新型城鎮(zhèn)化是現(xiàn)有城鎮(zhèn)化的“升級(jí)版”

◎周宏春

新型城鎮(zhèn)化是我國(guó)現(xiàn)有城鎮(zhèn)化的“升級(jí)版”。2013年12月中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議，為我國(guó)新型城鎮(zhèn)化指明了方向：堅(jiān)持走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)。優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和管理格局，增強(qiáng)城市綜合承載能力。“升級(jí)版”的城鎮(zhèn)化主要體現(xiàn)在新內(nèi)涵、新藍(lán)圖、新標(biāo)桿、新形態(tài)、新產(chǎn)業(yè)、新機(jī)制、新政策等方面。

1.“以人為本”是新型城鎮(zhèn)化的核心內(nèi)涵。

新型城鎮(zhèn)化，是以人為核心的城鎮(zhèn)化，即城鎮(zhèn)的一切發(fā)展都要圍繞人、服務(wù)于人，要?jiǎng)?chuàng)造適合人生存的良好環(huán)境。一個(gè)城市的經(jīng)濟(jì)要發(fā)展、要繁榮，就要有旺盛的人氣，就要有一定的人口數(shù)量。人多了，人生存所需要的消費(fèi)品數(shù)量就大；完善供貨品種和總量，暢通供貨渠道，商業(yè)就會(huì)繁榮起來(lái)，生產(chǎn)、加工和運(yùn)輸?shù)认M(fèi)品相關(guān)行業(yè)會(huì)得到快速發(fā)展。香港是世界上人口密度很大的城市，也是世界最繁榮的城市之一。滿足城市發(fā)展、商業(yè)發(fā)達(dá)、經(jīng)濟(jì)繁榮的需要，就應(yīng)使城市發(fā)展能更吸引人，更具人情味，更能促進(jìn)人的全面發(fā)展。

新型城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)以人為核心，并不是說(shuō)我國(guó)現(xiàn)有城鎮(zhèn)化沒(méi)有以人為本，沒(méi)有圍繞人的基本需求來(lái)規(guī)劃和建設(shè)城鎮(zhèn)，如果不是為了改善人們的生產(chǎn)和生活環(huán)境，各地就不會(huì)建起那么多的高樓大廈，而是說(shuō)沒(méi)有將滿足城市居民基本需求放在重要位置，優(yōu)先建設(shè)了豪華政府大樓、建了大廣場(chǎng)寬?cǎi)R路、以及大量的“形象工程”等問(wèn)題。這種狀況迫切需要改變，需要更多地考慮城市居民的基本生活需求。

新型城鎮(zhèn)化應(yīng)當(dāng)是能實(shí)現(xiàn)所有人共同富裕的城鎮(zhèn)化，而不應(yīng)是少數(shù)人的城鎮(zhèn)化。我國(guó)的城鎮(zhèn)無(wú)一例外地由農(nóng)民工建設(shè)，但這些農(nóng)民工卻住不上稍微寬敞些的房子、享受不到城市居民的相關(guān)福利待遇。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2013年5月發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2012年全國(guó)農(nóng)民工總量達(dá)26261萬(wàn)人，其中外出農(nóng)民工16336萬(wàn)人，本地農(nóng)民工9925萬(wàn)人。研究表明，有些農(nóng)民雖然常年在城市打工，卻無(wú)法享受與城市居民同等的福利；有些農(nóng)民的承包地被征了，卻沒(méi)有土地出讓價(jià)的發(fā)言權(quán)，更沒(méi)有談判權(quán)；即使能得到補(bǔ)償，也只能占應(yīng)得收益的一部分；有些農(nóng)民工子女無(wú)法入讀全日制公辦中小學(xué)校，大部分地區(qū)沒(méi)有將農(nóng)民工納入住房保障對(duì)象。換句話說(shuō)，使城鎮(zhèn)建設(shè)者享受與居民同等的待遇，仍然是新型城鎮(zhèn)化需要解決的問(wèn)題。

因此，有序推動(dòng)進(jìn)城農(nóng)民的市民化，是中央確定的近中期我國(guó)城鎮(zhèn)化工作的重點(diǎn)。2013年中央一號(hào)文件要求“有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”。2014年中央農(nóng)村工作會(huì)議提出農(nóng)民工市民化的三個(gè)“約1億”的目標(biāo)：即到2020年，要解決約1億進(jìn)城常住的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，約1億人口的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村改造，約1億人口在中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化。

實(shí)現(xiàn)大規(guī)模進(jìn)城農(nóng)民市民化，應(yīng)滿足三方面的條件：一是農(nóng)民與其承租土地的聯(lián)系要逐步弱化，城市接納農(nóng)民的相關(guān)制度逐步形成并完善起來(lái)；二是農(nóng)民能擁有在城市生活的一定物質(zhì)基礎(chǔ)和基本保障，包括住房的獲得和條件的改善，有相應(yīng)的社會(huì)保障；三是順利渡過(guò)轉(zhuǎn)型期，形成城市認(rèn)同感和歸屬感，而不能是拿到了土地出讓資金、分到了幾套房子、但無(wú)所事事、無(wú)所適從，根本沒(méi)有找到當(dāng)市民的感覺(jué)和應(yīng)有的定位。

從我國(guó)大型、超大型城市人口為患的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，實(shí)行“市民化”應(yīng)有多種途徑，可優(yōu)先推進(jìn)“就近市民化”或“就地市民化”，讓部分農(nóng)民進(jìn)入到中小城市或小城鎮(zhèn)，將改革開(kāi)放的成果最大限度地惠及廣大人民群眾。特別應(yīng)當(dāng)按照十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《決定》精神，通過(guò)社會(huì)保障制度改革，促進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化發(fā)展、加快保障房等安居工程建設(shè)和公共服務(wù)的均等化。我國(guó)已經(jīng)開(kāi)展的社會(huì)保障制度并軌、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老和新農(nóng)保并軌、城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)和新農(nóng)合并軌等試點(diǎn)，是逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)民市民化或城鄉(xiāng)居民權(quán)益平等的重要途徑。

2.“生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃”是新型城鎮(zhèn)化的國(guó)家藍(lán)圖。

我國(guó)國(guó)土遼闊，哪些地方可以建城，哪些地方應(yīng)當(dāng)種糧，哪些地方必須保護(hù)，全國(guó)主體功能區(qū)劃已有原則安排。全國(guó)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，發(fā)展階段不一樣，不同地域的特色不一樣，城鎮(zhèn)化不應(yīng)該也不可能采用一種模式，而應(yīng)該因地制宜，科學(xué)規(guī)劃，因勢(shì)利導(dǎo)、趨利避害，合理布局，使規(guī)劃成為城市建設(shè)、發(fā)展和管理的“藍(lán)圖”，而且能“管用到底”。從發(fā)展現(xiàn)實(shí)和需要出發(fā)，迫切需要盡快出臺(tái)并實(shí)施全國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略、各城市總體規(guī)劃、以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展、土地利用、生態(tài)文明建設(shè)等規(guī)劃，并做好各類規(guī)劃的協(xié)調(diào)銜接和組織落實(shí)，引導(dǎo)城鎮(zhèn)化的順利推進(jìn)。

我國(guó)對(duì)城鎮(zhèn)化的認(rèn)識(shí)在不斷深化。十六大提出了“走中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化道路”，十七大提出，“按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、布局合理、節(jié)約土地、功能完善、以大帶小的原則，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”。十八大提出“新型城鎮(zhèn)化”。在城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略上，最初的方針主要是控制大城市，積極發(fā)展小城市；后來(lái)強(qiáng)調(diào)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展；中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議明確提出到2020年的目標(biāo)是“兩橫三縱”戰(zhàn)略。

“兩橫三縱”戰(zhàn)略，是國(guó)務(wù)院2010年發(fā)布的主體功能區(qū)規(guī)劃最先提出的，是我國(guó)城鎮(zhèn)化將要發(fā)展形成的中長(zhǎng)期格局。所謂“兩橫”，是東西走向的兩條主線，一是沿江主線，由長(zhǎng)江三角洲、長(zhǎng)江中游江淮城市群、武漢城市圈、成渝城市群等構(gòu)成，二是沿隴海鐵路（也稱絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶）主線。“三縱”是南北走向的三條主線：一是沿海主線，二是京廣、京哈，即北京到廣州、北京到哈爾濱主線，三是包頭到昆明，也即沿包頭到西安、成都、昆明主線。“兩橫三縱”戰(zhàn)略是近中期我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)，是科學(xué)合理布局城鎮(zhèn)的藍(lán)圖，是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的總體規(guī)劃，也是國(guó)家層面“管到底”的一張總藍(lán)圖。

“兩橫三縱”戰(zhàn)略的核心是城市集群發(fā)展，包含超大型城市到中小城市、小城鎮(zhèn)，形成不同規(guī)模的城市體系。城鎮(zhèn)集群發(fā)展可以形成合理的分工協(xié)作關(guān)系，實(shí)現(xiàn)錯(cuò)位發(fā)展，提升城鎮(zhèn)的整體競(jìng)爭(zhēng)力。從影響看，既可以有世界城市或國(guó)際化城市，也有國(guó)家級(jí)城市和區(qū)域性中心城市；既可以有全球經(jīng)濟(jì)或金融中心，也可以有以生產(chǎn)、加工、管理和服務(wù)為主要功能的特色城市，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、科技、人口、資源、環(huán)境、空間布局等要素的協(xié)調(diào)發(fā)展、優(yōu)化組合、共生共榮。從政策導(dǎo)向看，國(guó)家不應(yīng)鼓勵(lì)某一規(guī)模的城市優(yōu)先發(fā)展，而應(yīng)尊重市場(chǎng)規(guī)律和城市發(fā)展規(guī)律，讓人口和要素自由流動(dòng)，讓城市發(fā)展成為一個(gè)自然的過(guò)程。

3.生態(tài)文明是新型城鎮(zhèn)化的標(biāo)桿。

生態(tài)文明是人類社會(huì)與自然界和諧共處、良性互動(dòng)、持續(xù)發(fā)展的一種文明形態(tài)，核心是人與自然關(guān)系的和諧程度。生態(tài)文明本質(zhì)上是要以能源資源、生態(tài)環(huán)境承載能力為基礎(chǔ)，以尊重自然、順應(yīng)自然和保護(hù)自然為準(zhǔn)則，以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，建設(shè)形成生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明社會(huì)。新型城鎮(zhèn)化是在我國(guó)人口多、人均資源不足、生態(tài)環(huán)境脆弱、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡等背景下再起步的，這決定了必須從基本國(guó)情出發(fā)，積極穩(wěn)妥地走一條具有中國(guó)特色的新型城鎮(zhèn)化道路。

節(jié)約集約利用資源，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，是新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)在要求。我國(guó)人口、資源、環(huán)境矛盾歷來(lái)突出。資源約束趨緊，環(huán)境污染嚴(yán)重，生態(tài)系統(tǒng)退化，在城鎮(zhèn)化地區(qū)尤為突出。回顧一下我國(guó)環(huán)境保護(hù)歷史可以發(fā)現(xiàn)，環(huán)境污染最早出現(xiàn)在大中型城市，包括大氣污染和河流污染。進(jìn)一步研究表明，我國(guó)的一些城市發(fā)展超出了資源環(huán)境承載能力。可以用土地、水資源的情況加以說(shuō)明。我國(guó)的城鎮(zhèn)用地規(guī)模擴(kuò)展過(guò)快。2000年～2010年，全國(guó)城鎮(zhèn)建成區(qū)面積擴(kuò)張了64.45%；每年占用土地?cái)?shù)十萬(wàn)公頃。從用水情況看，在我國(guó)660座城市中，三分之二的城市缺水，其中100多座城市嚴(yán)重缺水。有的城市由于過(guò)度開(kāi)采地下水，出現(xiàn)了城區(qū)局部地段塌陷、并帶來(lái)建筑物破壞等的嚴(yán)重后果。部分城市的大氣環(huán)境受到嚴(yán)重污染，“舊賬未還、又欠新賬”。我國(guó)城鎮(zhèn)消耗了80%以上的能源和資源，消耗水泥占全球的46%，鋼鐵占全球的35%，污染物排放強(qiáng)度超出了環(huán)境可以消納的容量。2013年的灰霾天氣就是大氣環(huán)境污染的具體表現(xiàn)，灰霾天氣還被媒體稱之為中國(guó)的“環(huán)境公害”。

是延續(xù)粗放的城鎮(zhèn)化道路，還是走出一條新的城鎮(zhèn)化道路？是我們?cè)诮?jīng)濟(jì)發(fā)展新形勢(shì)和城鎮(zhèn)化的新起點(diǎn)上不得不做出的選擇。如果選擇錯(cuò)誤，我國(guó)的城鎮(zhèn)化將付出更大的資源環(huán)境代價(jià)；如果選擇正確，城鎮(zhèn)化不僅可以得到健康發(fā)展，還可以糾正已經(jīng)出現(xiàn)的問(wèn)題。換句話說(shuō)，我國(guó)的新型城鎮(zhèn)化正是在對(duì)我國(guó)資源環(huán)境代價(jià)研判的基礎(chǔ)上做出的正確選擇。

推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，必須順應(yīng)綠色循環(huán)低碳發(fā)展的歷史潮流，將生態(tài)文明納入城鎮(zhèn)化的全過(guò)程和各方面，體現(xiàn)在城鎮(zhèn)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、能源供應(yīng)、物流、居民消費(fèi)等方面，走一條集約化、規(guī)模化、智能化的新型城鎮(zhèn)化道路。推動(dòng)城鎮(zhèn)化與生態(tài)文明建設(shè)協(xié)同發(fā)展，關(guān)鍵是統(tǒng)籌規(guī)劃經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與人口、資源環(huán)境關(guān)系，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化與生態(tài)文明建設(shè)兩個(gè)系統(tǒng)的整體最優(yōu)，在時(shí)間、功能、發(fā)展上相互促進(jìn)和協(xié)同完善。節(jié)約資源是環(huán)境保護(hù)的根本之策。節(jié)約利用土地資源，集約利用各種生產(chǎn)要素，加強(qiáng)節(jié)能降耗減排二氧化碳，減少對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的破壞，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)；推進(jìn)綠色建筑，鼓勵(lì)新能源、新材料在建筑物中的廣泛利用；開(kāi)展垃圾減量化、資源化利用和無(wú)害化處置。從城鄉(xiāng)關(guān)系看，不僅要讓農(nóng)民進(jìn)城上樓，更要提升市民的文明素養(yǎng)。所有城市居民都應(yīng)有誠(chéng)信、包容、公平等文明素養(yǎng)，這比高樓大廈、寬?cǎi)R路大廣場(chǎng)更為重要。應(yīng)促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展由高能耗、高投入、高排放向低能耗、低投入、低排放模式轉(zhuǎn)變，使城鎮(zhèn)化速度、規(guī)模、強(qiáng)度與生態(tài)環(huán)境承載力相適應(yīng)；加大公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面的投入，以盡可能少的資源和能源消費(fèi)支撐城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展，避免落入“中等收入陷阱”。

4.“留得住鄉(xiāng)愁”是新型城鎮(zhèn)化的建筑特色。

十八大報(bào)告提出，要按照人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則，促進(jìn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀，給自然留下更多修復(fù)空間，給農(nóng)業(yè)留下更多良田，給子孫后代留下天藍(lán)、地綠、水凈的美好家園。這些也是我國(guó)建設(shè)形成功能多樣、風(fēng)格各異、模式互補(bǔ)的新范式城鎮(zhèn)化的指導(dǎo)方針和實(shí)踐指南。

“鄉(xiāng)愁”是每一個(gè)人都有的對(duì)出生地、工作地等的懷念情結(jié)，正如“葉落歸根”所說(shuō)的一樣。數(shù)據(jù)顯示，1978年，我國(guó)城市化率為17.9%，即當(dāng)時(shí)約1.75億人口生活在城市；現(xiàn)在有7億多城市常住人口，比改革開(kāi)放初增加了5億多人。換句話說(shuō)，現(xiàn)在的城里人大多數(shù)來(lái)自農(nóng)村；即使自己不是農(nóng)民，父輩或祖父輩也有可能是農(nóng)民。在新增市民中，有人出生在美麗的鄉(xiāng)村，有人出生在城市的“胡同”，有人出生在部隊(duì)的大院，每個(gè)人的“鄉(xiāng)”不一樣“愁”也不可能一樣。人老的時(shí)候希望看看自己出生或工作過(guò)的地方是“鄉(xiāng)愁”，我國(guó)每年的“春運(yùn)潮”也是“鄉(xiāng)愁”的部分體現(xiàn)。“留得住鄉(xiāng)愁”，就應(yīng)在舊城改造、新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中保護(hù)好標(biāo)志性建筑，避免“拆掉真文物、新建假古董”，否則就“留不住鄉(xiāng)愁”了。

應(yīng)發(fā)揚(yáng)光大我國(guó)的建筑風(fēng)格。在過(guò)去的城鎮(zhèn)建設(shè)中，反映中國(guó)特色、風(fēng)格多樣的建筑在逐步消失。徽派建筑、福建民居，“危樓跨水、高閣依云”等建筑風(fēng)格不見(jiàn)了，取而代之的是“一張圖紙”建幾乎所有的清一色建筑，鴿子籠式的建筑或“水泥”森林聳立，不僅使鄰居不相識(shí)，還割斷了文化聯(lián)系。原來(lái)農(nóng)村的“矮屋厚墻”消失了，取而代之的是薄磚墻高瓦房，不保暖不隔熱，夏季要用空調(diào)，冬季要供暖，不僅沒(méi)有了我國(guó)傳統(tǒng)的建筑風(fēng)格，更主要的是丟失了建筑風(fēng)格之“冬暖夏涼”和“節(jié)能”之實(shí)。

城市的發(fā)展和繁榮也不能建立在農(nóng)村衰落、農(nóng)業(yè)衰退的基礎(chǔ)上，決不能形成那種大城市繁榮昌盛、小城鎮(zhèn)和農(nóng)村破敗衰落的畸形格局，而應(yīng)從“重城輕鄉(xiāng)”、“城鄉(xiāng)分治”、城市優(yōu)先發(fā)展向城鄉(xiāng)一體化發(fā)展轉(zhuǎn)變。新型城鎮(zhèn)化不僅應(yīng)使城市得到快速發(fā)展，城鎮(zhèn)質(zhì)量得到不斷提高，還應(yīng)以城市帶動(dòng)郊區(qū)和農(nóng)村共同發(fā)展；保留村莊原始風(fēng)貌，慎砍樹(shù)、不填湖、少拆房，盡可能在原有村莊形態(tài)上改善居民生活條件；既要防止“城市病”，也要防止“農(nóng)村病”。不能采取撒胡椒面的方式建設(shè)新農(nóng)村，而應(yīng)選擇一些條件較好、發(fā)展?jié)摿^大的中心村進(jìn)行重點(diǎn)建設(shè)，把分散的農(nóng)民吸引到中心村居住，防止形成“空心村”。應(yīng)通過(guò)統(tǒng)籌規(guī)劃和建設(shè)，形成大中小城市和小城鎮(zhèn)、城市和農(nóng)村合理分工、功能互補(bǔ)的城鄉(xiāng)發(fā)展格局。

形成新的城鎮(zhèn)文化和新社會(huì)風(fēng)尚。在我國(guó)以往的城鎮(zhèn)化過(guò)程中，傳統(tǒng)文化被不同程度的“邊緣化”了。伴隨農(nóng)民進(jìn)城上樓，鄉(xiāng)土文化在丟失，充滿鄉(xiāng)愁的歌曲、流傳百年的小調(diào)亟待挖掘，并在非文化物質(zhì)遺產(chǎn)的名義下加以保護(hù)。隨著居民節(jié)約意識(shí)、環(huán)保意識(shí)、生態(tài)文明意識(shí)的日益增強(qiáng)，參與生態(tài)環(huán)境建設(shè)的主動(dòng)性、積極性不斷提高。然而，保護(hù)生態(tài)環(huán)境尚未成為廣大居民群眾的普遍需求。因此，應(yīng)通過(guò)宣傳教育，引導(dǎo)社會(huì)破除鋪張浪費(fèi)、比闊氣、講排場(chǎng)等陋習(xí)，倡導(dǎo)綠色消費(fèi)的理念與行為，在全社會(huì)形成節(jié)約光榮、浪費(fèi)可恥的文明風(fēng)尚，畢竟房子再大睡覺(jué)只要一張床，汽車再豪華只是代步工具。只有形成新的城鎮(zhèn)文化和新社會(huì)風(fēng)尚，新型城鎮(zhèn)化才能以嶄新的面貌展現(xiàn)在世人面前。

5.基于互聯(lián)網(wǎng)的產(chǎn)業(yè)是新型城鎮(zhèn)化的支撐。

經(jīng)濟(jì)繁榮是城市可持續(xù)發(fā)展的必要前提。城鎮(zhèn)化應(yīng)當(dāng)建立在工業(yè)化的基礎(chǔ)上，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)是促進(jìn)城市發(fā)展的必然選擇。

“有消費(fèi)無(wú)生產(chǎn)”的城市不可持續(xù)。我國(guó)曾有過(guò)生產(chǎn)型城市抑或消費(fèi)型城市的討論，結(jié)果不言自明：沒(méi)有產(chǎn)業(yè)支撐的城市難以運(yùn)行下去。換句話說(shuō)，城鎮(zhèn)化必須有合適的產(chǎn)業(yè)做支撐，必須有較多就業(yè)機(jī)會(huì)，必須有旺盛的人氣。一些城市不論規(guī)模大小都建設(shè)CBD，無(wú)形增加了客流，需要一定的交通運(yùn)輸能力支撐；開(kāi)發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)、城市新區(qū)等到處可見(jiàn)，卻有名無(wú)實(shí)。一些城市成為“白天鮮見(jiàn)人、晚上少亮燈”的“鬼城”，是土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化的結(jié)果；一些城市“攤大餅”，而服務(wù)業(yè)仍在原地?cái)U(kuò)建，誘發(fā)“潮汐式”擁堵；一些城市成為“白天不見(jiàn)人、晚上全亮燈”的“睡城”，反映城市功能分區(qū)不合理；一些資源型城市產(chǎn)業(yè)沒(méi)有升級(jí)，出現(xiàn)“礦竭城衰”結(jié)局。美國(guó)汽車城底特律已破產(chǎn)，需要我們避免。

產(chǎn)業(yè)選擇至關(guān)重要。應(yīng)因地制宜、揚(yáng)長(zhǎng)避短、選擇得當(dāng)，注重產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。產(chǎn)業(yè)發(fā)展需發(fā)揮企業(yè)主體作用，政府應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造一個(gè)良好的法律、政策環(huán)境，激發(fā)企業(yè)發(fā)展的活力和競(jìng)爭(zhēng)力。我國(guó)服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后的原因之一，是城鎮(zhèn)化發(fā)展的質(zhì)量不高，服務(wù)業(yè)發(fā)展的“入門(mén)人口”規(guī)模達(dá)不到要求，缺乏需求支撐。新型城鎮(zhèn)化不僅能推動(dòng)以商貿(mào)、餐飲、旅游等為主的生活性服務(wù)業(yè)和以金融、保險(xiǎn)、物流等為主的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展，推動(dòng)教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等公共服務(wù)的發(fā)展，使服務(wù)業(yè)范圍不斷拓展、規(guī)模不斷擴(kuò)大、質(zhì)量不斷提高、比重不斷提升，從而推動(dòng)形成三次產(chǎn)業(yè)協(xié)同拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的格局。

順應(yīng)綠色循環(huán)低碳發(fā)展趨勢(shì)。通過(guò)新型工業(yè)化、信息化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的同步發(fā)展，大力發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、低碳經(jīng)濟(jì)。新型城鎮(zhèn)化不僅要有良好的產(chǎn)業(yè)支撐，還要建立起適應(yīng)氣候變化所需要的新型經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)體系，避免被“高碳”產(chǎn)業(yè)和投資“鎖定”。如果那些在傳統(tǒng)工業(yè)化過(guò)程中建立起來(lái)的城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)體系不能得到有效調(diào)整，就不可能建立起適應(yīng)時(shí)代發(fā)展需要的新型城鎮(zhèn)化體系，城鎮(zhèn)化也就難以有新意。

建設(shè)智慧城市。適應(yīng)信息時(shí)代要求，通過(guò)感知技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和IT技術(shù)的運(yùn)用，借助物質(zhì)網(wǎng)絡(luò)（包括物聯(lián)網(wǎng)）、信息網(wǎng)絡(luò)（包括云計(jì)算）、能量網(wǎng)絡(luò)（包括智能電網(wǎng)），形成新的城市智慧產(chǎn)業(yè)、新的城市智能管理模式、及全新的市民智能生活方式，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市管理及居民生活智能化。應(yīng)將城鎮(zhèn)化與信息化結(jié)合起來(lái)，建設(shè)智能交通、智能建筑等，以明顯降低城鎮(zhèn)的通勤成本、交易成本，通過(guò)技術(shù)進(jìn)步改造傳統(tǒng)城市，提高城市管理水平與管理效率；提升城市居民的生活舒適度，使人們的生活更加美好。

培育城市特色產(chǎn)業(yè)。每個(gè)城鎮(zhèn)都應(yīng)有自己的特色定位、特色人文、特色產(chǎn)業(yè)，都應(yīng)創(chuàng)新發(fā)展思路，推進(jìn)制度創(chuàng)新、發(fā)展模式創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品創(chuàng)新，形成各自特色和形象品牌，形成“一城一品”或“一鎮(zhèn)一品”等特色。讓人一說(shuō)到某個(gè)城市就想到某個(gè)品牌，或一說(shuō)到某個(gè)品牌就想到某個(gè)城市。培育城市特色品牌既可以提高城市競(jìng)爭(zhēng)力，也能擴(kuò)大其影響力。只有形成各自特色，城市才有競(jìng)爭(zhēng)力，也才能存在于世界城市“之林”。在這一點(diǎn)上，西方國(guó)家的特色城鎮(zhèn)建設(shè)值得我們借鑒和學(xué)習(xí)。

6.“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)主體”是新型城鎮(zhèn)化的運(yùn)行機(jī)制。

新型城鎮(zhèn)化，配置資源的決定性力量將是市場(chǎng)，不僅要解決城鎮(zhèn)建設(shè)“錢從哪兒來(lái)”的問(wèn)題，還應(yīng)解決“錢投到哪兒去”的問(wèn)題。中國(guó)的現(xiàn)代化是外生型的現(xiàn)代化，即由于西方列強(qiáng)的入侵，國(guó)人不得不“師夷長(zhǎng)技以制夷”，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的現(xiàn)代化；也正因?yàn)槿绱耍鲗?dǎo)城鎮(zhèn)化成為歷史必然。中國(guó)工業(yè)化必須追求速度、強(qiáng)調(diào)趕超，不能不以城鄉(xiāng)二元來(lái)集中有限資源，從“集中力量干大事”開(kāi)始。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的日臻完善，“政府主導(dǎo)”應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢龑?dǎo)”，將政府有效干預(yù)與市場(chǎng)機(jī)制有機(jī)結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)資源配置的最優(yōu)化和效率的最大化。

新型城鎮(zhèn)化離不開(kāi)政府引導(dǎo)。在我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制日臻完善的條件下，加強(qiáng)政府公共管理和公共服務(wù)，在城鎮(zhèn)規(guī)劃、投資政策、價(jià)格機(jī)制、秩序維護(hù)等公共服務(wù)方面發(fā)揮積極作用，創(chuàng)造一個(gè)公正、公開(kāi)和公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。一是建立規(guī)范透明的城市建設(shè)投融資機(jī)制，拓寬融資渠道，允許地方政府通過(guò)發(fā)債等方式，把原來(lái)的“暗債”變成明債；二是減少行政審批，通過(guò)政府“種子”資金引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域；三是建立城市基礎(chǔ)設(shè)施和住宅政策性金融基金，增加政策性金融機(jī)構(gòu)，主要服務(wù)于城鎮(zhèn)化；四是完善地方稅體系，并與地方政府承擔(dān)的職能相適應(yīng)。推進(jìn)階梯式房產(chǎn)稅改革。另一方面，應(yīng)規(guī)范政府的干預(yù)行為，提高決策的科學(xué)化，防止和避免政府失靈、政府職能越位、缺位和錯(cuò)位；減少乃至避免市場(chǎng)的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)、過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)，以及可能帶來(lái)的壟斷等低效率或不公正、不公平現(xiàn)象。

應(yīng)將節(jié)能環(huán)保作為重要考量。在城市規(guī)劃和建設(shè)中，將綠色、節(jié)能、環(huán)保等作為重要考量指標(biāo)，并不斷調(diào)整完善。利用自然通風(fēng)和采光，減少“大拆大建”行為，控制高層、超高層大樓的建設(shè)，限制“形象工程”建設(shè)；在不影響居民生活水平提高的同時(shí)，顯著降低能耗和溫室氣體排放。城鄉(xiāng)建筑如果不能按節(jié)能和環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)劃和建設(shè)，使用中必將浪費(fèi)大量能源，改造則需要大量資金。建設(shè)綠色循環(huán)低碳交通運(yùn)輸體系。應(yīng)加強(qiáng)多種交通運(yùn)輸方式的銜接，在大中型城市建設(shè)形成機(jī)動(dòng)車、自行車和行人協(xié)調(diào)的道路體系；建設(shè)并實(shí)行交通運(yùn)輸?shù)默F(xiàn)代化、智能化、科學(xué)化管理，減少車輛空駛率；研發(fā)和推廣使用節(jié)能新能源汽車；鼓勵(lì)公眾選擇高效利用能源資源、少排放污染物、有益健康的出行方式，鼓勵(lì)使用自行車、城鐵（地鐵）、公共汽車等交通工具。發(fā)揮信息化優(yōu)勢(shì)，減少不必要出行。

新型城鎮(zhèn)化也要發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用。發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，不僅是我國(guó)全面深化改革的方向，也是提高資源利用效率的重要舉措。應(yīng)充分利用價(jià)格杠桿作用，使各種資源的價(jià)格充分反映生態(tài)、資源和環(huán)境的真實(shí)成本，讓污染者、資源開(kāi)發(fā)和使用者承擔(dān)環(huán)境和生態(tài)破壞的損失、資源耗竭等項(xiàng)成本，引導(dǎo)企業(yè)和用戶自覺(jué)提高資源利用效率，這也是城市經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)集約增長(zhǎng)的基本影響因素。

7.戶籍和土地流轉(zhuǎn)是新型城鎮(zhèn)化應(yīng)當(dāng)解決的政策重點(diǎn)。

一些制度是制約我國(guó)城鎮(zhèn)化的藩籬，必須加以破除。土地管理制度、就業(yè)制度、社會(huì)保障制度、戶籍管理等方面的制度改革滯后，經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策不協(xié)調(diào)，制約了公共資源在城鄉(xiāng)的優(yōu)化配置和生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的合理流動(dòng)；中央提出了一系列改革措施和推進(jìn)城鎮(zhèn)化的方針戰(zhàn)略，但有效的制度改革、配套性的規(guī)劃體系和實(shí)施機(jī)制尚未形成。一些地方隨意調(diào)整規(guī)劃，在規(guī)劃實(shí)施中各自為政、相互脫節(jié)、協(xié)調(diào)不夠，影響了城鎮(zhèn)化的健康有序發(fā)展。

改革戶籍制度。創(chuàng)新人口管理制度，全面放開(kāi)建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開(kāi)中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。完善跨區(qū)域的城市發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制。穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)常住人口基本公共服務(wù)的全覆蓋，把進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會(huì)保障體系，在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系。加強(qiáng)農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)和保障隨遷子女義務(wù)教育，逐步實(shí)現(xiàn)教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)由戶籍人口向常住人口的全覆蓋。突破戶籍與福利合一的社會(huì)管理制度。建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制，逐步實(shí)施融居住登記和就業(yè)、社保、租房、教育、計(jì)生等多種服務(wù)和管理功能于一體的居住證制度，讓“一證通”助力進(jìn)城農(nóng)民工在子女就學(xué)、社會(huì)保障、技能培訓(xùn)、公共衛(wèi)生、養(yǎng)老等方面的待遇均等。

改革土地管理制度。從嚴(yán)合理供給城市建設(shè)用地，提高城市土地利用率。我國(guó)現(xiàn)行征地制度存在權(quán)力行使范圍過(guò)寬、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、征地程序不合理、安置途徑單一等問(wèn)題。十八屆三中全會(huì)的《決定》提出，堅(jiān)持用途管制制度，增強(qiáng)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的空間保障能力。不斷完善征地制度，不斷規(guī)范征地程序，建立完善多元保障機(jī)制。應(yīng)保障農(nóng)民征地談判的主體地位，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，形成長(zhǎng)期保障機(jī)制。同時(shí)，應(yīng)該允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。通過(guò)就業(yè)、培訓(xùn)、留地、入股、納入城市社會(huì)保障體系等安置方式，解除失地農(nóng)民的后顧之憂。

完善農(nóng)村宅基地管理制度。一是嚴(yán)格“一戶一宅”和宅基地面積上限控制等政策，真正杜絕“一戶多宅”、“一宅超限”等多占宅基地現(xiàn)象。二是加強(qiáng)宅基地復(fù)墾，嚴(yán)格杜絕宅基地閑置，把閑置宅基地全部復(fù)墾為耕地。三是對(duì)農(nóng)村宅基地進(jìn)行確權(quán)登記頒證，頒發(fā)具有法律效力的宅基地權(quán)屬證書(shū)，建立完善的宅基地使用權(quán)統(tǒng)一登記體系。四是擴(kuò)展宅基地使用權(quán)權(quán)能，通過(guò)選擇若干地區(qū)試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，使宅基地使用權(quán)具備充分的物權(quán)權(quán)能。保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開(kāi)、公正、規(guī)范運(yùn)行。

發(fā)揮政績(jī)考核對(duì)新型城鎮(zhèn)化的“指揮棒”作用。《決定》的出臺(tái)實(shí)施，為城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型創(chuàng)造良好的體制環(huán)境。應(yīng)加快完善考核評(píng)價(jià)體系，糾正單純以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度評(píng)定政績(jī)做法，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制，形成“不以GDP論英雄”的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系。這也是解決“形象工程”、“政績(jī)工程”以及不作為、亂作為等問(wèn)題的根本之策。