轉型升級中的中國立法

毛磊

隨著中國特色社會主義法律體系的形成，社會主義民主法制建設站在了一個新的更高的起點上。面對新形勢新任務，立法工作如何實現轉型升級，為建設法治中國提供更多的法律支持？過去的一年，全國人大及其常委會通過一次又一次生動的立法實踐，向人們交上了一份圓滿的答卷。

立法助推全面深化改革

已然進入改革深水區的中國，許多領域的改革都迫切需要立法的助力與助推。因此，必須運用法治思維和法治方式推動全面深化改革。

為了依法有序推進改革營造良好社會環境，2013年12月28日閉幕的十二屆全國人大常委會第六次會議，表決通過了有關廢止勞動教養制度、調整完善生育政策的決定決議。這意味著實施50多年的勞動教養制度告終，意味著獨生子女政策將要退出歷史舞臺。

1957年，全國人大常委會第七十八次會議批準實施的勞動教養制度，在中國特定的歷史條件下具有積極作用，但也存在“勞動教養對象不明確”、“處罰過于嚴厲”、“程序不正當”等弊端。隨著社會主義民主法治建設的進步，勞動教養制度的歷史性作用已經完成，廢止勞動教養制度的條件已經具備。

2001年12月公布的《中華人民共和國人口與計劃生育法》，以法律形式確立了計劃生育基本國策的地位，必須長期堅持。40多年來，中國累計少出生4億多人，大大減輕了人口過快增長對資源環境帶來的壓力。然而，“未富先老”、勞動力短缺、獨生子女家庭養老問題也日益嚴峻，計劃生育政策需要不斷調整。2011年，“雙獨二孩”政策全面鋪開。這次根據我國經濟社會發展和人口形勢變化，調整完善生育政策是必要的。

為加快政府職能轉變，創新對外開放模式，2013年8月30日，十二屆全國人大常委會第四次會議通過了《關于授權國務院在中國（上海）自由貿易試驗區內暫時調整實施有關法律規定的行政審批的決定》。決定設置了授權時限，規定上述行政審批的調整在三年內試行。對實踐證明可行的，應當修改完善有關法律；對實踐證明不宜調整的，恢復施行有關法律規定。這是國家權力機關以法治思維和法治方式，推動新形勢下深化改革的一項重大立法實踐。

為推進全面深化改革，2013年3月召開的十二屆全國人大一次會議，批準了國務院機構改革和職能轉變方案。原國家海洋局及其中國海監、公安部邊防海警、農業部中國漁政、海關總署海上緝私警察等隊伍，整合進入新組建的國家海洋局。工商部門、質監部門原有的食品藥品執法隊伍，整合進入食品藥品監管部門。多頭執法轉變為統一執法，執法效能大大提高。

按照我國的立法體制，一些領域取消和下放行政審批事項，需要修改相關法律以獲得支持。對此，全國人大常委會積極回應。2013年6月29日，全國人大常委會第三次會議通過了修改文物保護法等12部法律的決定；2013年12月28日，全國人大常委會第六次會議通過了修改海洋環境保護法等7部法律的決定。修改后的19部法律，簡化、下放和取消了相關領域行政機構的審批權。這將進一步推動政府職能轉變，激發經濟社會發展活力，體現了通過立法保障促進改革的法治精神和法治思維。

社會立法保障改善民生

保障和改善民生，使改革發展成果更多更好地惠及廣大人民群眾，是最高立法機關的重點工作之一。全國人大及其常委會注重回應廣大人民群眾需求，不斷加強社會領域立法工作，為構建和諧社會提供了法律保障。一年來，全國人大及其常委會著力民生民心，注重社會領域立法，著力解決社會管理中遇到的突出矛盾和問題。

“網購商品7天無理由退貨、假一賠三、名人代言虛假廣告要擔責……”這些條文，都是2013年10月底修改完成的消費者權益保護法新增加的內容。新修改的消保法規定了公益訴訟、舉證責任倒置、保護人身權益、網絡購物無理由退貨、保底賠償、精神損害賠償等制度，還排除了消費者解決耐用商品等爭議的舉證障礙，消費者協會可以代表消費者起訴等，這就為解決消費者維權難問題提供了法律支撐。這部法律草案兩次上網征求意見，出臺前還舉行立法評估會……一道道新程序使立法更加細化、更有操作性。

隨著旅游業在經濟、社會、文化等方面的潛力日益釋放，以及越來越多旅游糾紛的出現等，促使旅游業必須從法律角度完成一次“自我陳述”。2013年4月25日，全國人大常委會第二次會議表決通過了旅游法。旅游法強調旅游者是旅游行為的主體；將立法宗旨歸納為“保障旅游者和旅游經營者的合法權益”、“規范旅游市場秩序”、“保護和合理利用旅游資源”等，凸顯了立法以人為本。與此同時，法律提出政府機構承擔旅游公共服務提供者的責任，在旅游安全、價格管理、市場監管方面發揮重要作用；對旅游經營者行為作出一系列嚴格規范。旅游法為旅游業發展提供了重要的法制平臺。

此外，2013年新出臺的特種設備安全法，將電梯和大型娛樂設施都納入其中；修改后的商標法，在申請方式上確立了電子申請的法律地位……。總之，在過去的一年，無論是新制定的法律還是修改后的法律，都明顯更貼近生活，更符合時代要求。

立法決策契合改革決策

2013年10月30日，全國人大常委會向社會公布了今后5年的立法規劃。在已明確的68件立法項目中，修改食品安全法、行政復議法、大氣污染防治法，制定土壤污染防治法、社會救助法等社會公眾所關注和熱議的法律，赫然在列。

縱觀今后5年的立法規劃，可以發現全國人大常委會將立法決策與改革決策結合起來所做的努力。無論是堅持中國特色社會主義發展道路、推動經濟發展方式轉變，還是保障和改善民生、推進社會主義文化大發展大繁榮、推進生態文明建設等，都有了相應的立法項目。例如，針對環境保護工作需要，修改完善環境保護法、水污染防治法、大氣污染防治法等法律；按照稅收法定原則，制定增值稅法等若干單行稅法，修改稅收征收管理法；為了推動創新型國家建設，修改促進科技成果轉化法等。

立法規劃按照突出重點、區分輕重緩急、積極而為、量力而行的要求，結合各方面立法資源配備情況，對立法規劃項目總量和分類作出了科學合理的安排。修改行政訴訟法、制定社會救助法、修改大氣污染防治法等47件立法項目，目前條件比較成熟，將在全國人大常委會任期內擬提請審議。而修改商業銀行法、制定電子商務法、制定社區矯正法等21件立法項目，雖然現實需求緊迫，但條件尚不成熟，被列入了“需要抓緊工作、條件成熟時提請審議”的類別。還有一些具有一定的立法必要性和可行性，但涉及問題較為復雜、立法條件尚不完全具備的立法項目，則被列入研究論證項目中，由有關方面繼續研究論證。

堅持科學立法民主立法

改革發展到今天，立法工作面臨的形勢更加艱巨，社會各界利益訴求更加多元化。而立法的實質就是權利和義務的重新界定，利益的重新調整。因此，立法更需強調科學性和民主性。通過提高立法質量，讓立法能夠及時反映社會的發展變化，讓各方面的利益訴求得到充分表達。

如何將科學立法、民主立法落到實處？全國人大常委會法工委提出結合立法中的重點難點問題，深入基層，特別是情況復雜、矛盾突出的地方，直接傾聽基層群眾和一線干部的意見，多層次、多方位、多渠道地了解真情、實情，為立法決策提供可靠參考依據。推進完善法律草案公開征求意見機制，推進法律草案在網上二次公開，通過各種媒體介紹法律草案的背景、主要問題及解決思路，建立健全公眾意見表達機制和采納情況反饋機制。

全國人大常委會法工委還注意進一步發揮人大代表在立法工作中的主體作用，認真研究采納人大代表、常委會組成人員的審議意見。加強與專門委員會的聯系溝通，努力形成共識。積極主動地與國務院、“兩高”等方面和地方做好溝通協商，及時建議有關方面向常委會提出法律解釋需求。

最高立法機關在過去一年里，還開展了立法項目論證、法律案出臺前評估和立法后評估工作，并使之規范化、制度化。進一步完善法規備案審查、法律清理、督促配套法規制定、法律用語規范化等方面的工作規范，研究完善重大立法問題專家咨詢論證機制、與相關部門就重大問題進行溝通協調機制，以及法律案起草、審議、通過等全過程宣傳和輿論引導工作機制等，形成了責任明確、方法科學、富有效率的立法工作機制。