西方福利思想對中國構建社會福利體系的啟示

劉英俠，金南順

（大連大學 經濟管理學院，遼寧 大連 116622）

進入新世紀，西方福利國家開始了新一輪福利體系建設及發展的實踐探討，與此同時，亞洲國家也經歷著福利體系建設和改造的考驗，東西方的福利思想和實踐在互相借鑒、融合，西方的社會福利思想對其他國家社會福利體系建設起著重要的影響作用，尤其是中國在構建新型的社會福利體系過程中，更應該認真分析、梳理福利體系發展過程中存在的問題，借鑒西方福利思想及相關的經驗和做法，制定切實可行的對策及措施，更好地實現社會和諧與穩定。

一、西方社會福利思想的發展歷程

社會福利的運行及發展過程是以社會發展“從經濟到政治經濟”的路徑為社會背景的。［1］自人類進入20世紀40年代以來，社會福利制度已經在172個國家（地區）有所發展，但并不是每個國家都有成熟做法，很多國家正處于發展、完善階段。西方社會福利思想在福利經濟學等理論支持的基礎上，發展路徑大致與資本主義社會發展同步，先后經歷了興起與發展、繁榮、動蕩及調整幾個階段。

（一）資本主義興起與發展時期的社會福利思想

資本主義萌芽于14世紀，發展于17世紀中葉，18世紀中后期的大發展促進了自由主義思潮的產生。這一時期社會福利思想中的個人主義意識十分強烈，主要表現在過分強調個人責任和經濟基礎；認識到財富創造才是社會和歷史的使命，各國通過市場機制的作用提高社會財富創造的效率；強調“自由的市場機制可以實現社會利益和個人利益的共生共榮”，認為市場機制不僅會引導資源的合理配置，從而創造出最大的社會財富，還可以實現財富的公平分配，這種公平是自然而然產生的，從而保證了社會福利的最大化；［2］反對政府對經濟發展的干預。這一時期，Jeremy Bentham的功利主義哲學強調個人的幸福是構成社會幸福的前提，如果每個人都能自由而幸福地生存，就實現了社會大多數人的幸福。

（二）資本主義繁榮時期的社會福利思想

19世紀中后期，資本主義大繁榮、大發展，自由經濟理念進入輝煌期，Mill提出經濟學應當關注對人的幸福的研究，但由于資本主義社會中的私有制及剝削等根本性問題的存在，以功利主義為基礎的理論并沒有得到直接發展，而是逐漸出現折中與調和：一方面人們仍然主張繼續實行自由放任的政策措施；另一方面為緩和財富分配不公等利益矛盾問題，主張實行由政府干預經濟的政策。以上發展表明，這一時期的社會福利思想已經從財富創造和效率提高轉向公平分配的現實要求方面。

在資本主義繁榮時期也遇到了發展困惑，社會主義作為一種新型的政治、經濟架構，直接超越資本主義產權及其基礎，并作為以集體利益為目標的、追求所有人的平等與幸福的社會形態產生了，還隨之伴生了很多社會主義理論和成功的實踐，這對西方社會福利思想的進一步發展產生了重要的推動作用。19世紀末的德國成為現代社會保險制度的典范，該國以法律的形式為公民確立了社會保險，明確了國家和集體的責任主體地位，這是對傳統的以救助為主要形式的社會福利制度的一次突破，也是資本主義繁榮時期社會福利思想的歷史性成果。

（三）資本主義動蕩時期的社會福利思想

這一時期的福利經濟學已經逐漸成為一門獨立的學科，尤其是1920年Arthur Cecil Pigou《福利經濟學》的出版，確立了福利分析以經濟福利為基礎的框架，形成了獨立的社會福利思想，提出對社會福利制度度量及比較等重要的研究議題。在此期間，政府機制被引入經濟學的分析中，提出在個人無力和市場失靈的條件下由政府對經濟問題進行干預，這為現代社會福利思想的發展在經濟學方面找到了理論依據。瑞典社會民主主義理論主張政府干預經濟的實踐取得了成功，在政治方面實現了協調發展，經濟上實行混合經濟，分配上實行均等化，建立了新型的普惠型國家，成為歐洲大批福利國家建設的“領頭羊”。

（四）資本主義調整時期的社會福利思想

可以從理論和實踐兩個角度考察概括這一時期的社會福利思想。從實踐角度看，20世紀中葉，資本主義開始進入調整時期，各國確立了社會保障制度建設要以社會保險為主要形式，社會福利思想逐漸形成經濟政治化趨勢，對運行機制和責任主體的多元化選擇理念也達成共識。從理論角度看，20世紀70年代，福利經濟學的發展出現了轉機，逐漸形成非福利主義和社會選擇理論兩個分支，出現了“第三條道路”理論和“福利多元主義”等理論，這些思想和理論為其他國家建立福利體系提供了重要借鑒。

“第三條道路”［3］理論力求突破傳統的政府干預與各階級合作的社會民主，實行不受約束的個人主義和自由放任主義，從而模糊政治上的階級界限，在自由市場和國家干預之間尋求“平衡”，該理論設想在福利國家中推行一種新型的混合經濟，這種經濟將在公共部門和私人部門之間建立起協作機制，該由國家干預的領域決不能放任由市場運作，而該由市場機制進行調控的政府也絕不插手，公共福利或利益會在最大限度地利用市場動力機制的時候體現出來。在國家和社會的關系問題上，該理論主張“社會投資國家”，由政府和其他機構一起合作提供“積極福利”，在可能的情況下盡量在人力資本方面進行投資而不是直接提供各種經濟資助，以保證經濟政策與經濟運行的廣泛參與性，促進效率，實現公平。“第三條道路”理論還強調社會福利提供的對象不僅應該關注富人還應該關注窮人，要將經濟增長放在發展首位，用經濟增長來促進社會公平，實現社會福利的廣泛覆蓋，并以此化解社會矛盾，維護社會穩定。

“福利多元主義”［3］認為社會福利來源主要有三個：家庭、市場和國家，三者之間是互相受益的，將三方所提供的服務整合起來就是一個社會的福利整體，即福利是由家庭中生產的福利、通過市場買賣而獲得的福利和國家的福利共同構成的。這一思想在福利國家思想遇到危機時受到了特別的關注，福利三角理論將家庭、（市場）經濟和國家放于文化、經濟、社會和政治背景中進行分析，指出三角制度互動中社會成員是行動者，要重視分析行動者與制度的互動關系。約翰遜在三元素組合之外又加入了志愿者機構，認為社會福利部門由四部分構成，在這四部分中要更完全地實現福利多元化，必須通過分權和參與的形式，使更多主體參與到福利提供的范圍中來，而且在這多元部門中，國家的作用應是有限度的，不應該過分慷慨地向大眾提供全面福利，其他社會部門應該多分擔福利責任，以此減輕政府的成本支出，使福利國家向福利社會轉型。

二、西方社會福利體系建設存在的主要問題

19世紀末到20世紀中葉，資本主義社會受到了強烈沖擊，一方面是利益分配方面的不公受到國內外形勢的沖擊，另一方面是社會主義陣營的強大、社會主義實踐道路的成功使資本主義社會制度受到挑戰，因此，關于社會福利問題研究的理論和實踐都顯得十分復雜，這一時期出現了自由經濟理論、新古典經濟學及自由經濟面對的經濟機制選擇等問題，而各種理論研究和實踐操作都沒能直接解決社會福利體系發展中存在的問題。

西方社會福利思想陷入窘局是在20世紀30年代后出現新福利經濟學的時期，英國經濟學家L.C.Robbins于1932年批判了庇古的福利經濟理論，尤其是批判了財富均等化、基數效用論的內容，對其提出的收入再分配的倫理學傾向持批評觀點；帕累托最優思想在當時是新福利經濟學的核心，但其最大的缺陷是對公平性問題的不關注。使新福利經濟學受到嚴重沖擊的是1951年的阿羅不可能定理及1956年提出的次優定律，至此，整個福利經濟學的理論發展也在20世紀六七十年代處于動蕩之中。

西方社會福利思想在上世紀70年代開始衰落，盡管有“福利多元主義”和“第三條道路”等理論的支撐，但各國的福利體系建設、福利社會和福利國家的建設仍然存在種種不穩定因素。到21世紀初，福利國家已經開始削減，福利政策和福利思想也進入“迷霧”期。例如，德國政府《2010年議程》中提出的改革方案是要削減福利開支，提高醫療保險中由個人承擔的費用比例，同時對勞動力市場、失業保險金等制度都進行大幅度的改革，這一方案引起了社會民主黨的動蕩，遭到大多數黨員的反對，很多黨員退黨，也使該黨因此失去了大量的傳統選民；1995年，法國政府修改退休制度，取消各行業的退休優惠條件，增加退休金領取者的繳稅比例，增收遺產稅、利息、股票的社會保障稅，導致了全國性的罷工運動；法國延長養老金繳納年限的做法引發了全國性的抗議和罷工浪潮，這股浪潮甚至波及到了德國、意大利和奧地利；美國的克林頓政府醫療改革方案也引發了國會的激烈討論，雖然最后獲得通過（2010年），但還是步履維艱。

福利國家出現危機的主要原因，首先是政府財政投資的問題：自由市場和國家干預之間的“平衡”被打破，一方面是經濟滯漲要求減少稅收以刺激消費，削減政府開支和社會福利以減少運行成本；另一方面，減少稅收的一個直接結果是出現了財政赤字，從而使高福利難以繼續發展下去，此時的“社會投資國家”也成為空話和理想，沒有組織能夠代替政府起到福利主體的作用。其次，“福利國家”的高福利、高工資、高補貼、長假期等優越條件，培養出了一批專門靠享受國家福利為生的人，他們不重視生產，好吃懶做，不僅難以保證正常的商品供應，危害了經濟效率的提高，而且還成為社會發展中的不穩定因素，有一點不滿就發牢騷；同時還培育起龐大的福利機構，這些機構滋養了官僚主義作風，高浪費、低效率，影響了社會的進步。再次，由于大量的第三世界廉價商品流入國內市場，削弱了國內產品的市場競爭力，使那些資本主義國家不僅喪失了部分世界市場，而且連部分國內市場也面臨著挑戰。最后，就是老齡化和低增長等人口問題，產生了大量的需要獲得社會福利的人群，不僅經濟難以保證，而且相關的福利國家的社會政策也受到了詬病。這一系列變化將福利國家帶入了“后福利國家”時代，重重矛盾暴露出來，使資本主義制度也倍受質疑。

三、中國社會福利體系的發展

從總體上說，中國的社會福利體系經過了創建、破壞和調整階段，目前正進入完善和發展階段，正在不斷探討建立適度普惠型的、城鄉一體化的福利體系路徑。［4］

從新中國成立之后到改革開放之前，中國的社會福利體系處于創建階段，在計劃經濟體制指導下建立的是城鄉二元社會結構的福利體系，表現為：在農村，是以土地作為保障，加上社會救助、對“五保”老人的集體資助和農村合作醫療；城市則實行由國家負責，單位組織提供的全覆蓋的福利制度。這一體系的建立與發展適合計劃經濟發展的條件，因此其運行過程一直比較穩定。

從20世紀70年代的市場經濟改革開始，中國的社會經濟形勢發生了變化，原有的福利體系被破壞，部分制度面臨著瓦解。這一時期開始強調個人責任，主要表現在：農村以家庭聯產承包責任制代替了集體經濟，使集體福利被取消，福利責任逐漸轉向家庭；城市在進行企業改革后，工作單位變成了獨立的經濟法人，員工的福利問題開始轉由社會或社區來解決，形成社會福利社會化趨勢。這一體系最明顯的問題在于，國家探索的與市場經濟發展相適應的社會福利制度使城市社會保險得到發展，而農村卻一度遭遇停頓，沒有使社會福利達到廣泛覆蓋的程度，使一部分人對社會保障體系的建立產生了質疑。

新世紀伊始，中國對社會建設的地位越來越重視，尤其是黨在指導思想方面有了新的認識，五位一體的社會建設思想促進了社會福利體系的完善和發展，福利主體逐漸走向由國家、市場和家庭等多元投資主體共同參與，城鄉之間差距不斷縮小，城鄉一體化的方向不斷明確，建立適度普惠型的、城鄉一體化的社會福利體系的基本思路也被提上日程。這一階段的福利體系是以十六屆三中全會提出的“堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續的科學發展觀”的思想和四中全會提出的“構建社會主義和諧社會”理念為基礎的，十八屆三中全會提出要推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，建立更加公平可持續的社會保障制度，這些政策都為中國社會福利體系的建設提供了政策指導。

由于社會建設已經不再局限于政治、經濟和文化領域，社會建設與發展也被提高到重要的地位，但對于社會福利體系應該如何完善，福利政策如何健全，福利措施如何創新，城鄉二元結構的福利體系如何被打破，適度普惠型的、城鄉一體化的體系如何建立等問題還沒有形成共識，因此需要認真分析存在的問題，找到切實的解決對策。

四、中國社會福利體系存在的主要問題

中國已經進入全球化發展的快車道，構建福利體系、完善社會保障制度成為政府改革的一個重要議題，中國正在采取各種措施努力使改革的成果惠及于每一個公民，但仍存在著種種問題，制約著社會福利體系的構建進程，主要表現在以下幾個方面：

（一）缺少完善的制度約束和法律監管手段

西方社會福利制度的運行目前已經進入到法制化軌道，監管手段健全，強調立法監督，保證了制度的順利實施，使社會福利建設真正發揮了社會保障的作用。而目前中國的社會保障制度體系還缺少大量的制度約束及法律監管手段，一方面可能會出現西方社會福利制度建設中的“搭便車”現象，另一方面也容易出現居民的利益難以得到保障的現象。

中國長期以來一直是由政府和企業包攬社會福利供應和福利的社會責任，這一做法使政府承擔了主要的財政負擔和經濟成本負擔，其他的社會力量參與力度小，或者沒有被重視，使一些人一直持有“自愿貧困”和“福利依賴”的念頭，不愿意失去低保、不愿意去找工作；一些人則持有“事不關己，高高掛起”的思想，認為社會保障體系的建設與自己的投入無關，但將來自己享受不到，就一定是政府的責任。這種社會現象不僅嚴重影響了按勞分配原則的實行，而且由于缺少立法監督和監管手段，難以真正保障公平、公正與社會福利發展目標的實現。

（二）投資主體單一

中國的社會福利資金來源主要是政府的財政支出和企業、個人的少部分籌集，并進行社會統籌分配，這一方式的供給數量與巨大的人口福利保障需求相比存在很大的差距。“福利多元主義”提出的應該由國家、市場、家庭和志愿者機構共同分權、參與的福利體系類型在中國還沒有形成共識，沒有吸納多元化的福利投資主體，很多社會福利項目沒有被充分整合，與運用自籌自支的方式建成社會共濟型模式或多元化模式的目標還有很遠的距離，雖然有些部門在探討投資主體多元化問題，但是卻面臨著投資責任的劃分和認定不清的問題。

（三）社會福利體系的內容涵蓋少

要保證制度的實施，戰略設計顯得十分重要。西方社會福利體系包括的內容比中國社會福利體系所包括的內容更多，范圍更廣，所以其覆蓋的利益群體范圍更大。中國的社會保障體系目前主要包括老年人福利（居家養老、社會化養老、醫療衛生服務）、婦女兒童福利（生活、衛生、心理、健康、教育服務）、殘疾人福利（勞動就業服務、殘疾康復服務、生活）、住房福利、教育福利等幾個部分，在就業福利方面、社會工作方面等都缺少相應的設計和規劃，人力資本投資型福利項目還屬于弱項，這些問題使改革開放的成果難以很快均衡地惠及每一個公民和每一項事業。近些年，雖然弱勢群體也成立了一些自我維權組織，但是由于體系設計內容涵蓋面小，有一些項目始終不能被涉及，所以迫切需要國家更為重視對社會福利體系的頂層戰略建設，設計具有包容性的體系，在宏觀政策、制度設計上充分整合各種資源，建立更為公正的政策體系，創造更多的機會給需要照顧的人。

（四）缺少社會各界力量的支持

中國學者從上世紀80年代才正式開始關注對各個福利項目的研究，理論研究的起步較晚，而且多是以應用型研究為主，理論研究方面則顯得比較匱乏，而且大部分人員僅對西方社會福利思想進行分析和借鑒，都不能結合中國的實際情況進行合理地應用設計，能夠真正從制度經濟學、社會學等理論解決福利經濟問題的研究更少。從統計情況看，這些學術研究成果一般是在國家福利政策出臺或熱點問題顯現的時候呈現數量的急劇增加，正是由于缺乏理論研究基礎，所以目前政府的社會責任與歷史責任等劃分問題一直處于不穩定狀態。同時，各種社會組織和社會網絡的地位更是沒有被重視起來，它們的作用沒有得到充分發揮，對政府發展的支撐作用比較弱。

五、對中國構建社會福利體系的幾點建議

（一）從戰略規劃的高度做好制度設計和法律監管

做好社會建設工作是構建中國社會福利體系的前提，中國的特色建設之路包括政治建設、經濟建設、文化建設、社會建設和生態文明建設，社會福利體系的建設屬于社會建設中社會保障體系的頂層設計工作。因此，在借鑒西方社會福利思想的基礎上，結合中國的實際發展情況，要不斷優化社會結構，從社會建設發展戰略規劃的高度做好社會福利體系的內容設計，保障公民具有良好的和基本的政治生活、經濟生活和社會生活，將公民的發展和利益的實現融入社會建設，通過健全制度和法律監管措施保障公民各方面權益的實現，增強公民對社會建設工作的參與程度，提高公民的社會福祉，從而為社會事業的發展提供堅實的基礎和保障。要實現這一目標必須有相應的制度約束與法律規范作為保證，才能使體系快速建成并順利運行。

黨的十八屆三中全會提出，要“建立更加公平可持續的社會保障制度”，這一制度不但要保障適度普惠的基本思想，更要凸顯公平的基本理念，新型的社會福利體系要符合中國社會經濟發展現實，因此，可以用多層次性、多維性的體系模式進行過渡。首先，構建一種三維的社會保障體系，即首先有全面覆蓋城鄉的、統一的、法定的基本保障，這一層次屬于社會保障體系中的底線公平；其次，有省市級統籌的補充保障，包括企業和事業單位的職工及政府公務人員在內；第三，還要有以商業性保障為主的附加保障。前兩者屬于強制性質，第三者屬于自愿性質，這一模式的運行需要政府進行整體協調和設計，同時要有相關的法律監管手段作為保障，盡快制定《社會保障法》、《社會福利法》等以保障社會福利制度的連貫性及可持續性，從而保障經濟效率與社會效率的統一。

（二）建立多元投資主體的福利體系

西方的社會福利思想表明，自由主義理論重視經濟效率，并將其作為社會福利體系構建的基礎，把個人與市場作為福利的主要供給主體，引發了國家貧富差距拉大和社會分配不公的加劇發展。國家干預理論則堅持公平思想，欲尋找一種既能提高效率，又能促進社會福利發展的持續公平，堅持政府在提供福利中的主導地位，造成了“福利依賴”問題。因此可見在社會福利體系構建過程中，政府、市場、家庭及各種社會組織都要發揮積極的作用，以多元化的方式為大眾提供福利。在中國人口多、福利提供負擔重的現實國情下，中國政府在構建福利體系時應該通過分權與參與的形式，使更多主體參與到福利提供的范圍中來，而且在這多元部門中，國家的作用應是有限度的，不應該過分慷慨地向大眾提供全面福利，而其他社會部門應該多分擔福利責任，以此減輕政府的成本支出。在構建新型的福利體系時，要科學地界定整體的福利體系、制定基本的福利制度、完善社會福利政策，準確地劃分各種福利項目與內容之間的相互關系，進一步明確福利支出與財政收支之間的比例關系，形成多元投資主體的福利體系，使福利項目的提供具有更強的可持續性，［5］盡量減少社會矛盾與社會沖突的發生，使福利國家向福利社會轉型，更好地實現改革開放的成果由全民共享的社會發展目標，早日建成適度普惠型的、城鄉一體化的社會福利體系。

（三）整合福利項目，擴展福利體系覆蓋范圍和內容

西方社會福利體系在構建中經歷過從碎片整合到普遍主義思想的福利國家模式的過程，通過整合使社會資源得到合理利用，建立了一體化的社會服務體系，整個社會的福利服務事業也得到了發展，形成了“廣覆蓋”的基本特點。例如，北歐的社會福利就建立了一個綜合的統一費率的社會保護福利體系，不僅包括疾病保險、工傷保險、老年年金、殘疾人年金、失業保險等，還有免費提供的健康和康復、教育體系、房屋支持計劃，學齡前兒童的日托，老年群體的居家養老和照護等，整合了多種社會資源，使社會服務事業極具特色、服務范圍非常廣泛。目前中國的社會福利事業還處于剛剛起步階段，資源分散化嚴重，政府的頂層設計較弱，又由于監督執行力度不強，沒有形成完善的福利體系，所涵蓋的內容范圍少，不僅缺少對現有的社會福利事業的整合，也缺少對城鄉區域及人口的整合，對以人為本理念的實現，對建設和諧社會的具體內涵都在不斷探討中。隨著人口老齡化問題的日益嚴重及家庭結構的變化，僅僅在養老服務這個保障內容方面就有許多環節需要完善和提高，目前已經呈現出資源既浪費又不足的矛盾，如關于養老服務信息平臺的建設，一方面是政府已經重視到要有信息化服務平臺的保障，并已經有一些經費和政策的支持，但另一方面則是已經安裝的電腦系統、呼叫系統的使用率低，信號覆蓋率低等現狀，一些地區出現了由不同部門分別上項目、各自為戰的狀態，沒有建成一體化的社會保障形式，未能達到有效的社會保障目的，造成了社會資源的浪費。因此，整合各種社會福利項目，進行社會保障的城鄉統籌、全民覆蓋，使城市與縣鄉之間的社會保障制度可以互相選擇和轉換，更好地實現公平、均衡、普惠、可持續發展，是未來的努力方向。

（四）充分發揮理論研究、社會組織和社會網絡的作用

在構建社會保障體系過程中，理論研究者應該進一步發揮理論支持的作用，為制度的提出和構建提供堅實的基礎，各種社會組織和社會網絡是重要的支持力量，要大力發展各種非政府、非營利性的社會組織，發揮社會網絡的聯系作用，動員更多主體參與到社會福利事業中來。前文提到，政府沒有能力包管社會福利的各個方面，也不可能處處都提供高水平的專業服務，必須有專業的社會力量和服務產業的加入才能更好地實現全面覆蓋的福利保障。政府對這些組織和網絡的發展則應該積極引導，制定政策支持，目前在一線城市出現的“民間組織孵化器”就是可以利用的良好資源；新中國成立以來，政府推動建設的一些社會團體和社區組織、農村社區委員會及基層黨支部等，都可以成為社會福利體系的傳送者和重要的網絡節點，應該充分發揮這些組織的重要作用。19世紀后半葉英國的睦鄰組織運動，20世紀70年代在北歐的丹麥等國逐漸普及的鄰里守望制度，上世紀末開始出現的志愿者服務等形式都可以成為中國構建的福利體系中重要的社會支持力量。在中國的熟人社會傳統下，在“家國同構”的文化思想影響下，要充分發揮這些組織的社會服務功能，減少國家開支，凝聚社會力量，建成一體化的社會保障體系。

社會福利體系建設以提高人類幸福水平為宗旨，包括多個研究角度和多種研究內容，借鑒西方社會福利思想，結合中國的社會發展現實，找到促進社會福利體系建設的路徑，需要各方面的共同努力，包括國家、市場、家庭、社會組織與網絡、志愿者等社會力量的參與，并在各種參與主體之間尋求平衡發展。建立適度普惠型的、城鄉一體化的福利體系是中國社會福利體系建設的重大戰略轉型，［3］更需要理論研究者配合相關的政府部門不斷提出新的規范化的標準，制定切實可行的制度措施，健全法制保障，達到東西方經驗互鑒之效果，促進中國福利體系的更好發展。

［1］畢天云.當代中國社會福利學術思想初探［J］.學術探索，2011，（6）：103.

［2］黃萬丁，張子厚.近代西方社會福利思想歷史演進述評［J］.社會保障研究，2012，（3）：73.

［3］景天魁，彭華民.西方社會福利理論前沿——論國家、社會、體制與政策［M］.北京：中國社會出版社，2009.153－154，1－2，11.

［4］潘屹.西方福利國家的普遍主義整合及中國福利元素——中國社會福利體系再結構的原則和基礎［J］.社會福利，2012，（1）：16－21.

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