論長吉圖開發開放先導區建設中的環境犯罪及其預防

玄 松 鶴

(延邊大學 法學院，吉林 延吉 133002)

2009年隨著國務院批復實施《中國圖們江區域合作開發規劃綱要》的正式下達，圖們江區域合作開發已上升為國家戰略，使長吉圖成為我國唯一實施沿邊開發、開放的區域。長吉圖包括長春、吉林兩市部分區域和延邊朝鮮族自治州，它既是中國圖們江區域的核心地區，也是我國乃至世界重要的自然資源寶庫，所以推動圖們江區域合作開發，加快長吉圖開發開放先導區建設，必須加大對各種環境犯罪的打擊力度。目前，隨著長吉圖開發開放先導區建設進程的不斷加快，各種類型的環境犯罪正不斷涌現。因此，開展對環境犯罪具體類型、形成原因以及防范對策等問題的系統研究，已成為促進長吉圖開發開放先導區建設必須予以關注的重要問題。

一、長吉圖開發開放先導區建設中的環境犯罪主體及類型

環境犯罪又稱為危害環境犯罪、公害犯罪、破壞環境資源保護罪。考察近年來圖們江區域周邊國家經濟合作和長吉圖開發開放先導區建設現狀我們發現，隨著開發開放的不斷深入、本區域對外通道建設的持續發展、國際貿易和人員交流的日趨活躍，①各種類型的環境犯罪也在逐年增加。所以為了科學分析導致環境犯罪的具體原因，并在此基礎上制定科學合理的環境犯罪防治對策，有必要系統梳理環境犯罪主體的具體類別和環境犯罪的具體類型。

(一)環境犯罪的主體

環境犯罪是一種新型的犯罪類型。考察法學界迄今為止的相關學術研究，目前尚未形成一致的看法。但是，結合現行刑法分則中犯罪問題的相關規定，分析近年來在長吉圖開發開放先導區建設中的環境犯罪，其犯罪主體有以下若干具體類別：

1．中國和圖們江區域的相鄰國。所謂國家通常是指被人民、文化、語言、地理區別出來的領土。一般而言，國家行政管理當局是國家的象征，它是一種擁有治理一個社會權力的國家機構，在一定的領土內擁有外部和內部的主權。②考察近年來在長吉圖開發開放先導區建設中所形成的環境犯罪，國家也可以成為犯罪主體。例如，某一國家發生了污染事件，而其污染物或污染的后果越過國界，對他國的環境、公民及財產造成了損害。再比如，某一國家參與締結了有關防止環境污染的國際公約，而該國的某一環境污染事件，又恰好違背這些公約要求其承擔的責任和義務。

2．海關和邊防等外貿監管、環境保護和環境影響評價等國家機關。海關、邊防和動植物檢疫等外貿監管機關，在履行相應工作職責實施外貿監管的過程中，由于未履行相關工作職責，構成動植物檢驗檢疫的失職或瀆職等環境犯罪。環境保護、環境影響評估及環境監管機關，在履行相應工作職責實施環境保護的過程中，明知某些項目沒有達到相應的環境保護標準，濫用職權批準對環境構成破壞項目的立項。例如，某些環境保護或監管機關，明知自己管轄的企業存在嚴重的超標排放等違法行為，卻置國家的相關法律和政策規定于不顧，不履行相關監管職責，或者直接充當某些環境違法者的保護傘。

3．區域內的外貿企業和生產企業。在圖們江區域的合作開發和長吉圖開發開放先導區建設中，區域內的某些外貿企業和生產型企業，違反國家的相關貿易政策和環境保護法規，故意或過失地不合理開發利用自然資源，破壞生態環境和生態平衡，無過失地超標準排放各種廢棄物造成嚴重損害后果，或者抗拒環境保護機關及環境監管部門的行政監督，成為環境犯罪的重要主體。此外，目前值得警惕的是，有些不法廠家為了實現利益的最大化，減少成本，在沒有達到環境安全標準的情況下，故意或者過失地實施將污染源排放到河流和大氣中的犯罪行為，已成為本區域重要的環境危害。

4.國家機關工作人員、外貿企業和生產企業從業人員及自然人(包括外國人)。作為環境犯罪主體的自然人，通常是國家機關工作人員、外貿企業和生產企業從業人員及達到刑事責任年齡、具有刑事責任能力的自然人(包括外國人)。圖們江區域周邊國家的某些國家機關工作人員、外貿企業和生產企業從業人員及公民個人和外國人，他們在長吉圖開發開放先導區建設中，利用其合法身份實施走私各種國家禁止的、并且危害環境安全的物品的環境犯罪行為。例如，本區域某些國家的個別外貿企業的從業人員，在暴利的誘惑下，利用開發開放中的某些特殊政策，不顧相關國際法和國際條約的禁止性規定，實施走私、倒賣核材料等犯罪行為。

(二)環境犯罪的類型

近年來在圖們江區域周邊國家的經濟合作和長吉圖開發開放先導區建設中出現的環境犯罪，不僅形成了犯罪主體的多元化趨勢，而且其具體的犯罪類型也五花八門。概括起來主要有以下若干具體類型：

1．中國以及本區域相鄰國為犯罪主體的環境犯罪的具體類型。考察迄今為止長吉圖開發開放先導區建設中的環境犯罪現狀，我國以及本區域相鄰國為犯罪主體的環境犯罪主要有以下具體類型：一是發生在某一國家境內的環境污染事件，由于其影響范圍越過國界，而給相鄰國家的環境、財產和人身健康造成侵害的犯罪；二是雖然歸屬某一特定國家，但由于各種原因存放或遺留于其他國家的化學武器等有害物質，給其他國家的環境、財產和個人造成侵害的犯罪；三是雖然某一國家參與締結了有關防止環境污染的國際公約，但該國的某一環境污染事件或行為又恰好違背這些公約要求其承擔的責任和義務，從而給非特定國家及國際社會帶來嚴重環境污染或破壞的危害公共安全罪。[1]此類型的具體罪名有由于只顧經濟發展而違背自然規律和不顧環境對經濟的影響，大規模開發導致的土地、森林大面積流失以及地下資源的掠奪性開采而引起的“破壞環境資源罪”；還有大量的有害物以及有害氣體的排放而引起的河流、地下水源以及空氣污染等“污染環境罪”。此類環境犯罪嚴重影響本區域內人們的身心健康，也可能引起本區域相鄰國之間的環境危機，進而引發國際爭端。

2.外貿企業、生產企業等單位或組織為犯罪主體的環境犯罪類型。根據1997年修訂的《中華人民共和國刑法》，單位環境犯罪主體是指違反刑法第三百三十八至第三百四十五之規定，③實施了破壞環境的行為，依法應承擔刑事責任的企業、事業單位、機關和團體。考察迄今圖們江區域的合作開發及長吉圖開發開放先導區建設狀況，單位破壞環境罪的犯罪類型主要有：重大環境污染事故罪、非法處置進口的固體廢物罪、擅自進口固體廢物罪、非法采礦罪、非法占用農地罪和濫伐林木罪等破壞環境資源保護罪；走私核材料罪、走私廢物罪、走私珍貴動物和走私珍貴動物制品罪等走私罪。

3.外貿監管、環境保護等國家機關工作人員作為犯罪主體的環境犯罪類型。分析近年來涉及海關等外貿監管機關和環境保護等國家機關工作人員的環境犯罪，其具體的犯罪類型主要有：一是國家機關相關工作人員超越職權，違法實施項目審批決定、發放林木采伐許可和進出口許可等證明，或者環境影響評估部門在項目審批過程中明知道此項目沒達到環境影響評價要求，濫用職權、徇私舞弊，批準該項目通過審查，致使環境遭到嚴重破壞的濫用職權罪；二是國家機關相關工作人員嚴重不負責任，不履行或不認真履行監管職責，使自己管轄企業的排放物嚴重超標，從而構成嚴重破壞環境的玩忽職守罪。

4.自然人(包括外國人)作為犯罪主體的環境犯罪的具體類型。環境犯罪的自然人主體即公民個人，是指達到刑事責任年齡、具有刑事責任能力的自然人也包括外國人。考察分析近年來圖們江區域的合作開發以及長吉圖開發開放先導區建設狀況，涉及我國公民個人以及外國人的環境犯罪持續增加，我國公民個人以及外國人是環境犯罪的主要犯罪主體。我國公民個人以及外國人的環境犯罪的主要類型有：一是違反相關法律規定，走私核材料、珍貴動物、珍貴動物制品、珍稀植物、珍稀植物制品等的走私罪；二是故意或過失導致重大環境污染、擅自進口固體廢物、非法捕撈水產品、非法捕獵和傷害珍貴瀕危野生動物等的破壞環境資源保護罪。

二、長吉圖開發開放先導區建設中環境犯罪多發原因分析

根據《中國圖們江區域合作開發規劃綱要》，加快長吉圖開發開放先導區建設，必須以科學發展觀為統領，既要實現經濟的又好又快發展，也要保護環境實現人與自然協調發展。但是，考察近年來長吉圖開發開放先導區的建設狀況，不僅環境保護所面臨的壓力逐年加大，而且各種類型的環境犯罪也在持續增加。就其具體原因，我們認為可以從以下幾個方面加以具體分析：

(一)沒有區域性的有效的保護環境的法律法規及相關的常設執行機構

任何一個行為的規范必須由立法先行，并且有特定的機構來運行。有效地遏制本區域的環境犯罪必須有符合本區域特點的打擊和預防環境犯罪的法律法規，更重要的是要有與此相關的執行機構，這是基本的保護前提。在長吉圖開發開放先導區建設過程中，國家機關、企業、自然人在國家給予的特殊政策下急于求成，只顧經濟利益；不顧一切，實施亂開發，存在隨意排放有害物和有害氣體的行為。但本區域沒有可依據、可操作的哪些行為是法律明文禁止的破壞環境的行為，更沒有詳細的處罰標準，況且沒有相應的執行機構來專門對破壞環境的犯罪進行打擊，從而導致本區域的環境犯罪越來越嚴重。

(二)缺乏有效的監管力度及責任機制和獎懲機制

沒有約束力的開發產生更可發的后果。目前在長吉圖開發開放先導區建設中，出現很多與環境監管有關的瀆職犯罪，直接導致了盜伐林木、濫伐林木、污染環境等環境犯罪事件的頻頻發生，嚴重破壞了區域內的生態環境，影響了長吉圖開發開放先導區的建設進程，其中的重要原因之一就是對環境犯罪瀆職行為的監管明顯不力。例如，某些環境行政執法部門、林業執法部門和土地執法部門的工作人員在其執法過程中，或者徇私舞弊不履行相應的監管職責，或者濫用職權違法審批土地的開發、違法發放林木采伐許可等，形成了大量的環境瀆職犯罪。這些都足以證明，紀檢、監察及檢察等部門對這些行政執法的監督力度還不夠。更重要是沒有建立與環境保護相適應的權利和責任分明的責任機制。因此，當發生環境犯罪時，責任不明，相互推卸責任，加上沒有相應的保護環境的獎懲機制，對預防和打擊環境犯罪也就沒有積極性。這是本區域發生環境犯罪的機制因素。

(三)違背自然環境規律，進行破壞性和掠奪性“開發”

2009年，國務院批復實施《中國圖們江區域合作開發規劃綱要》，賦予長吉圖地區特別是琿春市可以先行先試多項優惠政策。2012年，國務院批復實施《中國圖們江區域(琿春)國際合作示范區》，在財稅、金融、土地等方面給予了一系列優惠政策。而考察近年來的長吉圖開發開放先導區建設，某些企業、經濟組織和個人在開發建設中，為了追求自身的經濟利益，打著開發與開放的旗號違背自然環境規律，進行破壞性和掠奪性“開發”：實施盜伐、濫伐林木；非法收購盜伐、濫伐林木；非法收購、運輸、加工、出售國家重點保護植物及其制品；非法開采礦物等環境犯罪行為，對本地區環境和生態造成了極大破壞。

(四)防范環境犯罪的宣傳力度不足，公民缺乏對環境犯罪危害性的認識

《中國圖們江區域合作開發規劃綱要》不僅就加快長吉圖開發開放先導區建設、促進長吉圖參與圖們江區域合作做出了具體安排，而且還就長吉圖的生態建設和環境保護提出了很多具體要求，④所以長吉圖開發開放先導區建設應做到開發開放與保護環境并重。但是，在實踐中由于加強環境保護和打擊環境犯罪與企業和公民的經濟利益并非直接關聯，很難引起廣大企業和公民個人的高度關注。加上相關部門對在長吉圖開發開放先導區建設中有關環境犯罪的危害性及預防和打擊環境犯罪重要性的宣傳力度不夠，導致本區域的環境犯罪泛濫。

(五)缺乏預防和打擊環境犯罪的國際合作機制

考察迄今在長吉圖開發開放先導區建設中的環境犯罪，有很多具有跨國犯罪的性質，如走私核材料、走私固體廢棄物、走私動植物以及制品等犯罪行為。目前在長吉圖開發開放先導區建設中，之所以形成跨國環境犯罪如此多發局面，究其原委，筆者認為區域內各國至今沒有建立能夠有效打擊和預防環境犯罪的合作機制，是其中不容忽視的重要原因之一。所以根據《中國圖們江區域合作開發規劃綱要》提出的“加強圖們江區域生態環境綜合治理，積極推進跨國自然保護區、跨國濕地等重點地區生態建設和環境保護國際合作”⑤的總要求，協調建立預防和打擊跨國環境犯罪的相關機制，已成為目前的當務之急。

三、長吉圖開發開放先導區建設中的環境犯罪預防

加快推進長吉圖開發開放先導區建設，推動圖們江區域的合作開發是一項復雜的系統工程。在長吉圖開發開放先導區建設中，既要提高對外開放水平，促進基礎設施建設和產業的升級改造，又要實行環境保護，加強生態環境建設，構建生態優良、環境優美、人與自然和諧的宜居生態示范區。這就要求必須把打擊和預防環境犯罪作為一項重要工作任務，做到多措并舉、標本兼治。

(一)進一步確立區域性環境保護立法，設立相應的執行機構

目前我國雖然已經建立了相對完善的環境保護法律體系，但與此相配套的地方環境保護立法尚待進一步完善。特別是在目前的長吉圖開發開放先導區建設中，缺少可以有效打擊和預防環境犯罪的地方性法律和法規。所以有必要盡快制定《長吉圖開發開放先導區環境保護條例》、《長吉圖開發開放先導區預防環境犯罪條例》等具有針對性的地方性法律和法規，而且要設立相應的執行機構來進行監督。因為只有這樣，我們才能在長吉圖開發開放先導區建設中，更加有效地打擊和預防各種類型的環境犯罪，為長吉圖開發開放先導區建設的順利展開提供法制保障。

(二)建立有效的環境保護監管機制及責任機制，并設立相關獎懲機制

在長吉圖開發開放先導區建設中，類似環境保護、土地管理、水利和林業等部門及其工作人員，承擔著保護本地區環境免受任何不法侵害的重要責任。所以政府及相關部門的工作人員首先必須認真學習環境法，不斷提高環境保護的責任意識，在此基礎上政府和環境保護相關部門、環境保護相關部門和具體工作人員層層簽訂有關環境保護工作的責任書，并把履職情況作為工作考核及選拔任用干部的重要依據。各級政府有必要單獨設立環境保護監督檢查辦公室，實施日常的監督和檢查，及時發現和處理在環境保護行政執法中存在的瀆職行為，構成犯罪的依法移交司法機關追究刑事責任。此外，設立環境保護相關的獎懲機制，對環境保護和打擊環境犯罪有功者有獎，有過者有罰，這樣才能提高相關部門和人員的積極性。

(三)開展區域生態環境的系統研究，為合理開發提供科學依據

長吉圖開發開放先導區的生態環境建設，由于直接關系到開發開放能否實現可持續發展，所以必須認真開展有關區域生態環境的系統研究。有關開發項目的實施必須充分考慮人口、資源和環境之間的關系。為此,一是要認真執行環境影響評價制度，完善項目立項的決策機制；二是要研究編制以生態環境保護與建設為主的環境規劃；三是要研究制定有利于長吉圖開發開放先導區環境與經濟協調發展的環境對策；四是要研究制定長吉圖開發開放先導區以人為本的整治環境方案,盡量減少由于開發前的估計不足而帶來的環境犯罪。

(四)加大宣傳力度，提高公民對環境犯罪的嚴重性和危害性的認知度

在長吉圖開發開放先導區建設中，全面實施環境保護，促進生態環境建設，特別需要區域內廣大群眾的積極參與。但是，由于很多群眾既不明確環境保護的重要性，更不了解環境犯罪的社會危害，沒有看到環境保護與自身利益的直接聯系，往往認為環境犯罪與己無關。所以在長吉圖開發開放先導區建設中，為了實現開發建設與生態環境建設的協調發展，必須通過電視、廣播和網絡等大眾傳播媒體，以2011年3月11日日本福島核電站爆炸后的核泄漏等典型事例，廣泛宣傳環境保護和生態建設的重要性，宣傳環境犯罪的危害性及嚴重性、持續性，提高廣大群眾抵制各種類型的環境犯罪的認識，并且教育廣大人民群眾與各種類型的環境違法行為進行斗爭。

(五)加大打擊環境犯罪的國際合作力度，嚴厲打擊跨國環境犯罪

長吉圖開發開放先導區建設中的環境犯罪，其影響涉及中國、朝鮮和俄羅斯等圖們江區域周邊國家，所以在長吉圖開發開放先導區建設中，要有效打擊和預防環境犯罪，必須加強與周邊國家的相關合作，用好已形成的國際刑事司法協助機制，建立全方位跨國環境犯罪防控體系。目前我國不僅與周邊國家簽訂了多項司法協助條約，⑥而且還于1996年5月15日簽署了《聯合國海洋法公約》(蒙特哥灣公約)等含有司法合作條款的國際公約。所以在目前情況下為了確保長吉圖開發開放先導區建設的順利進行，我們必須用好上述條約中的相關規定，遇到問題請求相關國家的司法協助，聯手打擊跨國環境犯罪。

注釋：

①據延吉海關提供的數據：俄羅斯、歐盟、日本、美國、韓國為延邊州五大進出口貿易伙伴。2013年1-9月延邊州對俄羅斯進出口貿易總額為4.3億美元，增長7.6%；歐盟2億美元，增長1.3倍；日本1.6億美元，增長12.7%；美國1.4億美元，增長85.3%；韓國1.4億美元，微增0.1%。以上五大貿易伙伴累計進出口總額占延邊州進出口總額的55.9%。另外，2013年1-9月延邊州對東盟、香港進出口貿易總額漲幅明顯，前三季度對東盟實現進出口貿易總額9 853萬美元，增長8.8倍；香港4 536萬美元，激增21.8倍，成為拉動本年度進出口貿易總額增長的新亮點。

②參見：baike.baidu.com/2014-09-27。

③參見《中華人民共和國刑法》第六章“妨礙社會管理秩序罪”，第六節“破壞環境資源保護罪”。

④《中國圖們江區域合作開發規劃綱要》在其第三部分“加快建設長吉圖開發開放先導區”的第三個問題“加強基礎設施和生態環境建設”中明確提出：“……實施長白山天然林保護、松花江流域水污染治理及水體保護、中部黑土地治理工程，進一步提升區域生態承載力和環境容量，構建生態優良、環境優美、人與自然和諧的宜居生態示范區。”

⑤參見《中國圖們江區域合作開發規劃綱要》第五部分“大力推進長吉圖參與圖們江國際區域合作”中的第三個問題“加強環境領域合作。”

⑥1998年11月12日，中國與韓國簽署《關于民事和刑事司法協助的條約》。2003年中國與朝鮮簽署《關于民事和刑事司法協助的條約》。2000年10月18日中國和韓國簽署的引渡條約。

[1] 王志紅.環境犯罪主體特征及預防[J].黑龍江生態工程職業學院學報，2010,(1):23-24.