文化教育等領域中的重大涉法問題，在調查研究的基礎上，以“提案”、“社情民意”和“調研報告”等形式向立法行政機關提出立法建議。二是參與擬出臺的地方性法規、規章草案前期調研和協商討論，提出具體的修改意見、建議。三是對行政執法機關已頒布的地方性法規、規章的貫徹執行情況進行視察、評估、評議，提出建議意見。四是開展法律法規學習，組織學術活動，進行學術交流。

三、在政協開展立法協商的啟示

各地實施地方立法協商的成功經驗主要有：一是經過充分理論研究，夯實法理基礎。二是統籌安排，爭取多部門聯合發文，使之具有很強的政策保障。三是堅持黨的領導、尊重人大或政府的立法權、保障政協的協商建議權。四是精心設計程序，實踐中檢驗立法協商的成效。

當前，在政協開展立法協商方面存在的主要問題是缺乏制度規范。政協的協商建議權在實際貫徹過程可能會因權力機關的“權力之爭”和強大的部門利益而流于形式。解決的途徑是總結歷史和各地實踐經驗基礎上把成熟經驗上升為制度規范，建立相應的協商程序和協商機制。

立法協商應貫徹在立法的規劃、起草、提出議案、審議和表決等整個過程，建立和完善委員參與機制、綜合起草機制、法規評估機制。一是立法規劃中的協商。各地比較普遍的做法是建立政協社法委與人大法工委的對口聯席會議制度，共同探討地方立法規劃。二是立法調研參與機制。可以委托政協進行調研，可以建立政協或者政協專門委員會的專題調研工作機制，也可考慮建立與人大法制委員會的聯合調研機制。三是立法過程中的協商機制。可以對立法草案或者其中某一事項，委托政協委員提出修改意見和建議；或者通過召開座談會協商。四是立法后政協評估機制。把政協作為第三方評估主體，“既能克服高校、研究機構、社會團體權威性不足、組織力不強、社會資源匱乏的弱點；又能因其身份超然，增強作出評估客觀公正的可能性。”

（韓冬梅，全國政協研究室研究處處長/責編劉玉霞）