全面推進軍民融合相關改革

■ 國防大學國防經濟研究中心

全面推進軍民融合相關改革

■ 國防大學國防經濟研究中心

總體看，軍民深度融合不是簡單的融合程度加深，而是軍民融合本質要求在發展理念、推進手段、作用范圍、實現程度、最終狀態的綜合性體現。

推動軍民融合深度發展，是以習近平為總書記的新一屆黨中央領導集體對軍民融合戰略提出的新目標，也是全面深化軍民融合相關改革的新要求。黨的十八屆三中全會對此作出了重大戰略部署，開啟了中國特色軍民融合發展和改革的新階段。

一、軍民融合發展的新目標和改革部署

（一）軍民融合深度發展的目標指向

黨的十七大報告明確了走中國特色軍民融合式發展路子的重要思路。十八大以來，新一屆黨中央領導集體在繼承中創新，鮮明提出了“軍民融合深度發展”的新目標和新要求。2013年3月11日，習近平在第十二屆全國人大第一次會議解放軍代表團全體會議講話中，首次提出了努力形成基礎設施和重要領域“軍民深度融合的發展格局”的要求。2013 年11月12日，十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）, 進一步把融合目標凝練為“軍民融合深度發展”。2014年3月11日，習近平在第十二屆全國人大第二次會議解放軍代表團全體會議上，對“軍民融合深度發展”又作了清晰、科學的表述和概括，指出：“必須同心協力做好軍民融合深度發展這篇大文章，既要發揮國家主導作用，又要發揮市場的作用，努力形成全要素、多領域、高效益的軍民融合深度發展格局。”這一系列重要理論發展，反映了我國軍民融合發展從初步融合走向深度融合的實踐要求，表明了我們黨對軍民融合發展目標和實現途徑的認識深化。軍民融合深度發展是相對于軍民融合初步發展的一個概念，從目標指向上看，至少包含三方面的內容。一是形成國家主導有力、市場作用充分的推進方式，即在國家層面上形成統一領導、軍地協調、需求對接、資源共享機制，同時，讓市場機制成為配置融合資源的重要方式。二是圍繞國家安全與發展戰略需要，形成全要素、多領域的融合格局，即在科技、工業、人才、動員、服務、信息、資本、基礎設施、經濟布局、戰略儲備、海洋、空天、網絡等領域實現全要素融合的格局。三是通過軍地資源全要素、多領域的雙向流動，消除軍地兩大系統之間以及兩大系統內部相互隔離、條塊分割、各豎煙囪的格局，實現經濟和國防兩大建設共用一個經濟技術平臺，進而達到融合效益最大化，即經濟建設中國防效應的最大化和國防建設中經濟效益最大化。對軍隊來說，軍民融合效益最大化的本質含義是：以國防財政撥付的軍事資源與軍民融合渠道獲取的資源能夠融為一體，進行統一規劃、配置和使用，共同向生成基于信息系統的體系作戰能力聚焦。總體看，軍民深度融合不是簡單的融合程度加深，而是軍民融合本質要求在發展理念、推進手段、作用范圍、實現程度、最終狀態的綜合性體現。

（二）全面系統的改革部署

十八屆三中全會《決定》對深化國防和軍隊改革提出了總體要求，強調要緊緊圍繞建設一支聽黨指揮、能打勝仗、作風優良的人民軍隊這一黨在新形勢下的強軍目標，著力解決制約國防和軍隊建設發展的突出矛盾和問題，創新發展軍事理論，加強軍事戰略指導，完善新時期軍事戰略方針，構建中國特色現代軍事力量體系。在中央關于全面深化改革的歷次《決定》中，把國防和軍隊改革作為一個重要部分納入其中一體部署，這在歷史上還是頭一次，充分體現了國防和軍隊建設在黨和國家事業全局中的重要地位和作用。《決定》將“推動軍民融合深度發展”作為深化國防和軍隊改革三大任務之一作出系統部署，凸顯了中央從體制機制上解決制約軍民深度融合突出矛盾和問題的堅定決心。

《決定》對推動軍民融合深度發展，在兩個層面上提出了八個方面的改革任務。首先，在國家治理層面，提出“在國家層面建立推動軍民融合發展的統一領導、軍地協調、需求對接、資源共享機制”。這是首次從國家治理層面進行的頂層制度設計，抓住了推動軍民融合深度發展的關鍵。只有建立和完善這些機制，才能從國家治理層面解決軍民之間自成體系、重復建設的問題，才能根本改變“推動融合靠感情，解決問題靠關系”的局面，確保軍民融合融得順暢、合出高效。其次，在建設領域層面，提出七項具體改革任務。包括：健全國防工業體系，完善國防科技協同創新體制，改革國防科研生產管理和武器裝備采購體制機制，引導優勢民營企業進入軍品科研生產和維修領域。改革完善依托國民教育培養軍事人才的政策制度。拓展軍隊保障社會化領域。深化國防教育改革。健全國防動員體制機制，完善平時征用和戰時動員法規制度。深化民兵預備役體制改革。調整理順邊海空防管理體制機制。這是對武器裝備科研生產、人才培養、軍隊保障、國防動員等領域軍民融合發展和改革的全面部署，把這些重點融合領域的改革任務落實好了，國防和軍隊建設才能深深根植于國家經濟社會這個母體之中，軍隊建設才能充分吸取經濟社會中所蘊含的巨大能量，我軍現代化建設才能獲得技術先進、成本經濟、來源穩定和最有可持續性的物質技術力量。

“無錫市本地產品協作配套系列活動——軍民融合協作專場”成功舉辦

二、軍民融合相關改革的主要進展

近年來，我國穩步推進軍民融合相關改革，一些重點領域和關鍵環節的改革提速，帶動了全面改革向縱深推進，改革取得了積極進展和明顯成效。

（一）領導管理體制改革取得重要進展

十八屆三中全會《決定》設立中央國家安全委員會，這是2013年我國國家安全領域的重大事件。2014年1月24日，中共中央政治局召開會議，研究決定中央國家安全委員會設置。中央國家安全委員會由習近平任主席，李克強、張德江任副主席，下設常務委員和委員若干名。中央國家安全委員會作為中共中央關于國家安全工作的決策和議事協調機構，向中央政治局、中央政治局常務委員會負責，統籌協調涉及國家安全的重大事項和重要工作。中央國家安全委員會的成立，標志著在“總體國家安全觀”指導下以國家意志強化國家安全戰略管理的頂層架構已經形成，統一協調黨政軍的國家安全治理體制初具格局，這為統籌國家安全和發展、推動軍民融合深度發展提供了最有力、最具全局視野的頂層體制。在加強宏觀管理方面，2013年年底，國家發展和改革委員會新“三定”方案中，明確國家發展和改革委員會“組織擬訂促進經濟建設和國防建設協調發展的戰略和規劃，協調相關重大問題”的職能，并將國民經濟動員辦公室更名為經濟與國防協調發展司。國家發展和改革委員會作為國家宏觀綜合管理部門，在推動軍民融合深度發展方面被賦予重要職責。同時，地方各省市也普遍將健全軍民融合領導決策機制擺上議事日程。截至2012年年底，全國已有14個省（市）成立了軍民結合（或軍民融合）工作領導協調小組。2013年 5月，湖南省成立軍民融合產業發展領導小組，至此，全國共有15個省（市）成立了軍民融合領導機構。

（二）軍地協調機制建設穩步推進

為推進軍民結合、寓軍于民武器裝備科研生產體系建設，經國務院、中央軍委批準，2011年年底成立了由國務院和軍隊23個部門聯合組成的軍民結合、寓軍于民武器裝備科研生產體系建設部際協調小組，為組織協調跨部門、跨領域的重大事項提供了組織機制保障。同時，在一些行業和部門，也先后建立了軍民融合發展的軍地協調機制，建立了軍地聯合辦公制度、軍地聯席會議制度、軍地應急行動協同機制，加強了軍地職能部門的溝通和協調。

（三）宏觀規劃機制逐步健全

“十二五”時期，我國軍民融合發展逐步納人國家經濟社會發展規劃，統籌經濟建設和國防建設頂層規劃取得實質性進展。2012 年7月26 日，國務院、中央軍委頒布了《統籌經濟建設和國防建設“十二五”規劃》，明確了今后一個時期統籌經濟建設和國防建設的指導思想、目標任務、重點領域和保障措施，確定了一批對國家安全和發展全局影響深遠、經濟建設與國防建設帶動效益明顯、軍民融合發展推動深入的工程項目，使我國軍民融合規劃建設實現了專項規劃突破。2013年，按照國家“十二五”規劃中期評估統一部署，軍地戰略規劃主管部門對《統籌經濟建設和國防建設“十二五”規劃》實施情況開展了中期評估。

（四）政策法規環境不斷優化

目前，國家已啟動了《軍民融合促進法》立法，全國人大財經委等進行了多次專題調研，國家發展和改革委員會與解放軍戰略規劃部正牽頭組織《 軍民融合促進法》的起草工作。2013 年，國防科工局、總裝備部出臺了《武器裝備科研生產許可推出管理規則》；民政部、財政部、住房和城鄉建設部、總參謀部、總政治部、總后勤部聯合頒發《關于解決傷病殘退休軍人安置住房有關問題的通知》，將傷病殘退休軍人安置住房納入地方政府保障性住房供應范圍。同時，一些省市還結合本地實際，出臺了一些地方性法規和政策，制定了推進本地軍民融合發展管理辦法和實施細則，進一步夯實了軍民融合發展的法律法規基礎。各地也相繼出臺了一些法規政策。2013年，北京市出臺了《建設中關村軍民融合科技創新示范基地行動計劃(2013-2015年）》。截至2013年年底，已有20多省（自治區、直轄市）出臺了軍民結合產業發展規劃或軍民結合實施意見。這些政策法規的出臺，保證了軍民融合發展有法可依、有規可循。

三、制約軍民融合深度發展的突出問題

當前，軍民融合發展勢頭良好，并已取得長足進步，但與軍民融合深度發展的要求相比，還面臨一些突出矛盾和問題。

（一）領導管理體制不完善

與發達國家軍民一體化經歷的自然發育過程不同，我國軍民融合總體上帶有一定趕超性質，這就決定了我國軍民融合特別需要強化國家主導，特別需要加大“統”的力度，特別需要權威機構來協調管理、強力推動，而這恰恰是我們的“短板”。目前，雖然在幾個重點融合領域建立了一些跨軍地、跨部門的協調機構，但這些機構往往只是起牽頭、協調、溝通作用，基本上沒有決策權和監督管理權，難以對軍地之間、政府各職能部門之間的不同意見進行高效整合。1989年成立的國務院、中央軍委專門委員會，其職責主要限于對國防科技工業和裝備建設軍民結合有關重大問題進行決策和統籌安排；1994年成立的國家國防動員委員會，是國務院、中央軍委的議事協調機構，其職責是管理和協調國防動員領域的重大問題；2007年成立的國務院、中央軍委軍隊后勤保障社會化工作領導小組，主要負責協調軍隊后勤保障和其他保障社會化工作；國防工業、國防科技、人民防空、國防交通、國防教育等與國防和軍隊建設有關的管理職能，大多分散在國家發展和改革委員會、工業和信息化部、住房和城鄉建設部、交通運輸部、教育部，以及總參謀部、總政治部、總后勤部和總裝備部等國務院和中央軍委相關職能部門。總體上看，軍民融合中各自為政、管理分散、職能重疊的問題還比較突出，重大問題都是一事一議一定，一些跨部門、跨領域、跨系統的軍民融合重大事項缺乏統籌管理。

（二）融合機制不夠健全

在需求對接機制上，目前存在需求生成提報程序不清、論證不充分、對接主體不明確、對接程序不規范、落實情況缺乏反饋等問題，缺乏對融合需求的有力統籌，散報、虛報、盲報和重報現象比較突出。由于缺乏有效的需求對接，政府有關職能部門對軍隊總體融合需求不很清楚，軍隊對地方有哪些重點建設項目、哪些可用資源和先進技術也不是很清楚。在軍地協調機制上，雖然目前在武器裝備科研生產、軍隊保障社會化、國防動員等領域建立了一些跨軍地、跨部門的協調機制，但一些跨領域軍地專項協調機制還存在職能交叉、分工不夠明確等問題。在資源共享機制上，存在共享渠道不暢、技術標準不協調、補償機制不健全等問題，使軍民之間自成體系、重復建設的問題遲遲得不到解決，造成了社會資源的巨大浪費。在監督評估機制上，存在評估主體不明確、指標體系不完備、程序不規范等問題，導致了“融與不融一個樣、融好融壞一個樣”現象的出現。不著力解決這些機制問題，我國軍民融合就難以實現由“入”轉“合”，軍民融合只能在低層次上徘徊。

（三）法規制度建設相對滯后

目前的政策法規，大多是由職能部門根據實際工作需求各自制定的，缺乏統一規劃和設計。在武器裝備科研生產方面，雖然已經出臺了鼓勵非公有制經濟參與軍工生產的相關政策，但民營高新技術企業進入軍工領域的門檻依然還比較高，在一定程度上影響了民營企業參與武器裝備科研生產的積極性。在軍隊人才培養依托國民教育、軍隊保障社會化等方面，政策法規建設也比較薄弱。在軍民融合進程中，標準問題至關重要。只有軍用標準與民用標準相匹配、相協調，才能有效推進武器裝備科研生產體系的軍民融合。我國現行軍用標準分別為國防科工局和總裝備部掌握，共3萬多個。目前，我國很多民用高新技術企業在電子信息、新材料、新能源等領域的技術水平已超過了軍工單位，相比之下，很多軍用標準已經失去了先進性。

（四）利益固化藩籬難破除

軍地兩大系統以及各系統內部的部門利益固化藩籬，是導致軍民融合屢屢“觸礁擱淺”的深層原因。長期以來，兩大體系封閉運作所形成的軍地二元體制結構，行政管理條塊分割形成的利益板塊，導致部門利益相對固化。推動軍民融合深度發展，本質上是打破軍民自成體系、拆除利益固化藩籬，在國家利益平臺上整合利益關系的過程。在這個過程中，圍繞實現軍民融合而展開的資源整合和利益整合，與既定的思想觀念、工作格局、利益結構發生激烈碰撞和沖突。推動軍民融合，對軍隊和軍工部門意味著，有些崗位將由地方人員來擔任，有些自我保障將外包給地方來承擔，有些軍工行業將失去壟斷利益；而對于地方來說，實現軍民融合發展需要追加投入，可能還會增加工作量和風險。由于軍地各部門各單位都有自己的利益，有些部門和單位往往從自身利益出發來權衡軍民融合、決定相應行動，導致了軍民融合中“大利大干、小利小干、無利不干”, “愿意‘融’別人、不愿意被別人“融”,“共享別人的資源可以、分享自己的資源不行”等一系列問題。雖然中央一直在強調軍民融合，但時至今日，軍地兩大體系以及各自系統內的職能部門在軍民融合中本應當破除的部門利益，目前基本上沒有受到太大觸動，軍地系統內部也缺乏有效的統籌與整合。

四、推動軍民融合深度發展改革的著力點

湖北省民政廳組織軍地聯合工作組對全省軍供站現代化建設進行檢查評估

當前和今后一段時期，圍繞落實十八屆三中全會《決定》改革部署，應著力從以下方面推進軍民融合深度發展。

（一）建立權威高效的領導管理體制

現代國防建設的有效實施，取決于能否以舉國之力、調集全社會資源為之所用，因而在很大程度上依賴于政府能否給予有力統籌和支持。特別是在我國，強有力的權威領導對推動軍民融合深度發展更為重要。綜觀世界各國國防領導管理體制，在國家高層體制確保實現統一領導，防止經濟建設和國防建設之間的二元體制結構出現固化，對于實現軍民深度融合極為重要。新中國成立后很長一段時期，我國實行黨政軍一體的國防領導管理體制，軍政關系在國家體制頂層比較順暢，搞了一些重大工程。當前，可考慮在黨中央集中統一領導下，在國務院、中央軍委層面成立權威的軍民融合領導管理機構，從頂層上加大“統”的力度，切實解決融合過程中各自為政、多頭領導、分散管理以及領導管理機構缺位、越位和錯位等問題。

（二）構建運行順暢的運行機制

建立需求對接機制。一套完整的需求對接機制至少包含需求生成提報、需求論證評估、需求執行落實、需求調整反饋四個環節，它們相互聯系、環環相扣，構成了需求的閉環反饋系統。研究出臺軍民融合需求對接辦法，建立科學、合理、高效，具有我軍特色的軍事需求生成提報機制。構建資源共享機制，應根據遵循市場經濟規律的原則，盡快研究制定“軍民融合資源共享辦法”，對資源共享機制作出全面、具體的規定。探索建立有效的軍民資源共享形式，進一步確立資源共享利益的分配機制和原則，有效推進部分民用資源的開發利用。探索建立軍用與民用科研機構協作模式，建立開放共享和協作機制，推動軍民協同創新，突破制約國防和軍隊現代化建設的基礎軟件、關鍵元器件和高端加工制造設備等瓶頸問題。加強進一步開放軍隊資源的系統論證，凡是不影響國家安全的資源，如頻譜、空域、基礎設施等，能開放的盡量開放；同時，也要加強對地方各種相關戰略資源狀況和潛力的研究，凡是能為軍隊利用的，都要充分實現資源共享。

（三）加強政策法規體系配套建設

加快《軍民融合促進法》等國家層面軍民融合法律法規的出臺，以法律形式明確軍民融合組織領導，規范軍民融合工作程序方法。進一步制定完善政策法規體系，填補相關法規空白，完善軍民融合發展的條款內容，明確有關軍民融合的權利義務和職責范圍。遵循市場經濟規律，對資源共享機制作出全面、具體的規定；制定和完善包括知識產權、稅收優惠等方面的促進軍地資源互通共享政策。通過政策引導，鼓勵有條件的民營企業參與軍品研制生產和融合式發展項目建設，依據項目可市場化的程度，有計劃地推動投資主體多元化，為進一步提高軍地資源共享營造有利的政策環境。積極探索建立有效的軍民資源共享形式，確立資源共享的利益分配機制和原則，有效推進更多民用資源的開發利用。調整和完善現行軍用標準，按照軍用標準向國家標準靠攏的原則，使國家標準最大限度地覆蓋軍用標準，增強標準的通用性、先進性；擴大民用標準使用范圍，全面清理現有軍用標準，加快制定統一的軍民兩用技術標準，為軍用與民用技術的互通、互用提供政策和法規保障。做好進一步開放軍隊資源的系統論證工作，在確保國家安全的基礎上，推動軍隊在頻譜、空域、基礎設施等領域資源的有序共享開放。加強對地方各種相關戰略資源基本情況和潛力的調查研究，充分將民用資源引入國防和軍隊建設，實現軍地資源雙向流動、互補共用。

（四）建立國家主導有力、市場作用充分的運作模式

正確處理政府和市場的關系，建立健全國家主導和市場運作有機結合的運行模式。首先，厘清政府和市場的邊界，明確在推進軍民融合深度發展中，哪些方面的事應由政府去做，哪些事應交給市場去調節。國家主導并不是國家包辦，不是通過計劃手段或行政命令來決定軍民融合中的一切事務，而主要體現在發展方向、發展戰略、計劃規劃、體制機制、政策法規、服務保障等方面的主導作用上。至于軍民融合中的具體事務、具體工作，則應最大限度地交給市場，充分發揮價格、稅收、信貸等經濟手段在融合中的作用，讓市場機制引導資源配置。其次，進一步明確軍民融合中國家主導的職能。國家主導作用主要是通過軍民融合進程中的政府職能來體現的。一是統籌規劃職能，即制定和實施軍民融合發展戰略規劃，從國家層面上把軍民融合納入國民經濟和社會發展規劃；二是體制機制建設職能，即建立協調統一的軍民融合體制機制，形成上下聯動、業務歸口、分工明確的軍民融合運行機制；三是政策法規建設職能，即營造有利于軍民融合深度發展的政策法規環境；四是公共產品服務職能，即為推動軍民融合搭建信息和交流平臺，搭建公共信息服務平臺，發布公共信息等。再次，積極探索建立與價值規律、市場化運作相適應的利益驅動機制。在社會主義市場經濟條件下推進軍民融合，必須照顧融合主體特別是企業的利益，發揮市場機制在融合資源配置中的作用。最后，還要找到政府與市場的最佳契合點。根據不同的融合領域、不同的融合模式、不同的融合范圍中融合項目的公共性程度，來確定行政手段的強度和經濟規律作用的程度，分門別類地確立政府與市場的最佳配合點。比如，對“民參軍”等競爭性領域的軍民融合，政府僅需要在政策上給予支持和鼓勵，至于誰“參軍”、誰不“參軍”,由市場機制去決定；而重大基礎設施貫徹國防要求、戰時征用等軍民融合方式，政府應當起主導作用，不僅要提出具體要求，而且還要給予一定資金補償。只有使政府這只“有形之手”與市場這只“無形之手”相協調、相統一，形成合力，實現軍民融合深度發展才會獲得源源不斷的動力。

（原載《中國軍民融合發展報告》2014）

昆明軍民結合和信息化產業基地