“新農(nóng)保”與“城居保”合并實(shí)施帶來(lái)的深層思考

鄭秉文

2014年2月21日，國(guó)務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》（國(guó)發(fā)2014年8號(hào)文），決定正式將新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（下稱“新農(nóng)保”）和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（下稱“城居保”）合并實(shí)施，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。很顯然，8號(hào)文關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的決定意義重大，它是具體落實(shí)十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《決定》關(guān)于“整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”精神的具體體現(xiàn)，是進(jìn)一步推進(jìn)2010年10月通過(guò)的《社會(huì)保險(xiǎn)法》做出的“可以將城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)合并實(shí)施”的具體舉措，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社保制度邁出的第一步，是為積極推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化鋪墊的一個(gè)重要條件。

但是，隨著新型城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)和社會(huì)保障改革頂層設(shè)計(jì)的實(shí)際要求，建立城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)也暴露一些問(wèn)題，應(yīng)盡快采取措施，完善制度設(shè)計(jì)。“新農(nóng)保”和“城居保”在合二為一時(shí)，應(yīng)注意這樣4個(gè)問(wèn)題。

第一，個(gè)人賬戶應(yīng)再定位。合并之后，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的個(gè)人賬戶養(yǎng)老金運(yùn)行模式基本上是模仿“城職保”的個(gè)人賬戶制度，其發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)是賬戶儲(chǔ)存額除以139，由此成為一個(gè)定額式養(yǎng)老金，儲(chǔ)存額發(fā)放完畢之后由地方政府負(fù)責(zé)繼續(xù)發(fā)放，一直到參保人死亡；如果參保人員提前死亡，除政府補(bǔ)貼外，個(gè)人賬戶中的資金余額可依法繼承，剩余的政府補(bǔ)貼用于繼續(xù)支付其他參保人的養(yǎng)老金。中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)（包括“城職保”、“新農(nóng)保”、“城居保”和現(xiàn)在的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)）個(gè)人賬戶的這個(gè)“保輸不保贏”的設(shè)計(jì)特征注定不能維持賬戶基金的自我平衡，賬戶基金必將處于不可持續(xù)狀態(tài)。十八屆三中全會(huì)《決定》指出要“完善個(gè)人賬戶制度”和“堅(jiān)持精算平衡原則”。這意味著，“城職保”的個(gè)人賬戶制度可能將有較大調(diào)整。鑒于此，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老的個(gè)人賬戶制度設(shè)計(jì)原則和理念也應(yīng)與“城職保”改革保持同步為宜，這樣，既有利于提高居民制度的財(cái)務(wù)可持續(xù)性，也有利于居民制度與職工“城職保”之間的銜接。

第二，一步到位實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌。雖然城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立只有兩年，但基金規(guī)模增長(zhǎng)迅速，截至2013年底已達(dá)2800億元，在銀行存款利息低于CPI增長(zhǎng)率的情況下，基金貶值風(fēng)險(xiǎn)逐年增大。雖然基金統(tǒng)籌管理層次低下，但目前還未形成地方利益，應(yīng)一步到位，實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌，建立統(tǒng)一的基金投資管理體制，實(shí)現(xiàn)多元化投資，旨在提高收益率和制度的支付能力。《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定，“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金逐步實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌”。否則，統(tǒng)籌層次難以提高，投資體制就難以建立。

第三，事權(quán)與財(cái)權(quán)應(yīng)統(tǒng)一。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的事權(quán)財(cái)權(quán)均應(yīng)統(tǒng)一起來(lái)歸中央政府，這是城鄉(xiāng)居民制度建立全國(guó)統(tǒng)籌和實(shí)行制度統(tǒng)一的前提條件。地方財(cái)政對(duì)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)有一定的投入，將來(lái)則很難實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌層次。包括“城職保”在內(nèi)，中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)多年來(lái)始終存在諸多問(wèn)題，其癥結(jié)之一就在于其事權(quán)和財(cái)權(quán)的分離和不匹配。

第四，長(zhǎng)期轉(zhuǎn)移支付規(guī)模應(yīng)有測(cè)算。與“城職保”不同，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與其說(shuō)是保險(xiǎn)制度，不如說(shuō)是救助制度，保險(xiǎn)因素較少，中央財(cái)政和地方財(cái)政幾乎完全裸露在人口老齡化面前。應(yīng)根據(jù)人口結(jié)構(gòu)的發(fā)展趨勢(shì)，對(duì)未來(lái)幾十年財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模做一個(gè)模擬測(cè)算，對(duì)中央財(cái)政包袱和地方債務(wù)壓力做到胸中有數(shù)。

三中全會(huì)通過(guò)的《決定》是社保制度發(fā)展史上的一個(gè)里程碑。對(duì)處于轉(zhuǎn)型關(guān)鍵時(shí)期的社保制度，中央政府應(yīng)加大“政策供給”的力度，盡量防止“政策真空”的出現(xiàn)，尤其是“城職保”的改革藍(lán)圖應(yīng)盡快出臺(tái)，以便為城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)等制度改革確定坐標(biāo)。

（作者為中國(guó)社科院世界社保研究中心主任）