統籌市場與計劃調節機制持續推動軍民融合深度發展

■ 尤玉蓮 王 哲

統籌市場與計劃調節機制持續推動軍民融合深度發展

■ 尤玉蓮 王 哲

軍民融合式發展要運用計劃和市場兩種調節機制，公共部門通過計劃手段發揮主導作用，市場在微觀層面發揮資源配置的決定性作用，二者并不沖突，而是相互配合，共同推動軍民融合深度發展。現有研究對軍民融合中計劃與市場的關系，以及如何協調二者作用的認識還不明確。本文在對計劃與市場的職能進行簡要梳理后，主要分析了在軍民融合式發展中協調計劃與市場的主要措施，提出做好利益調整、抵御經濟風險、運用產權理論、借鑒市場管理經驗以及引入淘汰機制，促進計劃和市場在各自領域更好地發揮作用。

一、問題的提出

推動軍民融合深度發展，是黨中央站在國家安全和時代發展的全局高度做出的重要戰略部署，是實現富國強軍目標的必由之路。作為推動國防和軍隊建設發展方式轉變的重大戰略方針，軍民融合式發展可簡單概括為“一個市場、兩種機制、三類主體”。“一個市場”指軍民融合是在社會主義市場經濟這個大市場中展開的；“兩種機制”指軍民融合式發展中有兩種主要的調節機制，即以集權和計劃為主要特征、公共部門（包括政府和國防部門）使用的“看得見的手”和以自由交換為特征、市場使用的“看不見的手”；“三類主體”是指軍民融合離不開三類主體的有效互動配合，即政府部門、國防部門和市場。因此推動軍民融合深度發展，需要更深入地認清公共部門與市場的職能定位，更好發揮計劃與市場兩種調節手段的作用，防止和糾正三類主體可能的缺位、錯位和越位行為，形成國防建設和經濟建設之間一體實施、有序競爭、合作共贏、融合發展的良好局面。

當前，學界的基本共識主要集中在公共部門要在軍民融合式發展中發揮主導作用，因為市場通過經濟利益手段進行間接調節具有一定滯后性，應以政府為主導，通過頂層設計、統一部署，強力推進軍民融合（徐勇，2013；杜人淮，2013等）。這種主導作用體現在制定軍民融合的總體戰略規劃，建立有權威的頂層管理結構（姜魯鳴，2012）；科學提出軍隊建設需求、合理設定政府部門職能、不斷進行制度供給和創新（謝翠華，2012）；主導需求論證、目標制定、路徑規劃、組織落實（張慧，2013）。同時我們也要注意到，“十二五”規劃提出，中國特色軍民融合式發展體系要適應社會主義市場經濟規律；今年兩會解放軍代表團全體會議上習主席明確指出，做好軍民融合這篇大文章，既要發揮國家主導作用，又要發揮市場作用。可見，在軍民融合式發展中計劃和市場都不可少，只關注計劃的主導作用是不全面的。研究如何協調計劃與市場兩種手段，具有現實重要意義。

梳理現有研究后發現：首先軍民融合需要公共部門與市場互動，計劃和市場在各自領域發揮作用，相互配合而不能彼此替代，只研究計劃職能不足以了解軍民融合全貌；其次，十八屆三中全會明確市場在資源配置中起決定性作用，同時現實中公共部門存在一些越位錯位現象，比如軍品競爭性采購不強、軍品成本加成定價模式不適應市場要求、亟需完善裝備價格形成機制等，這些現實問題已阻礙了軍民融合深度發展。這時如果只研究公共部門的主導作用而不重視發揮市場的作用，顯然有失偏頗；第三，目前還缺乏以協調觀點看待計劃和市場的論述。

一種制度安排的有效運轉以其他制度安排的存在為條件。因此本文著眼協調運用計劃和市場兩種手段，把相對集權的公共部門與自由開放的市場經濟融合在一起，研究如何更好發揮公共部門的主導作用以及市場配置資源的決定性作用的措施，把軍民融合的管理方式從傳統行政指令手段為主，延伸到綜合運用經濟調節、法律規范等多種方式，協力持續推動軍民融合深度發展。

二、統籌市場與計劃機制的主要領域

軍民融合以市場經濟為平臺展開，當前社會主義市場經濟體制還處于不斷完善的過程中，同時國防部門長期以計劃管理為主，對市場經濟的認識還有待提高。在軍民融合式發展中協調計劃與市場，不僅要在戰略規劃層面發揮公共部門的統籌引導作用，還要針對市場失靈問題，不斷完善市場的微觀制度基礎，促進在微觀層面由市場發揮資源配置決定性作用。

（一）要做好融合過程中的利益調整工作

軍民融合戰略的實施帶動了廣泛的經濟和管理體制改革，必然涉及大量利益結構調整。軍民融合在整體上無疑會使國防建設和經濟發展都受益，但是利益具有層次性和對象性，不能排除在局部、個別經濟部門和特定領域，經濟主體會因利益格局調整而遭受損失。如果說軍民融合戰略實施初期，取得的效果主要是帕累托改進，軍地雙方共同受益，因而改革比較順利，那么隨著軍民融合深度發展，帕累托改進的空間越來越小，利益調整、交換、結構重組的情況會越來越多，這個過程將逐步打破不合理的既得利益格局，更多地表現為卡爾多改進。對國防部門而言，推進軍隊社會化保障，打破“大而全，小而全”、軍隊辦社會的落后局面，必然會使某些部門的職能縮水、人員縮編、經費縮減，損害既得利益；國防工業民進軍，推進武器裝備競爭性采購也對現有軍工生產形成沖擊；還有備受詬病的一些軍標與民標不統一，且長期得不到修訂，導致軍地間資源與技術不能集聚應用；“民進軍”準入機制不明確、保密要求不合理，阻礙了軍地技術與產品的雙向轉化利用，而扭轉這些弊端必然損害一些個體的利益。有一個具體例子，某民口企業曾研制了“北斗衛星”用戶機適用性頻射模塊，針對國內眾多參研單位的方案，為了降低成本、提高可交換性而制定了產品標準，雖然總裝備部支持標準化工作，但由于一些企事業單位從自身利益出發加以阻撓致使這項工作難以推進。這些市場壁壘歸根到底就是既得利益因素在起作用。

事實證明，“觸動利益比觸及靈魂還難”。公共部門要發揮主導作用，就必須要對軍民融合進程中因觸動利益格局而面臨的困難有清醒認識，并有所作為。制度經濟學認為，不合理的利益機制一旦固化就容易形成“鎖定”（Lock-in）狀態，而打破不合理的既有利益格局，不論是強制性制度變遷還是誘致性制度變遷，在制度變遷具有路徑依賴（Path Dependent）特性的情況下，市場機制是力所不及的，必須由公共部門發揮強有力的主導作用，以國家利益、整體利益為最高利益，用“看得見的手”強力推進利益格局調整。從宏觀層面上講，要樹立軍地“一盤棋”思想，部門利益、行業利益、個體利益等局部利益都要服從國家利益，統籌優化軍地資源配置；從微觀層面來說，要把參與市場經濟活動的公共部門主體從尋求分配性努力的尋租導向，轉化為尋求生產性努力的尋利導向，公平地參與市場競爭與合作。只有依靠公共部門看得見的手，順利度過調整期的陣痛期，軍民融合才能走上快車道。

（二）要幫助經濟主體有效抵御各類風險

當前我國軍民融合是在市場經濟還不夠完善的情況下實施的，市場機制發揮資源配置的決定性作用所需的平臺條件還很脆弱，特別是在軍民融合初期欠缺抵御各種風險的能力。在風險較大的情況下，不論是“軍轉民”還是“民進軍”都會因動力不足而影響軍民融合進程。以民口企業參與軍品科研和生產維修為例，其面臨的風險主要有：一是業務經營的風險。民口企業因信息不對稱對軍品市場供需情況了解不足，出現產能閑置或不足的情況，如果盈利微薄或不能盈利就可能影響軍品生產合約的履行；二是政策調整帶來的風險。國防建設以國家安全需求為導向，受安全環境和政策的影響很大。在軍品研制過程中，如果政府和國防部門調整裝備保障政策，改變軍品研制和生產的需求訂單，會給民口企業的生產經營帶來直接沖擊。企業前期投入的沉沒成本能否收回、損失的機會成本能否得到適當補償，都將直接影響企業的后續發展甚至生存；三是項目經營管理的風險。民口企業承擔國防科研項目，可能會因為資金、技術或管理方面的不足導致項目難以完成，給自身造成損失。鑒于國防科研生產項目持續周期長、采購數量有限、項目不確定性高，民口企業往往不肯冒險以自有資本去參加高風險、高投入、周期長的國防高科技研究項目。因此在軍民融合市場機制還不成熟的初期階段，特別需要公共部門發揮“扶持之手”的作用，通過提供擔保和扶持機制，鼓勵和推動市場經濟主體更全面有效地參與國防建設。

當前，著眼于培育成熟的軍民融合市場，迫切需要建立起鼓勵和支持民口企業參與國防建設，特別是武器裝備科研項目的風險評估機制、信用評價和政策扶持機制，有效管控企業的技術風險、質量風險、安全風險和持續保障風險。在2009年，由中國國防科技工業企業管理協會成立的國防工業產業投資基金，主要用于推動軍工企業的市場化進程。借鑒這種經驗，公共部門也可以建立和完善鼓勵民口高技術企業參與國防科研項目的政府專項基金，用于在研制過程中解決企業遇到的急難問題和應對各類風險，重點要對風險大、難量產的一些項目實施補貼。同時，明確民口企業參與國防科研項目的貸款和稅收政策，吸引民口企業參與軍民兩用重點項目開發；在將來條件成熟后，還可以考慮將風險投資引入裝備科研創新領域，完善中介機構和金融服務體系，滿足企業參與科研創新的投資需求。

（三）要運用產權調動各種經濟資源活力

市場經濟以健全的產權制度為基石，它是以所有權為核心，包括所有權、使用權、收益權、支配權在內的一系列權利安排及其流轉制度。可以說，產權的順暢流轉交換是市場經濟得以運行的最重要支撐機制，在軍民融合深度發展進程中，國防部門必須尊重并運用產權制度，順應市場規則，有效參與市場競爭與合作。

產權順暢流轉是現代產權制度的基本特征，市場經濟中廣泛存在所有權、使用權、收益權等適當分離的案例，為國防建設更好地利用市場資源提供了機遇。在軍民融合式發展中，國防建設不一定要占有很多資源、鋪很大攤子。借助于現代產權制度，國防部門完全可以通過租賃、外包、轉讓、合營、公私伙伴制（Pub1ic-Private Partnerships，PPP）等多種方式實現所有權流轉，從而進一步推進軍隊社會化保障改革，繼續深化“十化一改”，在公務用車、通用物資儲備、教育和人才培養、裝備生產維修等領域走出單純自我建設、自我保障的“跑馬圈地”模式，使市場經濟資源為國防建設服務。例如在裝備維修保障領域，可以探索通過PPP模式與有資質的民口企業簽訂一攬子的長期維修及升級改造合同，國防部門既可以規避保障風險，也可以實現軍地共贏。可以說，現代產權制度的產權分割和流轉功能使國防建設從單一產權模式轉變為多樣化產權組合模式，從固定產權模式轉變為可流轉的產權模式，為國防建設開辟了新的廣闊資源空間，促進了有限資源產出最大經濟效益。

當然在軍民融合式發展中利用產權流轉制度，不僅地方經濟資源能夠為我所用，同時閑置的國防資源也能參與經濟社會建設，挖掘自身潛在效益。例如在一些建有軍用機場的中小城市就可以探索實施閑置軍用機場資源的軍地共用模式。由于這些城市客流較少，單獨興建民用機場不合算，但是完全可以通過軍地協商，部隊在保留軍用機場所有權的情況下，與地方政府簽訂合作協議，讓渡部分機場使用權和管理權，建成軍民兩用的支線機場，既能增加軍地雙方收益，也減少了國防資源閑置，還有助于控制地方基建重復建設的沖動，達到一舉多得的效果。

（四）要借鑒市場管理經驗提高國防管理水平

管理出效益，這是市場經濟一再證明的道理，市場的管理經驗能為改進計劃手段提供很好借鑒。在市場經濟活動中，各市場主體以經濟效益為導向，在優勝劣汰準則的驅動下，時刻都力爭學習和應用先進的管理理念與管理方法。從組織生產的角度而言，國防部門與其他市場經濟部門的性質類似，都是投入一定資源后追求產出最大化，國防安全產品特別是軍工產品具有商品的一般特性。因此，軍民融合通過促進國防部門學習借鑒市場的先進管理經驗，既能擴大市場機制的作用范圍，也能提升計劃機制的科學程度。

在軍民融合式發展中，國防部門通過以市場經濟主體為“導師”，學習借鑒市場資源配置中的先進理念與技術，應重點學習和借鑒現代企業在進行規劃計劃、團隊績效管理、項目委托代理、實施激勵約束等方面的先進理念與方法，有效提升部隊在教育訓練、服務保障、國防科技工業改革、科研項目管理等方面的效益；要擴大民口企業參與國防項目的比例和程度，同時積極借鑒和擴大使用民用企業的標準規范、會計核算制度、制造工藝、市場定價方法、采購程序，以及項目管理方式等先進的管理理念、方法和技術，不斷提升計劃手段的調節水平。國防部門向市場學習管理經驗，還有一層重要含義就是要樹立尊重市場規則的理念。還以產權制度為例，市場經濟中除非經過等價交換，否則私有產權不容侵犯。因為市場經濟活動的本質就是產權交換，所以國防部門只有遵從產權制度，才能有效參與市場競爭與合作，反之就會阻礙軍民融合發展。當前部隊在訓練、演習和作戰行動中，各種經濟動員和征用行為會日益廣泛，但由于在民用資源的征用范圍、補償標準和私人權益保障方面，對各種權責歸屬還不夠明確，對私有產權的保護力度不夠，因而在動員征用過程中不僅容易引起軍地經濟糾紛，也大大降低了動員征用的效率。同時，在軍地間技術專利轉讓、科研項目合作方面，同樣也面臨因不能合理運用知識產權制度而帶來的潛在風險。公共部門特別是國防部門長期以來習慣于集權式的計劃調節方式，尊重私有產權的理念和處理產權流轉的能力都有待加強。將來，公共部門發揮主導作用要以補齊這些短板為前提。

（五）要引入淘汰機制提高軍民融合質量

優勝劣汰既是社會準則也是市場經濟規律，在軍民融合深度發展過程中，國防部門參與市場競爭就必須服從這一準則。長期以來國防部門特別是國防科技工業處于“父愛主義”關懷之下，競爭意識、創新意識都需要強化，一個關鍵原因就是沒有放開針對國防部門的優勝劣汰機制。公共部門在軍民融合中發揮主導作用，需要限制自己“干預之手”的不當作為，在適當范圍內把國防工業的生存發展交由市場機制決定。在這個過程中，要把不應當由公共部門承擔的職責主動交還市場，根據公平競爭原則適當減少管制范圍、簡化審批程序，既要“做大做強一批、搞精搞專一批”，也應拿出壯士斷腕的勇氣“關閉破產一批”；發揮市場機制的優勝劣汰作用，推動國防產品和民用產品價格生成機制的有效對接，促進國防部門參與者盡快成長為合格的市場經濟主體。

隨著軍民融合深度發展，在國防科技工業中要健全現代企業制度，進一步厘清國有軍工企業和總公司的關系、厘清國有軍工企業和國防科工局的關系。以完善軍工企業產權制度為抓手，以培養獨立的市場競爭主體為目標，放松對軍工產業的管制，加大向社會開放的力度，健全武器裝備競爭性采購機制，構建起開放式、競爭性的武器裝備科研生產格局，使軍工企業真正發展成為自主經營、自負盈虧的市場主體。通過強化競爭和淘汰機制，使軍工企業從過去主要為國防建設服務轉變到為國民經濟服務；由過去自成體系自我封閉發展，轉變為多層次多領域的開放合作；由過去生產單一軍品轉變為軍民融合的多品種結構。同時，通過在軍工領域明晰產權，鼓勵競爭和創新，調動優質社會資源參與國防建設的積極性，把軍工企業打造成集聚科技核心能力的戰略平臺；探索完善軍工企業兼并重組機制，允許軍工企業適當兼并重組，對那些市場競爭意識淡薄、治理結構不活、債務和社會負擔沉重的企業，可以適當放開破產、與民口高技術產業兼并重組等多種渠道；鼓勵跨地區、跨行業、跨所有制的行業兼并行為，組建符合軍民融合式發展要求的新型企業。

三、總結

公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，決定了在軍民融合深度發展過程中我們一方面必須毫不動搖地堅持國防部門特別是國防科技工業的主體地位和主導作用，另一方面必須毫不動搖地保障民口企業的權益，“引導優勢民營企業進入軍品科研生產和維修領域”。軍民融合是在市場經濟這個基礎平臺上進行的，因此不可能離開市場機制的調節；同時軍民融合不是一般的市場經濟活動，需要發揮公共部門的主導作用。計劃和市場是軍民融合式發展中不可或缺的兩種調節機制，二者相互聯系、共同配合，協力推動軍民融合深度發展。“彈好鋼琴要用兩只手”，軍民融合過程中單獨談論公共部門的主導作用或市場配置資源的決定性作用，都容易形成誤區。必須認識到計劃與市場分工明確、互相配合，二者本質上是一致的。計劃機制主要在宏觀層面發揮作用，要著力維護軍民融合所依賴的市場經濟這個制度平臺；市場機制則主導微觀層面的資源配置，并發揮決定性作用。不論是調整利益機制、抵御風險還是維護產權制度等等，公共部門發揮主導作用應當促進市場更好地發揮微觀決定作用；同時，尊重和運用市場經濟規律，發揮市場機制的作用，也是為了在微觀層面達成計劃手段追求的資源優化配置目標。

作者注：

1.為表述方便，本文將政府和國防部門統稱為公共部門，二者都以計劃為主要調節手段，性質與職能有類似之處，但在軍民融合中二者的目標和職能并不完全等同，文中公共部門較多指國防部門。

2.帕累托改進：指總體利益增加而沒有人利益受損。

3.卡爾多改進：指有局部利益受損但總體利益增加。

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尤玉蓮，解放軍第一八七醫院經管科，助理會計師；王哲，軍事經濟學院研究生四隊，博士研究生）