“新農保”與“城居保”合并實施帶來的深層思考

鄭秉文

2014年2月21日，國務院頒發了《關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》（國發2014年8號文），決定正式將新型農村社會養老保險（下稱“新農保”）和城鎮居民社會養老保險（下稱“城居保”）合并實施，建立統一的城鄉居民養老保險制度。很顯然，8號文關于建立統一的城鄉居民養老保險的決定意義重大，它是具體落實十八屆三中全會通過的《決定》關于“整合城鄉居民基本養老保險制度”精神的具體體現，是進一步推進2010年10月通過的《社會保險法》做出的“可以將城鎮居民社會養老保險和新型農村社會養老保險合并實施”的具體舉措，是統籌城鄉社保制度邁出的第一步，是為積極推進新型城鎮化鋪墊的一個重要條件。

但是，隨著新型城鎮化的不斷推進和社會保障改革頂層設計的實際要求，建立城鄉居民社會養老保險也暴露一些問題，應盡快采取措施，完善制度設計。“新農保”和“城居保”在合二為一時，應注意這樣4個問題。

第一，個人賬戶應再定位。合并之后，城鄉居民養老保險制度的個人賬戶養老金運行模式基本上是模仿“城職保”的個人賬戶制度，其發放標準是賬戶儲存額除以139，由此成為一個定額式養老金，儲存額發放完畢之后由地方政府負責繼續發放，一直到參保人死亡；如果參保人員提前死亡，除政府補貼外，個人賬戶中的資金余額可依法繼承，剩余的政府補貼用于繼續支付其他參保人的養老金。中國養老保險（包括“城職保”、“新農保”、“城居保”和現在的城鄉居民養老保險）個人賬戶的這個“保輸不保贏”的設計特征注定不能維持賬戶基金的自我平衡，賬戶基金必將處于不可持續狀態。十八屆三中全會《決定》指出要“完善個人賬戶制度”和“堅持精算平衡原則”。這意味著，“城職保”的個人賬戶制度可能將有較大調整。鑒于此，城鄉居民養老的個人賬戶制度設計原則和理念也應與“城職保”改革保持同步為宜，這樣，既有利于提高居民制度的財務可持續性，也有利于居民制度與職工“城職保”之間的銜接。

第二，一步到位實現全國統籌。雖然城鄉居民養老保險制度建立只有兩年，但基金規模增長迅速，截至2013年底已達2800億元，在銀行存款利息低于CPI增長率的情況下，基金貶值風險逐年增大。雖然基金統籌管理層次低下，但目前還未形成地方利益，應一步到位，實現全國統籌，建立統一的基金投資管理體制，實現多元化投資，旨在提高收益率和制度的支付能力。《社會保險法》規定，“基本養老保險基金逐步實行全國統籌”。否則，統籌層次難以提高，投資體制就難以建立。

第三，事權與財權應統一。養老保險制度的事權財權均應統一起來歸中央政府，這是城鄉居民制度建立全國統籌和實行制度統一的前提條件。地方財政對城鄉居民養老保險有一定的投入，將來則很難實現全國統籌層次。包括“城職保”在內，中國基本養老保險多年來始終存在諸多問題，其癥結之一就在于其事權和財權的分離和不匹配。

第四，長期轉移支付規模應有測算。與“城職保”不同，城鄉居民養老保險制度與其說是保險制度，不如說是救助制度，保險因素較少，中央財政和地方財政幾乎完全裸露在人口老齡化面前。應根據人口結構的發展趨勢，對未來幾十年財政轉移支付規模做一個模擬測算，對中央財政包袱和地方債務壓力做到胸中有數。

三中全會通過的《決定》是社保制度發展史上的一個里程碑。對處于轉型關鍵時期的社保制度，中央政府應加大“政策供給”的力度，盡量防止“政策真空”的出現，尤其是“城職保”的改革藍圖應盡快出臺，以便為城鄉居民養老保險等制度改革確定坐標。

（作者為中國社科院世界社保研究中心主任）