新視角下國家糧食安全問題戰略分析

甘燦業

(中共柳州市委黨校 公共管理教研室，廣西 柳州 545616)

糧食安全是社會穩定的基礎。我國糧食供給總體格局，由過去的“總體平衡、豐年有余”過渡到“總量基本平衡、結構性短缺”，到目前的“長期處于緊平衡”。［1］《財經》雜志出版的《中國糧食安全報告》指出中國糧食安全的基本特征是:脆弱平衡、強制平衡和緊張平衡。由此可見，我國糧食安全基礎并不是很牢固，基于對現實的認識，黨中央提出了切實保障國家糧食安全，實施“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”的國家糧食安全戰略。

一、糧食安全一個永恒的課題

(一)既是經濟問題，又是政治問題

農業始終是國民經濟發展的基礎，糧食是基礎的基礎。糧食是生活基本消費品，人類生存的最基本保障，這是糧食商品的特殊經濟屬性。糧食的生產、儲存、運輸和消費都與經濟息息相關。國內糧食產銷的綜合平衡、糧食價格的穩定、糧食主產區的利益補償和農民種糧的補貼等都需要經濟杠桿調節。李克強總理強調:“糧食安全是經濟安全的三大核心之一，糧食安全是基礎。”基于糧食安全的戰略定位，2014年，國家把糧食安全放在經濟工作的首位，作為年度經濟工作的重中之重。糧食不僅是經濟問題，更是政治問題。糧豐則農穩，農穩則國安;糧食安天下安，糧食穩天下穩。糧食關系到國家穩定和政權鞏固，縱觀歷史，民族興衰、國力強弱、朝代更替，多與糧食問題密切相關。作為人口大國的中國，確保充足的糧食供給始終是頭等大事，必須上升到政治的高度，視之為治國安邦的頭等大事。為此，2014 年中央一號文件把飯碗牢牢端在自己手上，作為治國理政必須長期堅持的基本方針。

(二)既是地方問題，又是中央問題

1994 年，國務院出臺了《國務院關于深化糧食購銷體制改革的通知》(國發〔1994〕32 號)，首次提出實行“米袋子”省長負責制，實行省、自治區、直轄市政府領導負責制，負責本地區糧食總量平衡，穩定糧田面積，穩定糧食產量，穩定糧食庫存，靈活運用地方糧食儲備運行調節，保證糧食供應和糧價穩定。根據這個政策，省級政府對當地的糧食生產、收購、銷售、省際流通、市場管理、儲備和吞吐調節等各個方面全面負責。此通知強調糧食安全問題更多是地方政府的責任，特別是省級政府的責任。但是隨著經濟社會發展，國家科學全面分析糧食安全面臨的國內外形勢，以戰略安全的角度去審視糧食問題，認為糧食安全問題不僅是地方問題，更是中央問題，很有必要從中央層面去規劃和管控，進而保證糧食安全的可控性和有效應對。2013 年12 月，中央農村工作會議首次明確提出糧食安全中央和地方要共同負責，中央承擔首要責任，自覺承擔維護國家糧食安全責任。

(三)既是國內問題，又是國際問題

糧食問題，必須立足于國內，依靠自己解決。習近平總書記指出:“解決13 億人吃飯問題，要堅持立足國內。我們自己的飯碗主要要裝自己生產的糧食。”中央工作會議明確提出:“以我為主、立足國內，要依靠自己保口糧，做到谷物基本自給、口糧絕對安全。”一個國家只有立足糧食基本自給，才能掌握糧食安全主動權，進而才能掌控經濟社會發展這個大局。解決這么多人的吃飯問題，只能也必須靠自己，否則我們獨立自主權將會喪失。但是，糧食安全問題不僅是國內問題，也是國際問題。中國的糧食安全問題跟世界緊密相關，自中國加入世界貿易組織以后，參與了世界糧食資源和市場的貿易與競爭，中國的糧食安全成為世界糧食安全的重要組成部分。中國用世界十分之一的耕地產了世界上四分之一的糧食，養活了世界五分之一的人口，在國際糧食市場上中國具有大國效應，如果中國糧食安全解決不好，必會產生負外部性，其外溢效應將影響整個世界的糧食安全。1994 年，美國學者萊斯特·布朗在《誰來養活中國》一文中指出:“未來中國巨大的糧食需求缺口將會大幅推高世界糧價，其糧食匱乏將成為世界性的匱乏”，指出了中國糧食安全問題的國際性。

二、糧食安全錯綜復雜的挑戰

(一)依賴國外進口態勢上升

盡管我國糧食生產獲得“十連增”好成績，2013年，糧食產量首次突破6 億噸，但是不可否認近年來我國糧食進口數量也在呈現上升態勢，糧食進口數量大概占到國內消費量的2.4% －2.5%。我國糧食進口數量呈現上升態勢主要表現在谷物、大豆進口數量和金額在不斷攀升。2012 年中國谷物的進口數量和金額達到1398 萬噸、49.9 億美元，分別是2009 年進口數量和金額的4.4 倍、5.5 倍(詳見圖1);2012 年中國大豆的進口數量和金額達到5838 萬噸、349.9 億美元，分別是2009 年進口數量和金額的1.4 倍、18.6倍(詳見表1)。同時，短缺糧食品種已經形成對國際市場高度依賴。主要表現大豆進口數量巨大，2013年我國大豆進口數量達6338 萬噸，占到糧食進口數量的80%以上，國際大豆市場的任何風吹草動都能影響國內市場。隨著我國糧食剛性需求增長迅速，而國內糧食生產有限，增幅緩慢，必然增加糧食進口數量。

數據來源:根據2010 －2013 年中國統計年鑒整理所得。

表1 2009 －2012 年中國大豆進口數量和金額

(二)農民種糧積極性在下降

我國糧食生產面臨成本上漲，收益低下的局面。種糧成本上漲、收益低下嚴重挫傷了農民種糧的積極性，尤其是80 后、90 后新生代農民，在比較利益的誘導下，他們更多的改種其他經濟作物，甚至拋荒棄耕外出打工。在家種田，不如外出掙錢。有學者對湖南湘潭市進行調查發現，外出打工的收入遠比種糧的收入高，以2011 年為例，種植一畝耕地糧食，不計勞動力成本，全年的收入不到1000 元，僅為同期全國農民工月收入2049 元的二分之一還不到。［2］同時，打工可以在較短時間內獲得報酬，而種糧的收益周期相對較長，且市場風險和自然風險較大，遇上糧食價格偏低或自然災害，可能連成本都收不回來。鑒于種糧收益低、風險大，年輕人都不愿意種地，剩下大多數都是老年人，且文化素質又不高，基本不會應用現代農業種植技術。第二次全國農業普查顯示，全國農業從業人員中50 歲以上的占32.5%。而據媒體報道，中西部一些地區80%的農民都是50 －70 歲的老人。我國農業勞動力中初中及以下文化程度者所占比重竟高達95%。農業兼業化、農民老齡化、“誰來種地”問題日益突出。如果農民種糧不賺錢、拋荒棄耕、種糧副業化，那么國家糧食安全難以保障。

(三)城鎮化對耕地擠占污染

城鎮建設占用相當數量的耕地。清華大學地球系統科學研究中心、遙感科學國家重點實驗室調研報告指 出:“2000 － 2010 期 間，城 市 擴 張 面 積 約18376.74 平方公里，其中占用耕地12619.94 平方公里，約有68.7%的城市擴張占用的是耕地資源。”［3］工業化、城鎮化發展占用耕地已經引起高層的關注，農業部長韓長賦撰文指出:“1996 年到2012 年間，我國耕地減少1.3 億畝，耕地數量減少，有工業化、城鎮化發展占地的原因。”［4］城鎮化發展大量占用耕地，必然導致糧食種植面積減少，進而引發我國糧食安全危機。陳利根等人定量分析城鎮建設占用耕地對耕地減少和糧食安全的影響程度，指出城鎮建設占用耕地對我國糧食安全的威脅程度巨大。［5］

耕地面臨污染蔓延的趨勢。九三學社中央向全國政協十二屆一次會議提交的提案顯示，全國耕地重金屬污染的面積達到16%以上，有的地區甚至達到50%以上。第二次全國土地調查公報指出:“我國的耕地有相當數量受到中、重度污染，大多不宜耕種。”耕地被污染，特別是重金屬污染，難以修復，必然會減少我國糧食的種植面積，這樣會對我國的糧食安全帶來沖擊。

(四)糧食產儲基礎設施滯后

一是糧食灌溉設施老化、脆弱，綜合機械化水平較低。全國無灌溉設施耕地多達7430.9 萬公頃，占耕地比重的54.9%，還有一半以上的耕地是無灌溉設施(詳見表2)。灌溉設施老化、脆弱，導致抗災能力弱化，一旦發生旱災和洪澇，必給糧食生產造成重大損失。國家防汛抗旱總指揮部辦公室主任張志彤介紹，2013 年全國農作物因旱受災1.68 億畝、成災1.04 億畝、絕收2257 萬畝，造成糧食損失2064 萬噸，在洪澇災害方面，農作物受災1.78 億畝、成災0.99億畝。［6］我國的農業耕種收綜合機械化水平僅58%，而發達國家一般在60—80%，與發達國家相比還有較大的差距。

二是糧食存儲流通設施薄弱。糧庫的建設水平普遍滯后，一些地方糧食還存儲在由簡易器材制成的簡易露天糧倉里。糧食倉儲設施落后，物流通道不暢通，糧食產后損失巨大。據國家糧食局測算，我國每年糧食產后損失達到700 億斤。

表2 全國有灌溉設施和無灌溉設施耕地面積

三是科技轉化率低。盡管我國農業科技貢獻率達到55%，但是比發達國家低10 到20 個百分點，發展的空間還很大。據統計，中國每年取得大約6000多項農業科技成果，但是推廣率只有35%左右，真正能夠大面積推廣的不到20%。在糧食新品種研發、培育和推廣還有待加強。

三、糧食安全問題的破解之策

(一)糧食安全體系是保障

一是盡快出臺《糧食安全條例》。以法規的形式來保障我國的糧食安全，明確糧食安全的責任主體。根據中央和地方要共同負責，中央承擔首要責任的原則，明確規定國務院總理對全國的糧食安全負總責，各個省級地方政府的正職領導人對本轄區內的糧食安全承擔責任。

二是建立糧食安全預警系統。建立糧食安全評價指標體系，并通過糧食安全預警系統對糧食的種植面積、耕種人員、人口、價格、進出口數量、科技、基礎設施、單產、總產量、流通、氣候、儲備率和自給率等信息進行全面分析，實行動態監控，以供黨委政府進行決策，及時應對糧食安全出現的問題。

三是把糧食安全納入各級政府績效考核。鑒于糧食安全的重要性，對各級政府實行問責制，特別是堅決落實“米袋子”省長負責制，建立績效考核的體系。分解糧食安全責任指標，定期考評糧食安全責任績效，并根據績效進行激勵性政策行為，以促進國家糧食安全的穩定性。［7］

(二)維護糧農利益是前提

沒有糧農的利益，就沒有糧食的安全。建立糧農收入持續增長的長效機制，是實現糧食安全目標的根本保障。農民種糧的積極性直接受糧食收益的影響，必須維護好糧農的根本利益，要讓農民種糧有利可圖。

一是完善各項糧農補貼。適當提高種糧農民直接補貼、良種補貼、農資綜合補貼等，新增補貼向糧食等重要農產品、新型農業經營主體、主產區傾斜。探索形成農業補貼同糧食生產掛鉤機制，提高補貼精準性、指向性，讓多生產糧食者多得補貼。

二是加快建立財政支持的農業保險大災風險分散機制。規范農業保險大災風險準備金管理，提高中央、省級財政對主要糧食作物保險的保費補貼比例，不斷提高稻谷、小麥、玉米三大糧食品種保險的覆蓋面和風險保障水平，降低農民種糧的市場風險和自然風險。

三是不斷提高糧食最低收購價。在2014 年生產的早秈稻、中晚秈稻和粳稻最低收購價格每50 公斤135 元、138 元和155 元的基礎上適當提高5 －10 元，小麥(三等)最低收購價在每50 公斤118 元的基礎上適當提高5 －10 元，增加農民收入，富裕農民。

(三)嚴格耕地紅線是基礎

最基本的耕地數量，是糧食安全保障的根基。必須堅持“一條紅線一個底線”不動搖，守住18 億畝耕地紅線和糧食播種面積16 億畝的底線。習近平總書記強調:“保障國家糧食安全的根本在耕地，耕地是糧食生產的命根子，耕地紅線要嚴防死守。”落實最嚴格的耕地保護制度、節約集約用地制度，具體從以下四方面著手:一是強化土地規劃和用途管制。嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護，對違法占用耕地的行為給予堅決打擊，絕不姑息。二是劃定永久基本農田。基本農田是確保國家糧食安全的基礎，加強基本農田保護區監管，堅決制止任意改變基本農田用途的行為，切實做好保護基本農田“五個不準”。三是嚴格落實耕地占補平衡制度。堅決制止占多補少、占優補劣的行為，不能自行補充的，必須按照規定繳納耕地開墾費。四是加快耕地修復復墾。加大耕地污染防治力度，啟動重金屬污染耕地修復試點。加快對農村“空心村”的整治復墾，符合條件可以進行耕種，增加耕地種植面積。

(四)培養新型農民是根本

確保糧食安全，首先要有人種地。習近平同志強調，要解決好“誰來種地”問題，培養造就新型農民隊伍，確保農業后繼有人，加快培育新型職業農民和新型農業經營主體，建設高素質農業生產經營隊伍。

一是增強糧農的市場觀念和管理意識。通過宣講和教育示范等方式，對糧農進行市場知識普及，培養其適應市場競爭的能力，增強其抵御市場風險的能力，強化其市場觀念和風險意識。傳授糧農現代管理知識，特別是涉農管理，讓其掌握集約經營、規模經營要義。

二是把培養青年農民納入國家實用人才培養計劃。有效整合全國各類涉農培訓資源，加大農業職業教育和技術培訓力度。以縣鄉為主體，培育專業從事農業生產的初級新型職業農民;依托國家農業部農村實用人才培訓基地，有針對性的培育管理服務型的中級新型職業農民;以涉農高校和科研機構為培訓基地，培育懂技術、會經營管理的復合型職業農民。

三是制定大中專院校特別是農業院校畢業生到農村經營農業的政策措施。通過政策導向讓農業院校畢業生能在農村扎下根，安于農村從事農業生產。運用校企合作的模式，定點培養新型農民，先在農業院校學習技術、經營管理等知識，然后再輸送到現代農場，從事農業生產、管理。

(五)夯實基礎設施是動力

重視糧食基礎設施建設，深化水利工程管理體制改革。創新水利設施運行管護機制，加快落實灌排工程運行維護經費財政補助政策，落實小型水利工程管護主體、責任和經費，不斷提高江河湖海流域的灌溉面積。實施全國高標準農田建設總體規劃。加大投入力度，規范建設標準，加快旱澇保收高標準農田建設，不斷改善糧食生產的土壤環境。據農業部門測算，中低產田改造后，畝產可以提高20%。加快實施糧食收儲供應安全保障工程。加快大型商品糧生產基地和倉儲物流基地建設，修復糧食倉儲設施，給農戶配置標準化儲糧裝具。

發揮科學技術支撐作用。農業科技是確保國家糧食安全的基礎支撐。保障國家糧食安全，最終要靠科技。習近平總書記指出:“農業的出路在現代化，農業現代化關鍵在科技進步。”推進農業科技創新，提高科技進步在糧食增產中的貢獻，是未來發展的重要方向。實施農業科技跨越計劃，按照農科教、產學研結合的方式，加強農業科研協作攻關，加快技術成果和產品的集成創新，迅速地提高產量、效益和產業競爭力，為產業發展提供支撐。不斷研發、培育新的糧食品種，并通過節水農業、旱作技術、循環農業、防災減災技術等先進適用技術的推廣，提高主要糧食的單產，通過集成推廣配套栽培技術，單產有望提高5%以上。［8］同時，加大農業科研的經費，特別是涉及糧食新品種研發、培育和推廣給予大力扶持。

［1］喬金亮．著力構建保障糧食安全整體方略［N］．經濟日報，2014 －01 －21．

［2］楚國良．農民種糧積極性不高的成因及對策研究－ －以糧食主產區湖南省湘潭市為例［EB/OL］． 中國改革網，2012 －01 －08．

［3］章軻．遙感調查發現:蘇魯粵浙四省占用耕地最多［N］．第一財經日報，2012 －06 －12．

［4］韓長賦． 農業部部長韓長賦人民日報撰文談確保糧食安全［N］．人民日報，2013 －12 －29(5)．

［5］陳利根、毛戴軍、張瀟琳． 城鎮建設占用耕地與糧食安全［J］．資源與產業，2006(2):8 －10．

［6］林暉．2013 年全國干旱受災與成災面積較常年偏少五成［EB/OL］．新華網，2014 －01 －13．

［7］羅光強、邱溆．中國糧食安全責任分解與評價研究［J］． 農業技術經濟，2013(2):40 －50．

［8］馮華．糧食“十連增”，耕地多出2 億畝 糧食安全為何還是“首要”?［N］．人民日報，2014 －01 －15．