澳大利亞防治腐敗的法治、文化等特點

張洪生

澳大利亞社會總體穩定，腐敗行為較為少見，據透明國際2012年公布的排名，其清廉指數位居世界第8位，其防范腐敗的主要做法值得借鑒和研究。

首先，建立比較完備、便于執行的廉政法律法規體系

為遏制腐敗，保證政府官員、議員、法官等公職人員為政清廉，澳大利亞聯邦和各州、地方政府都制定一整套嚴格的廉政法規和條例。這些廉政法規條例大致可分為三類：一是規范與約束公務員日常行為的法規，如《公務員法》、《公務員行為準則》、《財產申報法》、《信息自由法》等。二是與懲治腐敗相關的法律規范，散見于一些部門法中，如《刑法》、《禁止秘密傭金法》、《公司法》等。三是專門用來規范與約束反腐敗機構的行為、并為其履行職責提供必要保障的法規，如《反腐敗道德委員會法》、《監察專員法》等。三方面的法規構成規范約束公共部門、公職人員和反腐敗機構，懲治腐敗行為的完整體系。

在澳大利亞廉政法規體系下，每一個單位、每一個部門，甚至每一個崗位，都有相關的規章制度或者行為規范，這些制度不僅具體明確，而且便于操作和執行。比如，必和必拓公司《員工道德操守規定》，不僅規定禁止公司員工行賄的具體情節，還對員工收送禮品等行為做出詳細規定，其中要求所有收受的禮品均需上報，并且當禮品價值超過50美元時就必須經過許可才可持有；對外贈送超過50美元的禮品時也必須經過許可才可進行；對外招待餐費超過125美元時必須經過許可。澳大利亞能源公司在物資采購方面，不僅制定了一整套報價和采購制度，而且采購事項要有幾個部門，并至少是三個人才能決定是否采購，每個人的權力既有限也受制約，責任也很明晰。違反法律的成本是相當高的，比如法律規定個人行賄，可處以110萬澳元罰款或10年監禁；企業行賄可處以1100萬澳元或行賄價值的3倍罰款，無法判斷價值的，可以處以公司當年營業額10%的罰款。

其二，建立分權與制衡的管理體制與權力運行架構

澳大利亞是1901年由6個州自愿組成的聯邦制國家，聯邦政府的權力是由各州讓渡出的一部分權力形成的，主要集中在外交、國防、海關等方面，各州都保留了很大一部分權力，其中就包括制定法律的權力，這就在聯邦和州（領地）、地方政府之間形成了分權與制衡。與此同時，澳大利亞在聯邦政府、州政府、地方政府中均實行立法權、司法權、行政權分立。在澳大利亞三權分立總體設計中，議會起到了比較主動的作用，議會通過立法權、財政權、人事權、監督權等對行政系統和司法系統形成較強的制衡作用；政府主要執行議會決策，同時擁有法官的任命權；法院獨立行使審判權，能對議會、政府行為進行裁決。通過議會、法院、政府的相互牽制，使得權力任意被某個人或利益集團濫用的可能性大大降低，可有效地防止權力濫用造成的腐敗。無論是政府還是社會組織都對權力進行有效制約，形成了科學的權力制約機制。在澳大利亞的各類企業中，無論是家族制企業還是國有企業，亦或是股份制企業，基本都做到了決策權、經營權和監督權分立，彼此制衡，相互監督。而信息網絡化為權力時時受控、公開透明提供方便條件。信息化使權力始終在公開透明的狀態下運行，可有效避免腐敗行為的發生。

其三，保證了廉政監督機構的高度權威與相對獨立性

澳大利亞通過立法設立專門的廉政監督和約束機構，形成了比較健全、系統的廉政機制。

一是在聯邦內閣設立審計長辦公室、聯邦政府官員違紀調查官、行政監察專員署等獨立機構和職務。其中，審計長由總理提名，總督任命，任期終身，除非失職或犯法并經參議院、眾議院多數票通過，否則不能罷免，審計長辦公室只對議會負責，主要職責是審計監督聯邦政府各部的財務，并將審計結果向議會報告；聯邦政府官員違紀調查官主要是審理行政控告案件，對政府各部門和機構的行政措施進行調查；行政監察專員署隸屬聯邦政府，行政監察專員由總理任命，任期一般為3至7年，行政監察專員署有調查權、建議權，但沒有處分權，主要職責是監督政府依法行事，受理公眾對政府的投訴等。

二是各州效法香港成立廉政公署等機構。各州廉政公署的職責和方式并不完全相同，但普遍具有以下特征：工作對象為公共部門及公職人員，獨立開展工作，具有法律授予的電話監聽、搜查嫌疑人辦公室和住所等權力，強制回答問題，在滿足一定條件下限制人身自由等（有些權力需法院批準）。廉政公署對查出的犯罪嫌疑人并不直接起訴，而是根據實際情況轉交檢察機關、警察局、稅務局等機構。廉政公署非常重視并積極鼓勵和保護公職人員對所在部門、領導和同事的舉報。

三是在民間層面成立了很多打擊腐敗的協會或組織。比如在全國和各州基本都有保護檢舉人協會或組織，他們由有志于打擊腐敗和不正當行為的志愿者組成，為受到不公平待遇的人提供舉報方面的咨詢保護服務等。這個機構對于打擊腐敗、疏解民間不和諧因素、維護社會穩定發揮了積極作用。

其四，形成了健康的廉政文化與道德誠信體系

澳大利亞人法治規則意識較強。政府官員不誠實或不公正地行使公共職權即被視為舞弊。在社會傳統、社區服務、輿論傳播以及政府宣傳中，公正、廉潔、誠信的價值觀念都得到肯定和培養，廉榮貪恥、注重誠信的文化意識深入人心，公民普遍對貪污腐敗行為深惡痛絕。一旦某個政府官員的腐敗行為被曝光，即使是很輕微的小貪小占，也會名譽掃地，為社會公眾所不齒。廉潔文化是廉政建設的思想基礎，如果整個社會或一個集體都對貪污腐敗疾惡如仇，有“人人得而誅之”的心態，腐敗就不可怕。一位澳大利亞華裔公務員未來女婿用公款請其吃飯，使他感到很氣憤，最終勸女兒與之分手。

同時，每個人都有個人誠信檔案，一旦有污點，個人在貸款、就業、醫療、教育等很多方面都會受到影響。一旦犯罪，不僅要坐牢，還會失去高額的退休養老金。這些重罰，使很多人不敢也不愿意去腐敗。

其五，形成權力運行公開透明與多元化監督的良性機制

澳大利亞積極推行政務公開，擴大民眾的知情權，既保持權力運行的透明度，也做到自覺接受社會公眾的監督。澳大利亞聯邦和各州、地方議會所進行的任何討論，公眾都可以旁聽，并且全程錄像網上直播，每個議員說的話都記錄在案。政府的所有采購項目必須上網公示，有條件的企業都可以公平參與招投標，程序和結果必須向社會公開。公務員招聘全程公開，任何打招呼行為都有可能被投訴或舉報。審計長可以對聯邦所有公共資金、公共財產、公共資源的安全、合規性等進行審計評估，審計結果向議會報告，并在媒體上公開發表。個人或團體均有權獲得政府的相關文件，保障了公眾享有充分的知情權，民眾想了解的任何政府行為均可以從互聯網（例如政府采購等）或專門的機構（官員財產狀況等）進行查詢。

澳大利亞各種監督力量非常強勢并且無孔不入。一是公眾監督。澳大利亞公民自覺參與維護社會法治和政府廉政的風氣很濃，廉政公署每年處理的案件，60%來自公民的舉報。公眾可以通過免費熱線電話、電郵、寫信或親自到有關部門進行投訴，有關部門要對投訴者回復調查結果并嚴格保密。二是反對黨的監督。澳大利亞實行議會內閣制，內閣部長由獲勝政黨的議員擔任。其他政黨則組成反對黨，成立影子政府，影子政府中設立與內閣部長一一對應的影子部長，通過議會對政府的施政綱領、方針政策等進行質詢、辯論和批評。政府官員的從政行為和道德操守通常是議員特別是反對黨議員質詢、批評政府的重要內容。政府官員稍有工作差池，違法亂紀，便會受到反對黨議員的嚴厲追究。三是廉政機構監督。比如稅務局建立個人稅號制度，凡私人銀行戶頭都需要有稅號，所有者不能將收入分拆，這樣不管誰在哪幾家銀行開多少個戶頭，都能依據他的稅號匯總起來。四是新聞媒體監督。

（作者為中建總公司監察局長）