從中國經驗出發建設中國民主政治

房寧

編者按：

又到“兩會”。本刊策劃一組稿件，試圖幫助讀者從理論和實踐兩個方面，認識了解我國政治制度的獨特優勢。還開辟了小欄目，請到幾名專家學者為“兩會”獻言。

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出要“加強社會主義民主政治制度建設”的要求。中國的民主政治建設要從中國的實際出發，要根據自身實踐經驗進行，這是根本之道。

中國民主政治建設的四大基本經驗

中國的民主，是在追求民族獨立、國家富強和社會進步的長期奮斗和探索中逐步形成的，歷史文化傳統和基本國情對當代中國民主有著深刻影響。在長期和反復的探索中，中國民主建設取得了自己的重要經驗。

第一，在經濟社會發展進程中，把保障人民權利與集中國家權力統一起來。

從世界范圍看，近代以來的民主政治最早可以溯源到1215年英國的《大憲章》?！洞髴椪隆肥俏鞣浇F代民主的起源，其核心內容是權利保障，當年是通過設置法律和機構以保障貴族的權利，它開辟的政治實踐經數百年的演化，發展為現代西方的憲政體制和議會民主。保障權利的價值在于以制度形式建立普遍的社會行為規范，并進一步形成經濟活動預期，從而激勵民眾從事生產和創造性活動的積極性、主動性。從18世紀歐美工業化時代，到日本19世紀的明治維新，再到20世紀中國改革開放，人類工業化時代民主政治的實踐經驗共同驗證了保障人民權利可以為經濟社會發展帶來巨大的發展動力。

改革開放給中國人民帶來了前所未有的經濟、社會自由，權利的開放和保障，激發了億萬中國人民的生產積極性、主動性和創造性。在資源稟賦沒有發生根本性變化的條件下，由于人民生產積極性的變化，中國經濟出現了歷史性的飛躍。這是中國民主政治產生的巨大社會推動力的結果。

然而，權利保障還只是中國改革開放和民主建設的一個方面，中國民主政治建設的另一個方面，集中國家權力則是當代中國民主政治最具特色之處。中國共產黨的長期執政地位，即“共產黨領導”是國家權力集中的制度體現。

西方輿論將中國模式稱為“威權主義”，并將所謂“威權主義”定義為：經濟自由與政治專制的結合。盡管在西方甚至中國國內有不少人是這樣理解中國的，但這卻遠不是事實。中國模式與所謂“威權主義”根本不同，二者的根本區別在于：中國現行政治體制，并非如專制政治之下以一人、一黨、一集團的一己之私為目的之體制，中國現行政治體制是用以集中資源，統籌安排，實現工業化、現代化的戰略性發展之體制。在中國，權力集中是現象，權力目的是本質。中國集中程度較高的政治權力與政治體制是用于國家的戰略性發展，保證中國實現更具效率的集約化發展的政治體制。這是中國民主模式中與保障人民權利同等重要的另一要素。

第二，在工業化階段，選擇協商民主為民主政治建設的主要方向和重點。

將民主政治在形式上分為“選舉民主”和“協商民主”，在很大程度上是一個中國式的分類方法。西方一些國家的學術界里，有人針對西方普遍實行的競爭性選舉存在的缺陷和導致的問題，提出以審議式民主或民主協商來補充和調適西方政治制度。但這些討論更多的還是停留在思想理論上，議論于非主流學者的沙龍中。在中國則不同，協商民主已經在中國有了長期而廣泛的實踐，已經成為中國民主的重要形式，它的主要價值在于：其一，有利于減少社會矛盾，擴大社會共識。競爭性民主由于強化分歧和“贏家通吃”效應，容易造成利益排斥。而協商的本質是尋求利益交集，尋求最大“公約數”，照顧各方利益，促進妥協、促進共同利益形成。而這也正是處于工業化轉型時期、社會矛盾多發時期，唯一可以緩解社會矛盾，促進社會和諧的方法。其二，有利于提高民主質量。協商民主與選舉民主、多數決定的民主機制也不是截然對立和矛盾的，協商民主可以讓各種意見充分發表出來，通過交流討論使各種意見取長補短，避免片面性，盡可能趨于一致；也有助于把“服從多數”和“尊重少數”統一起來。其三，有利于提高決策效率，降低政治成本。競爭性民主以及票決民主、選舉民主的前提是公開的競爭與辯論，這種民主形式具有自身的優點但也有明顯的弱點，這就是分歧與矛盾的公開化。分歧與矛盾的公開化會使具體問題抽象化、原則化，形成價值對立和道德評判，其結果是提高了達成妥協與共識的交易成本。而協商民主是求同存異，在一般情況下回避尖銳矛盾，不公開分歧，結果是有利于妥協和共識的達成，有利于減少妥協的交易成本。

第三，隨著經濟社會進步，循序漸進不斷擴大和發展人民權利。

在眾多的發展中國家，民主政治之路并不平坦，許多國家經歷了坎坷和曲折，遭遇了“民主失敗”。民主的本意是實現多數人的統治，但為什么推行和擴大民主會在一些國家導致混亂？其中一個重要原因是人民權利的擴大超過了政治制度和體制的承載能力，形成了權利超速現象。

馬克思主義在中國的意識形態中占主導地位，馬克思主義的權利觀認為，權利不是觀念的產物而是經濟社會發展的產物，權利是伴隨著經濟社會文化的發展而不斷擴大和增長的，并非與生俱來，也不是單純靠政治斗爭爭取來的，權利在本質上是歷史的、相對的。人們只有在具備了條件的情況下，才有可能享有相應的權利。中國主張要隨著經濟、社會和文化的進步，逐步發展和擴大人民的權利，逐步提高人民享有各種經濟、政治、社會和文化權利的質量。

人民權利需要憲法和法律的確認和保護。憲法和法律確認的首先是一種社會價值準則，是對社會應然狀態的肯定，但畢竟法不能規定和產出現實。憲法和法律的實施，法定權利從文本到實現，是一個實踐過程。人民的權利本質上是經濟發展、社會進步的產物，而不是法的產物。因此，中國發展人民權利的根本之道是以經濟建設為中心，大力發展社會生產力，通過不斷促進經濟社會發展來為人民權利的發展創造條件，帶動人民權利的擴大和發展。這是中國在經濟社會快速發展，在人民權利意識不斷上升的復雜的社會環境中依然保持社會穩定的重要的經驗之一。

第四，在民主政治建設和政治體制改革中，采取問題推動和試點推進的策略。

采取正確的策略進行民主政治建設和政治體制改革至關重要。經過多年的反復探索，中國形成了以問題推動改革和通過試點推進改革的重要經驗，成為推進民主政治建設所采取的基本策略。

改革開放以來，中國政治體制改革策略被形象地稱為“摸著石頭過河”，即從實踐中的問題出發而不是從觀念出發，是通過實驗分散進行而不是輕易采取“一攬子”方案。所謂從問題出發，是將改革的起點設定于具體問題，從現象入手?，F象大于本質。改革從現象入手不會偏離事物本質，而是在尚未認識事物本質的情況下，圈定本質的范圍，由表及里、由淺入深地進行改革的嘗試，通過部分地解決問題，從量的積累到質的改變。

改革必須盡可能地通過實驗、試點，逐步推廣。這也是中國改革和民主建設一項重要的、成功的策略。政治體制改革和推進民主政治具有高度的風險和重大責任，政治體制改革一旦失誤，后果嚴重甚至難以補救。當然，改革不可能沒有風險，任何改革都必然要面對風險，但政治體制改革不能冒沒有退路的風險，不能冒后果不可挽回的風險。政治體制改革一旦遭遇重大挫折甚至全面失敗，國家和人民就要承受不可彌補的損失，幾代人的生活就有可能被毀壞。這種風險是任何負責任的政黨、政府和政治領導人不應當也不可能承受的。因此，政治體制改革的所有設想、方案和實驗，都必須遵守“退路原則”，應預先進行風險評估，提前準備退回預案，以作為風險防范的重要措施。而民主建設和政治體制改革要經過試點加以實施和推進的目的之一，就在于分散風險。試點可以規避整體風險，可以規避顛覆性風險，本身就是退回機制的一部分。改革難免失誤，只要在一定范圍內則可以承受。失敗和失誤是探索和認識的一部分，只要不牽動全局，失誤或失敗會加深對事物規律性的認識，反而有利于找出更加科學、正確的方法。

推進中國民主建設的三項基本策略

由于工業化發展的階段性等諸多歷史與現實條件制約，中國民主建設不能采取擴大競爭性選舉的策略，這是中國民主政治建設和政治體制改革在未來長時期中都要面對的一個重要限制性因素。在這樣的歷史性的約束條件之下，中國的民主政治建設只能采取積極穩妥地擴大和推進有序政治參與、重點發展民主協商以及建立、完善權力制約和監督體系的總體策略。

第一，分層次擴大有序政治

參與。

政治參與是民主政治的一項重要內容。在我國的民主政治實踐中，政治參與占有重要地位，是人民群眾在共產黨領導下實現當家作主的民主權利的重要途徑。我國的政治參與的主要途徑是政策性參與，即通過民意征詢系統，把國家的法律與政策建立在征詢和反映人民群眾意愿基礎之上，通過征詢人民群眾的意愿使黨的執政方略和各級政權的法律法規、政策能夠準確地反映和代表各族人民的根本利益。實行分層次的政治參與是保證政治參與有序性的關鍵。在現代的民主形式之下，即間接民主政治實踐要處理的一個基本關系是“精英”與“群眾”的關系。民主的題中應有之義是人民群眾的政治參與，但由于信息不對稱、經驗不對稱以及利益局限性，客觀上限制了人民群眾進行政治參與的能力與范圍。分層次政治參與方式是克服和超越群眾參與局限性的根本方法。所謂分層次參與是以利益相關性、信息充分性和責任連帶性為標準設計和確定政治參與的主體、對象和方式。區分不同的政治事務，以利益相關程度、信息掌握程度和責任連帶程度為尺度，引導相關性強的群體及代表進行分層次的政治參與，而不是不分層次、不看對象的所謂全面的政治參與。這樣做既從總體上保證了人民群眾參與國家政治生活的權利，又可以防止無序參與帶來的無效與混亂。

第二，推進協商民主，提高協商民主質量。

黨的十八大正式提出中國式的協商民主概念，提出完善協商民主制度和工作機制，把推進協商民主廣泛、多層、制度化發展作為未來中國民主政治建設的重點。發展協商民主，需要進一步擴大協商民主范圍，推進民主協商的體制化、制度化。提升協商民主的質量是未來中國協商民主發展的關鍵問題。在未來發展中國式的協商民主中，社情民意的客觀、準確、全面的發現和反映機制是發展協商民主，提升協商民主質量的重要相關制度，應納入中國民主政治建設的議事日程。協商民主較之選舉民主，其表達機制相對薄弱。因此，在重點發展協商民主的背景下，加速建設中國的社情民意調查系統就顯得十分必要。當前，我國社情民意調查工作尚存在缺陷和不足，未建立起專業、系統和完善的社情民意調查系統，由此導致協商民主的基礎并不牢固。在這方面，我國應廣泛學習借鑒國外相關經驗，結合本國國情和現實需要，加快建立和完善專業化的社情民意調查機構和體系，特別是應當建立相對獨立的專業化、職業化的民意調查機構，以促進協商民主質量的提高。

第三，建設和加強權力制約和民主監督體系。

在現階段不以擴大競爭性選舉為民主政治建設策略選項的條件下，權力制約與民主監督具有更加重要的地位和作用。

所謂“把權力關進制度的籠子”，核心思想是建設和完善制度性的權力制約體系。在我國未來的政治體制改革中，應沿著分類、分層、分級建立權力制約機制的方式推進權力制約體系建設。所謂“分類”，是分別在黨委、政府、人大、司法等主要權力機關之中首先建立完善的內部權力制約機制。所謂“分層”，是區別中央和地方以及部門，根據條件和需要建立各具特色的權力制衡機制。所謂“分級”，由于中國當前所處發展階段以及處于當前發展階段的政治制度的歷史的限定原因，中國的政治權力將長期處于相對集中的形態。因此，中國政治體系中的權力制衡機制并非均衡和均質的，處于權力不同層級上的制衡機制應有所區別。

在缺乏競爭性選舉的民主形式類型中，民主監督的地位和作用更加突出。特別是在我國實行社會主義市場經濟的條件下，民主監督作為一種重要的民主政治形式更是不可或缺的。民主監督是保障人民賦予執政黨、國家權力機關和政府機關的各項權力不變質，保證權為民所用、利為民所謀的根本方法。從一定意義上講，民主監督是保障現階段我國民主政治發展正確方向的關鍵因素之一。只有實行有效的民主監督，其他的民主形式才能真正發揮效力；進一步講，只有實行和加強有效的民主監督，我國社會主義民主政治的性質才能得到真正體現。因此，民主監督是現階段中國特色社會主義民主政治建設需要大力加強的重要領域。

（作者為中國社會科學院政治學研究所所長）