基本公共服務均等化的財政政策

李劍

摘 要：推進基本公共服務均等化是中國政府貫徹科學發a展觀、構建和諧社會的重大決策。完善公共財政體制是推進基本公共文化服務均等化的重要措施。但目前我國還存在著財政支出結構不合理、財稅體制不健全、基層公共財力匱乏，區域間的公共財力差距過大等問題，因此，必須對現行財政體制進行改革，建立事權與財力相匹配的公共財政體制，完善轉移支付制度，健全基層財政支出體系，調整和優化基層財政支出結構。

關鍵詞：基本公共服務；均等化；財政政策

改革開放三十六年來，中國經濟取得了舉世矚目的偉大成就，但同時也進入了中等收入陷阱階段，城鄉差異較大，基本公共服務非均等化的現象普遍存在，這已經成為影響社會公平和穩定的重大因素。為此，黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》提出要 “ 逐步實現基本公共服務均 等化。”黨的十七大報告提出，“ 縮小各地區在享有公共服務方面的差距，使不同區域民眾 享有比較均等的就業、住房、醫療、教育、基本公共文化的機會、公共服務水平和良好生活環境。” 黨的十八大報告指出“加快改革財稅體制，健全中央和地方財力與事權相匹配的體制，完善促進基本公共服務均等化和主體功能區建設的公共財政體系，構建地方稅體系，形成有利于結構優化、社會公平的稅收制度。”財政作為政府履行職能的重要物質經濟基礎和主要政策工具，在推進基本公共服務均等化過程中發揮著關鍵作用。但是，由于我國還是一個發展中國家，仍處在社會主義初級階段，與實現基本公共服務均等化要求相符合的公共財政體制尚不完善。因此，必須采取切實有效的措施對現行財政體制進行改革，進一步完善實現基本公共服務均等化的公共財政體制。

一、基本公共服務均等化的內涵

正確理解基本公共服務均等化含義，必須從理論上完整把握公共服務與基本公共服務之間的邏輯關系，明確推進基本公共服務均等化概念的內涵和外延。

1、基本公共服務的內涵。所謂公共服務是指政府為滿足社會公共需要而提供的使社會成員公共受益的各項服務。基本公共服務是政府提供的公共服務體系中的最基本的內容，或者說是指政府為滿足社會成員生存與發展的最低層次需要而提供的民生性的公共服務。

2、基本公共服務均等化的內涵。所謂基本公共服務均等化，是指把那些尚未達到均等化提供狀態或尚未達到社會均等化受益程度的基本公共服務，由政府非均等提供轉化為均等提供，由社會非均等受益轉化為社會均等受益的過程。基本公共服務均等化包含著這樣兩方面內容：一是在范圍上不是泛指滿足社會成員生存與發展最低層次需要的全部基本公共服務內容，而是特指的那些尚未達到均等化提供狀態或尚未達到社會均等化受益程度的基本公共服務項目，如何實現基本公共服務均等化。二是基本公共服務均等化目標是一個復合性的目標體系，基本公共服務涉及到政府提供基本服務的財力均等化，政府提供基本服務的能力均等化，政府提供基本服務的結果均等化，社會成員從政府提供基本服務中獲得的受益程度均等化等多重含義。由于基本公共服務本質上具有公共性和普惠性，只有實現基本公共服務均等化，才符合基本公共服務本質屬性和客觀要求。

二、我國基本公共服務均等化面臨的財政問題

（一）支出結構有待完善

由于受到“以經濟建設”為中心的影響，財政支出以經濟發展為優先，加之政府與市場的關系沒有調整好，導致政府直接參與有關經濟活動，同時在政績考核體系中對經濟發展類指標的過度關注導致了政府財政支出向經濟類項目傾斜。這樣的財政支出結構無法適應基本公共服務均等化的要求，使得政府在公共服務領域的支出比重較低。轉移支付制度由于受到原有制度慣性和既得利益的影響并未起到平衡財政能力、促進基本公共服務均等化的作用。

（二）財稅體制不夠健全

1、政府事權配置不合理。所謂事權是指每一級政府在公共事務和服務中應承擔的任務和職責。我國憲法原則上僅對中央和地方政府職責范圍做出了規定，但沒有按照公共財政要求對地方各級政府的事權加以明確劃分，政府間事權不清直接導致政府責權交叉，財政支出責任越位、錯位與缺位并存。同時，我國垂直的行政命令體系使上級政府常常對下級政府發出指令或考核指標，但相應的支出責任卻由下級政府全部或部分承擔，這種“事”在下而“權”在上的行政管理體制特征，對下級財政支出膨脹有著強烈的助推效應，增加了下級政府尤其是縣鄉政府財政支出壓力。[1]

2、財權配置存在缺陷。所謂財權是指一級政府取得財政收入確定財政支出的權力。受我國行政管理體制約束，兩級政府間收入劃分的權力交由上一級政府決定，上級政府一般將數額大、較穩定、增收潛力大的稅種上收或實行共享，留給下級政府尤其是縣鄉政府的稅收種類數額小、較零散、征收成本高，導致下級缺乏與經濟增長相關性強的主體稅種，從而大大降低了下級稅收增長彈性，基層缺乏基本公共服務的財力基礎。而上級對共享稅收增量部分采取上劃或分成的做法，導致上劃稅收增長較快，而下級稅收增長緩慢，下級自有財力也相應減少，在這種財權上移而事權下移即事權與財權不匹配的情況下，下級政府提供公共服務的職責與其財力保障不匹配，導致上下級之間提供基本公共服務的差距越來越大。

（三）基本公共服務的基層財力匱乏

公共財政體制已初步建立，但其不合理的方面仍存在。政府事權和財權的不合理劃分，使得基層政府承擔了過多的公共服務職責，但又缺乏相應的財力保障。同時上級政府將數額大、較穩定、增收潛力大的稅種上收，數額小、較零散、征收成本高的稅種下放，導致基層政府缺乏有力的稅收來源增加財政收入。加之轉移支付制度均衡財政能力的作用不明顯，最終導致基層缺乏基本公共服務的財力基礎，無法很好的提供基本公共服務。

（四）區域間的財力差距導致了服務差異較大

縱向基本公共服務不均等是針對多級行政管理體制中，上下級政府之間提供基本公共產品差異狀況而言的，它反映的是不同級次政府間各自所承擔的基本公共服務供給職責與政府財政支出或財力之間的不均等。橫向基本公共服務不均等是針對同級政府間提供基本公共服務差異狀況而言的，它反映的是同一國內部位于同一級次政府間各自所承擔的基本公共服務供給不均等。在我國，基本公共服務橫向不均等與縱向不均等同樣存在很大差距。由于各地區的經濟發展水平差距大，導致各地的財政收支能力存在很大的差異，直接影響了各地區提供公共服務的能力。各地區在地理位置、自然資源、文化背景等方面存在顯著差異，各地區財政提供公共服務的成本自然不同。中央政府和省級政府的轉移支付力度不夠，且多以單項轉移支付為主，不能有效彌補欠發達地區公共服務所需的資金和能力缺口。因此，導致基本公共服務存在較大地區差異和城鄉差異。