重塑邊界：總體規劃改革與地方實踐

鄭德高 葛春暉

1 當前總體規劃面臨的困境

總體規劃作為我國法定規劃編制體系中的核心組成部分，隨著我國宏觀發展戰略的變化以及體制機制調整，傳統的總體規劃編制似乎越來越不能適應城市發展的客觀要求。看似全面、科學、可實施的法定規劃，在快速成長期中國的實際規劃操作和管理過程中往往不能實現其初衷。“難產”的總體規劃和“短命”的總體規劃成為困境的表象，“難產”主要體現為不少城市的總體規劃在完成編制及評審多年仍未能獲得批準，“短命”主要體現為已獲批的總體規劃往往實施數年即被修編或修改[1]，使部分城市在多數時間內沒有法定的總體規劃的指引，但城市建設從未停止，建設大大突破規劃屢見不鮮，就如同給一個快速長高的孩子做衣服一樣，完全“合身”是不可能的，身高量得越仔細，衣服做得越精確，做好的衣服就越不合身。

筆者認為總體規劃面臨困境及未來發展方向爭論的核心不外乎以下幾個方面。

首先，總體規劃的綜合性困境。一方面，總體規劃幾乎涵蓋了城鎮的經濟、社會、文化等眾多方面，編制內容太過綜合與龐雜，一定程度造成了規劃的空間范圍、工作內容和深度界定的不清晰，弱化了總體規劃解決實際問題的針對性和實效性；另一方面，總體規劃既涉及到資源環境、社會民生、文化保護、設施保障等方面的剛性要求，也涉及到市場引導下的產業發展、土地使用等彈性要求，由此形成了篇幅巨大、極為繁瑣的成果體系[2]。

其次，總體規劃的前瞻性困境。總體規劃的編制和修改周期、規劃期限與我國當前城市尤其是特大城市的超高速、超常規增長明顯脫節，且過于“八股”的編制內容和方法，追求文件與圖件完整性成為總體規劃編制的重點，而忽視了戰略性、前瞻性問題的深入研究，導致總體規劃為了更容易滿足審批要求，對城市長遠發展的戰略性考量不足。

第三，總體規劃的適應性困境。一方面，中國東中西部城市、大中小城市差異明顯，目前單一的總體規劃編制內容和方法既要適應從小縣城到千萬級超大城市的規劃變化，又要適應從沿海發達地區到內陸欠發達地區，乃至貧困地區的差異，加大了總體規劃編制中的難度，造成總體規劃的適應性不強；另一方面，由于國家宏觀政策的引導，如城市人口規模和用地規模這一只能粗略判斷的“假設性前提條件”，成為了審批規劃的核心問題[3]，“規模之爭”最終幾乎都成為地方行政長官的核心關注點，“核心問題”成為一種政治資源和行政博弈，從而導致了總體規劃的合理性和適應性下降。

第四，總體規劃的事權屬性困境。一方面，縱向事權上總體規劃既要符合地方需求和政府的發展意圖，又要滿足上級政府的審查和批準，規劃內容也是融合兩級事權需求的集合體，“八股”的成果體系與公共政策屬性的地方需求成為難以磨合的矛盾，兩級事權勢必導致審批時間過長、內容不明確、層序繁瑣等問題[4]，從而造成總體規劃的“難產”；另一方面，橫向事權上總體規劃與其它部門規劃、專項規劃，甚至下位規劃銜接不足，責權利不清晰，造成了總體規劃相關內容喪失相應的有效性。

業界對總體規劃面臨困境的原因進行了長時間的討論，既有從“價值理念、事權法理、規劃體制、技術方法”4個方面全面論述總體規劃面臨的困境及原因，也有從外部環境和自身原因兩個方面探究癥結所在[1-2]，大致形成了兩種觀點，一種認為，總體規劃需“減負”，以更好引導下位城市規劃的實施[1]；另一種認為，總體規劃管不住的原因主要是編制的方法和體系不符，內容不夠深入，仍需進一步深化，成為各利益協調的平臺，以發揮龍頭作用[5]。綜合考慮總體規劃所面臨的綜合性、前瞻性、適應性、事權屬性等困境時，似乎“減負”成為了一種主流的總體規劃改革的戰略舉措，但以減負為目標的總體規劃改革似乎也陷入哪些該減、哪些不該減的尷尬之中，甚至陷于越減越多的困境。以“減負”為目標的總體規劃改革似乎并不能，且難以解決當前總體規劃的困境。

2 邊界模糊——總體規劃面臨問題的核心問題剖析

當“減負”成為業界一種主流共識后，筆者觀察到城市總體規劃編制出現了幾個主要趨勢，從規劃內容上，關注重點由用地布局向戰略導向、城鄉統籌等方向轉變；從規劃控制力上，向政策化、法制化方向靠攏；從理念上，向生態規劃、存量規劃、動態規劃等內容延伸，但編制內容仍在“大而全”的成果框架影響下，未能得到真正的“減負”，眾多地區的規劃實踐反而在原有規劃編制內容和成果的基礎上，相應增加了編制內容和難度，為了破解總體規劃編制面臨的困境，許多地方通過編制其它類型的規劃來替代或附加在總體規劃身上。如長沙市總體規劃修編過程中，為了同時滿足地方政府和國務院審批的要求，規劃編制成果包括兩個層次，一是上報國務院審批的《長沙市總體規劃（2003—2020）（2012年修改）》，二是滿足政府決策和地方發展需求的《長沙2030》；為了更好地銜接上下位規劃及專項規劃，長沙市總體規劃的土地使用規劃圖幾乎成為“全覆蓋”控制性詳細規劃的拼貼。上述窘境的出現是規劃師對總體規劃編制面臨困境的實踐創新和無奈，帶來的結果并不是“減負”，而是編制內容和工作量的增加。

“減負”是總體規劃改革創新的方向之一，但不是核心問題。筆者認為，總體規劃面臨困境的核心問題是若干種相互關系之間的“邊界模糊”造成的，這些關系包括中央與地方之間的事權邊界模糊，當你識別不清楚哪些事權屬于中央事權，哪些事權屬于地方事權時，減誰的事權就不容易清楚了；還包括政府與市場之間作用邊界模糊，政府的作用更多地是一些涉及公共利益的規劃安排，其它地更多地是留給市場的彈性變化，當兩者之間的邊界模糊時，同樣也難以減負。此外，總體規劃涉及的邊界還包括中心城區范圍的邊界、人口規模的邊界、部門之間規劃事權的邊界、大城市和小城市規劃內容邊界等等，都需要進一步梳理清楚，而這些邊界梳理工作才是當前總體規劃改革的核心。同時也可以看到，鑒于當前總體規劃所涉及的這些相互之間關系邊界的模糊，有越界的、有跨界的、有“故意”通過定義邊界來擴展事權范圍的，地方政府在實施操作層面會形成總體規劃層面的規劃創新，這種創新表現在兩個方面：一是“邊緣化”總體規劃，其方法是編制總體規劃但不審批通過總體規劃，這樣的好處是地方有規劃，但又可以突破總體規劃的一種狀態；二是通過其它類型的規劃“替代總體規劃”，包括戰略規劃、都市區規劃等非法定規劃，這種非法定“規劃替代”可以形成符合地方需求的總體規劃內容。下文就各種類型邊界對總體規劃的影響機制進行剖析。

2.1 中央和地方的事權邊界

城市總體規劃編制與實施中，各級政府的事權不清晰，相關的法律法規確定的事權劃分已不適應目前中央和地方政府間的事權劃分。現行總體規劃編制內容及成果中既有上級政府審批、監督、管控的內容，也有本級政府自主掌握、直接指導的內容，受我國當前行政體系“自上而下”的控制體制影響，中央政府（省政府）更加強調上級審批對內容形式或程序的控制，突出的是“控制力”。但對地方政府及主要管理者而言，既追求長遠戰略目標又關注短期利益，突出的是“有效性”，但也容易陷入盲目追求擴大規模、跨越式發展的誤區[1]。兩者相互博弈的結果反而使總體規劃的控制力和有效性受到了挑戰，往往存在“畫一套、建一套”的局面，且在現行統一的編制內容和成果體系下，無力清晰界定兩級事權之間的邊界。

總體規劃審查中，對“中央政府（省政府）/城市政府”審查內容沒有明確規定，需報上級政府審批的內容“大而全”，幾乎囊括總體規劃的所有內容，遠遠超出了上級政府的行政事權范圍，導致總體規劃審查內容與事權存在不對應的情況[2]，部分中央政府（省政府）審查的重點，如人口與建設用地規模等問題恰恰是地方政府事權關注的核心，兩級事權劃分的“邊界模糊”導致了審批時間過長、程序繁瑣等問題[4]，從而造成了總體規劃“難產”局面的普遍出現。

2.2 政府和市場的作用邊界

在過去幾十年的發展歷程中，總體規劃所處的宏觀經濟社會背景已發生了翻天覆地的變化，市場經濟體制已基本建構，十八屆三中全會公報中提出“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”。當市場越來越成為經濟生活的主體時，總體規劃要面對的利益主體也逐漸由單一走向多元。目前總體規劃仍然沿用計劃經濟時期的思維，以政府單一主導的終極藍圖式規劃應對市場經濟條件下的城市發展[2]，一方面計劃經濟思路下的總體規劃對市場多變的適應能力弱，對規模、用地布局、公共設施、基礎設施布局要求過細，且調整程序復雜、周期過長，在規劃實施的彈性和適應性方面略顯不足。

現行總體規劃的強制性內容既有上級政府審批、監督、管控的內容，如發展目標、人口與建設用地規模、“四區”劃定等，又有本級政府自主掌握、控制引導，直接指導建設的內容，如詳細的用地功能、基礎設施布局及廊道控制等，還有需通過市場配置方能落實的內容，如產業布局、空間布局等，對應多方事權的強制性內容往往呈現出難以區分政府和市場的責權利范圍，引發政府和市場的“邊界模糊”、交叉過多，容易導致“剛性不剛、彈性不彈”，從而出現強制性內容難以落實的窘境。

在市場經濟體制影響下，城市開發建設的動力機制已由國家全權計劃轉變為擁有開發權的政府、地產發展商、公眾等多方主體之間的互動博弈關系。總體規劃的目標愈發多元與復雜，需將總體規劃作為維護公眾利益，落實國家空間發展戰略和管控要求，為城市政府提供決策咨詢，合理引導開發商行為的綜合化工具[4]，前提便是理清總體規劃編制內容中政府的剛性邊界與市場的彈性邊界。

2.3 城市人口規模預測的邊界

城市人口規模是總體規劃一直以來關注的重點，地方政府為了尋求更大的發展空間，編制過程中往往主導人口規模的預測與論證，本來人口規模的預測是一個無法完全預測清楚但又需要預測的指標，當人口規模與城市用地規模掛鉤，用地規模又與地方土地財政掛鉤之后，人口規模變成了中央與地方博弈的核心指標，因而成為了一個“故意”被明確的邊界。

人口規模預測從技術上來說，預測方法多種多樣，諸如綜合增長率法、勞動平衡法、彈性系數法、資源環境承載力法等，且編制中往往采用多種辦法相互校核的策略，給出看似科學、合理的預測方法與結果，但仍常常發現城市人口的預測與實際人口的增長情況不符。人口規模預測呈現兩種態勢，特大城市人口規模一般預測偏小，反應了中央控制特大城市規模的一貫理念。如上海市1999版總體規劃中預測2020年上海市常住人口1 600萬，但上海2012年常住人口已達到2 380萬人，超出預測近800萬人；而小城市一般預測人口規模偏大，主要是因小城市一般由較低層級的政府審批，而這一級政府通常會放寬審批的尺度，在實際規劃案例中，小城市特別是縣城城市人口的預測往往在現狀的基礎上翻上數倍。

總體規劃中人口規模作為上級政府審批的主要內容，從而更多帶有上級政府對人口計劃性的理念，而與市場導向脫節嚴重導致了預測的不準確性，必然導致規劃對資源配置和設施建設引導的不合理，造成資源浪費或者服務不足。

迫于城市人口規模的預測越來越多地受到質疑和批評，城市人口規模應如何控制和引導是總體規劃改革必須要思考的問題，董珂（2008）[4]認為規劃用地規模需要與期限脫鉤，公共設施和基礎設施可以以未來人口進行超前規劃，而用地投放必須與當年的人口增量預測掛鉤；詹敏（2004）[6]提出總體規劃需要建立用地對人口的彈性容量引導，空間比人口更具可調節性。上述學者的觀點無外乎要理清人口規模預測的作用邊界，給予城市土地供給、設施總量配置與建設以更加科學、合理的指引。

2.4 規劃區與中心城區的范圍邊界

根據《城鄉規劃法》第2條第3款中論述，規劃區是指城市、鎮和村莊的建成區以及因城鄉建設和發展需求，必須實行規劃控制的區域。“城市規劃區”本質上是一個法律特別授權區，是現行行政管理體制下，中央政府授予地方政府的事權范圍，主要包括城市建設用地及因城市建設和發展需要而實行控制的區域。中心城區范圍也兼具深刻的政策內涵，雖然現行的法律法規中并未對中心城區概念進行明確論述，但中心城區的土地利用已然成為中央政府（上級政府）的監管重點[7]。

由于地方發展的客觀差異和行政管理能力的差距，兩區的劃定方式各不相同。因兩區的事權和行政屬性，劃定的過程體現各級政府間的博弈，很多時候未能從城市發展與建設需要、城市管理和控制等視角出發，劃定的空間范圍與地方政府行政管理的責權脫節，加之地方政府“屬地化”的管理模式[1]，勢必造成規劃區范圍未能與城市政府的事權范圍有效銜接，造成管理越位或不足。中心城區范圍為符合上級政府對城市建設規模的約束，未能完全包含城市中所有具有區域性、主導性功能的集中建成區的情況出現，如空間結構較為穩定的上海，近幾版總體規劃中均將外環線以內的地區作為中心城區，但若干年以來，中心城區外圍出現了大量的城鎮建設與人口的集聚，如虹橋綜合交通樞紐地區等，單獨依靠中心城區總體規劃和市域城鎮體系規劃已無法更好的地管控上海的空間資源；再如嘉興市總體規劃編制過程中，地方政府對中心城區范圍的劃定并不是出于城市的空間結構梳理和發展建設需求，而是希望縮小中心城區的范圍，因為中心城區范圍內用地性質的變更需上級部門審查，而中心城區之外的用地性質變更則只需地方政府批準，為了減少上級政府的控制，地方政府希望縮小中心城區的范圍邊界。

規劃區與中心城區的范圍邊界已成為總體規劃改革創新的要點之一。石楠（2008）[8]認為規劃區范圍劃定應該由過去的行政區為基礎向空間實體地域為基礎轉變，并衍生出城鄉規劃行政管理權利空間（市域）和責任空間（規劃區）兩個范圍；官衛華（2013）[7]認為，兩區的劃定需綜合考慮經濟社會發展與城鎮化水平、城市發展格局、地形地貌條件、城市行政建制及事權管理體制等。綜合來看，現行兩區劃定的模式似乎已不適應不同類型城市的發展與管理訴求，改革創新就是要理清不同類型城市規劃區與中心城區的范圍邊界及其具體規劃內容和政策內涵。

2.5 部門之間的規劃權利邊界

從國家到地方層面，眾多規劃之間相互重疊、矛盾、脫節甚至沖突等“規劃打架”現象尤為突出[9]，總體規劃與其它部門規劃、專項規劃銜接不夠一直以來是規劃改革的焦點，也是導致總體規劃及下位規劃在實施過程中屢屢碰壁的主要原因。因城鄉規劃以空間規劃為基礎和核心，但如土地規劃、環境規劃、各類市政專項規劃等均涉及到空間范疇，必然有重疊，在現行行政體制制約下，條塊思維嚴重，部門之間的協調難度將會加大。

當前關于總體規劃與部門規劃協調探索可概括為兩種模式：其一是專項規劃與總體規劃同步編制，通過編制過程中不間斷的協調，最終將專項規劃的相關內容納入總體規劃的編制成果中[10]；其二是總體規劃先期編制，指導后期專項規劃的編制，總體規劃成果中對專項規劃提出具體的指引和要求，通過專項規劃進行具體部署和落實。但兩種模式均在探討有關規劃協調的階段與方式，筆者認為總體規劃與部門之間的協調，應探討的不僅僅是協調的階段與方式，而更應該深入探討部門之間的規劃邊界，即部門之間規劃協調的主體是什么、協調的主要內容是什么。只有理清部門之間的規劃邊界，才能避免總體規劃編制中出現如相關專項內容深度過細，一方面越俎代庖，另一方面影響總體規劃編制的精力與重點，或總體規劃的相關專項內容不足、空間平臺支撐不足，不具備支撐協調多部門規劃的條件等情況的出現。

2.6 大城市與小城市的內容邊界

現行的總體規劃編制針對大中小城市采用統一的方法與體制，但城市規模、發展階段與城市特點的不同，對總體規劃編制的要求也不同。現行的編制要求對大城市來說過細，如大城市總體規劃中用地使用性質的控制會落實到中類，過大的城市尺度必然帶來工作量的劇增，且不利于上下位規劃的銜接和強制性內容的落實；對小城市來說特別是縣城或鄉鎮又過粗，戰略資源的空間部署、中心城區的用地和設施布局等都無法滿足城市建設和基層規劃管理部門日常工作的需要。

統一的規劃編制體系和辦法對于大中小城市的不適用性是總體規劃改革的重點，筆者認為需理清大城市與小城市總體規劃編制要求的差異性，確定不同類型城市編制內容的邊界，鼓勵各地方依據自身規劃體系特點，增加特色化規劃內容，從而強化總體規劃的可實施性。

3 地方實踐中所形成的“規劃替代”與總體規劃改革方向

“邊界模糊”是總體規劃面臨窘境的核心問題，“減負”等主流思路也應進一步理清相關內容之間的“邊界關系”，協助總體規劃改革。筆者也觀察到規劃師甚至管理者們已逐漸意識到“邊界”的重要性，在總體規劃的編制過程中已有一些實踐創新，也出現了一些新的規劃方法與規劃體系的變化來替代現行的總體規劃，筆者稱之為“規劃替代”行為。總結發現這些針對總體規劃編制的新變革，都是基于“重塑邊界”為前提基礎與目的，筆者通過對上述6種“模糊邊界”的認識，結合地方政府在總體規劃中進行的“規劃替代”進行總結，提出了總體規劃改革的六大方向。

3.1 放權： 中央和地方的事權邊界

3.1.1 中央適度放權，為總體規劃的“規定動作”減負

解決中央政府（省政府）和地方政府兩級事權“邊界模糊”的關鍵核心是“放權”，在當前行政權利逐漸下放的基礎下，中央政府（省政府）作為上級的審批機關，不應繼續推行現行大而全的審查機制①建設部對總體規劃綱要的審查意見要求主要包括規劃層次劃分、規劃區劃分、城市發展目標、城市性質、城市規模、區域協調和城鎮體系規劃、城市總體布局、城市綜合交通、資源利用與生態環境保護、市政基礎設施和防災規劃、歷史文化名城保護、近期建設規劃、成果表述規范性等13個方面內容；國務院對總體規劃成果批復意見要求則主要涉及城市性質和城市發展目標、城市規劃區和總體布局、城市人口和建設用地規模、城市資源環境保護、城市基礎設施建設、城市人居環境改善、城市歷史文化和風貌特色保護、總體規劃的實施等8個方面（官大雨，2010）。，遠超出中央政府（省政府）的行政事權范圍，應深入研究理清中央和地方兩級政府的事權邊界，中央政府關注的重點應該集中在城市定位、區域基礎設施協調、生態空間保護等宏觀目標與生態底線上，而其它內容應該放權給地方政府，如詳細的用地布局、市政基礎設施和公共服務設施布局等內容（表1）。其中人口規模應采取備案制，即地方結合實際發展需求，預測人口規模，上級部門備案即可，主要事權還是要交給地方政府，如此才能真正地給總體規劃“減負”，從而矯正總體規劃的編制目的。總體規劃不是中央和地方利益博弈的工具，而是指導城市長遠戰略發展、空間資源合理配置而進行的15—20年的長遠謀劃，法理上屬于地方性事物。

表1 不同層次政府關注內容

表2 國際大城市戰略規劃內容及關注重點

上級政府作為審查部門，更加關注是否符合《城鄉規劃法》、《城市規劃編制辦法》規定的法定程序和內容，即“規定動作”。受城鄉規劃法的影響和制約，目前“規定動作”有工作量增加和難度加大的趨勢，如當前推行的總體規劃修改（修訂）工作便是如此，看似只需要簡單的修改，實則在地方編制總體規劃過程中變成兩套規劃，一套修訂的規劃是上報成果，一套按地方需求編制的規劃是修編的規劃，即所謂“看兩步，走一步”[11]，不僅沒有減負，反而增加編制的內容。因此，中央政府（省政府）應適度放權，將部分上級政府不應關注的內容不作為總體規劃審批的事項，勢必可以為“規定動作”減負。

3.1.2 戰略規劃作為一種規劃替代，凸顯地方的前瞻性訴求

在中央政府（省政府）等上級政府審批內容和要求不變的前提下，不少地方編制總體規劃之前或者同時，選擇編制戰略規劃作為一種規劃替代，強化落實本級政府的述求，而將總體規劃作為對“審批”要求的落實。

國內學者認為總體規劃變革的核心是如何處理好總體規劃的定位問題，應強調其戰略性和政策性定位[1]。借鑒國際上的普遍做法，將“成文規劃”分為戰略性規劃和開發控制性規劃兩類，諸如英國的結構規劃就屬于此類規劃。英國在1968年的規劃法中確定了發展規劃的二級體系，分別是戰略性的結構規劃（Structure Plan）和實施性的地方規劃（Local Plan）。結構規劃的任務是為未來15年或以上的地區發展提供戰略框架，作為地方規劃的依據，解決發展和保護之間的平衡，確保地區發展與國家和區域政策相符合。

戰略性規劃對于解決中央和地方之間的事權邊界問題，有著很好的促進作用，諸如英國結構規劃提供的是沒有時間局限的規劃，是對未來進行開發的原則性指導，是宏觀的、全局性的發展政策與設想，在微觀上具有一定的不確定性、模糊性和靈活性[3]。戰略性規劃更加關注城市發展定位，空間發展框架的控制與引導，如芝加哥戰略規劃中提出了更宜居更具競爭力的發展定位；悉尼戰略規劃中提出綠化、國際、網絡化的發展理念與定位，并圍繞著規劃定位與目標，提出了策略式的政策指引和框架式的空間部署（表2）。

國內部分城市已有著很好的規劃實踐，如早期的廣州、深圳等地區的戰略規劃，再如筆者近期主持編制的《舟山群島新區空間戰略規劃》和《武漢2049戰略規劃》，更加關注城市發展定位和空間發展框架的控制與引導。首先轉變總體規劃中對城市性質的描述為城市發展定位的綜合分析與判斷，如舟山群島新區提出的“國際物流島、自由貿易島、海洋產業島、國際休閑島、海上花園城”的城市定位。《武漢2049》中提出武漢的發展目標為建設“更具競爭力與更可持續發展的國家中心城市”，在功能上突出武漢建設區域性的創新中心、貿易中心、金融中心與高端制造業四大中心。明確的戰略定位有利于地方政府提出更加準確的發展方向和發展策略。其次轉變總體規劃中詳細用地布局的規劃為空間發展框架式的規劃，空間發展框架不是土地利用分類，而是不同功能的發展機會地區（圖1），對城市空間的長遠發展給予框架性的指引，更利于保障總體規劃（長遠規劃）的可實施性。

圖1 武漢2049空間框架性指引

3.2 明晰： 政府作用的剛性邊界和市場調節的彈性邊界

市場經濟體制下城市建設中應更多考慮市場的調節作用，總體規劃編制如未能明晰政府和市場的作用邊界，則容易出現總體規劃控制不利或者無效的局面。因此，總體規劃改革必須明晰政府作用的剛性邊界和市場調節的彈性邊界，即發揮政府在“市場失靈”的范疇中的積極作用（維護公共利益、提供基本服務、制定建設規則）。首先，針對市場容易失靈需政府管控的內容作為剛性內容進行強制性控制，如資源與生態環境保護、城市綠線（公園綠地）、社會民生、城市安全、道路交通設施與市政公用設施布局等內容；其次，將政府由城市建設的“運動員”（主體）轉變為具有“引導、管理與監督”職能的“裁判員”（規則制定者），不應過多干預“市場有效”的范疇，發揮市場配置資源的高效主體作用。不需要政府嚴控的內容作為彈性內容進行引導性控制，如商業服務業設施用地、居住用地、工業用地、一般物流倉儲用地布局等（表3）。長沙市總體規劃編制中進行了規劃實踐，取得較為良好的效果。剛性邊界主要包括城市發展與建設的底線和框架性控制，引導城市更好的發展；彈性邊界是給予市場充分的自主性，引導城市更快的發展。

總體規劃改革的方向是作為一種戰略性與結構性規劃，因此其編制內容應更多地側重于彈性內容，剛性內容要相對較少；而在總體規劃下一層級的規劃如控規或國外的地方性規劃中，則剛性內容較多，而彈性內容較少。減少目前總體規劃中的剛性內容，也是目前總體規劃改革的方向之一，目前總體規劃中強制性內容大多是理念層面的，而不是空間層面的，理念層面的強制性內容則容易陷于落空的狀態，這也是“剛性不剛，彈性不彈”的主要問題。

圖2 上海市規劃編制體系建議

3.3 模糊： 城市人口規模的控制邊界

城市人口規模預測的核心是“模糊”，即“又定又不定”的總體思路。一方面，擺脫人口規模與城市建設規模的強制對應關系，強化建設用地對人口規模的彈性容量引導；另一方面，人口規模需要有預測和基本的長遠判斷，但不能作為城市建設規模控制和引導的基礎。

“定”是要確定人口增長的基本趨勢和具體路徑，確定必須與政府和市場統籌布局的設施相對應的人口規模和變化趨勢，確定適應城市功能轉變的人口結構；“不定”是變終極規模的預測為人口發展階段規模的判斷，將規劃用地規模及需求與人口規模脫鉤，應以城市發展需求和空間結構理性判斷城市建設用地的規模與范圍，強化城市建設用地增量的階段性控制，將城市建設用地階段性計劃與階段性的人口增量掛鉤。

針對城市人口規模控制過于明確的困境，當前規劃實踐中，已有一些規劃實踐創新替代明確的人口規模引導。如深圳市在總體規劃編制過程中提出基于社會和諧的“城市管理服務人口”的概念，即以生態環境、土地、水資源等承載力為前提，核算出規劃期內適宜的人口規模，據此進行產業用地和居住用地的配置，再通過就業崗位和住房數量等來調控未來人口的規模和結構，保證人口的合理穩定，配合人口規模的調控政策。“城市管理服務人口”包括了常住人口（通常的城市人口）和暫住半年以上的人口，以城市管理服務人口規模作為城市管理、基礎設施與公共服務設施配套的基本依據，并按照彈性系數進行適當超前預留，以應對人口發展可能存在的不確定性。

3.4 擴大: 規劃區與中心城區的范圍邊界

3.4.1 改革方向之一：以“全域規劃”理念來替代規劃區范圍

根據城鄉規劃法，規劃區是指城市、鎮和村莊的建成區以及因城鄉建設和發展需要，必須實行規劃控制的區域，劃定規劃區的目標在于從城市遠景發展的需要出發，控制城市建設用地的使用，以保證總體規劃的逐步實現。在實際操作層面，規劃區范圍內的城市建設需要申請辦理建設工程規劃許可證。總體規劃編制中劃定城市規劃區成為一個重要內容，但規劃區的劃定原則各個城市各異，有些是全域概念，有些是中心城區的擴大范圍。規劃區劃定當前面臨的核心問題一是其劃定的法律依據不強，得不到其它部門的認可，同時也缺乏相應的統計數據。二是規劃區劃定之后也缺乏相應的“規劃區規劃”，因此規劃區內的規劃缺乏作為相應管理的技術依據。

為統籌城鄉發展與建設，強化全域建成區的協調和管控，若僅通過市（縣）域城鎮體系規劃無法完善對城鄉空間建設的全面引導，在現行《城鄉規劃法》對規劃區概念界定的基礎上，在高度城市化地區將整個市（縣）域作為規劃區范圍，通過全市（縣）域總體規劃進行全域規劃。全域范圍內統籌資源配置，落實城鄉空間發展。如浙江省在全省范圍內推廣縣（市）域總體規劃，對于推進城鄉統籌、協調與管控城鄉建設空間和破除條塊的行政分割，有著積極的促進作用。縣域總體規劃有利于總體規劃與土地利用規劃的“兩規合一”，有利于城市規劃與鄉村地區的城鄉統籌。但在浙江縣域規劃的實踐中也會普遍感受到縣域規劃替代縣城總體規劃后，對縣城的城市建設指導意義不強，因此大多數縣城又在單獨編制縣城總體規劃，并把縣城總體規劃作為縣域總體規劃的附加文件。

筆者在參加上海市總體規劃編制前期研究的過程中，提出上海應編制全域總體規劃來替代城市總體規劃，以區（縣）域總體規劃來替代新城規劃，以鎮域總體規劃來替代新市鎮總體規劃。在這個體系中，主要是強調全域總體規劃理念，全域總體規劃的覆蓋范圍，便是規劃區范圍，在規劃區范圍內強調兩規合一（城市總體規劃與土地利用總體規劃），城市用地的開發邊界應在此范圍內協調。同時，為了避免全域總體規劃對中心城區指導過于寬泛的問題，全域總體規劃范圍內應單獨編制中心城區總體規劃，而范圍內的建制鎮總體規劃則在下一層次規劃中編制（圖2）。

3.4.2 改革方向二：以“都市區規劃”理念擴大中心城區范圍

為了與土地利用規劃相協調，現在中心城區邊界一般與土地利用規劃的范圍相統一。但目前的中心城區的界定往往存在諸多問題：一是往往很多總體規劃編制中，中心城區的范圍無法全面覆蓋功能緊密聯系的連綿發展地區，以及長遠發展的戰略型地區，勢必造成城市發展空間難以統籌考慮，影響規劃的戰略性布局。二是許多地方政府主觀上不愿擴大中心城區范圍，因為在中心城區范圍內用地性質的變更需要上一級政府的審批，而在中心城區之外的用地變更一般可以由本級政府審批，地方政府為了審批與修改的方便，刻意地縮小中心城區范圍。在對許多城市的規劃評估中，圍繞中心城區周邊的用地變成發展很快、但產出效益很低的半城市化地區，是當前總體規劃存在的核心問題之一。

為了合理處理中心城區的范圍問題，地方政府經常會通過編制都市區規劃來部分行使總體規劃的職能，其實也是總體規劃的另一種規劃替代。都市區規劃一般將中心城區范圍擴大到整個相互關聯、連綿發展的功能區，統籌進行戰略性空間規劃。都市區規劃一般在宏觀區域分析的基礎上，梳理城市發展目標、城市發展定位和規模、都市區空間結構、產業發展策略與布局、都市區資源與環境綜合保護與利用，提出空間發展戰略和結構方案，為城市政府提供發展的思路、框架與策略作為總體規劃編制的輔助[12]。

圖3 廣州市區（縣級市）“三規合一”技術路線及云浮市新型城鄉規劃管理體系架構（賴壽華，2013）

另外一些案例就是在總體規劃中增加都市區規劃內容，以長沙為例，長沙市總體規劃（2012—2020年）中增加了都市區規劃，將集中連片的規劃功能區作為完整的都市區，進行統籌規劃，提出整體的發展定位、功能布局與空間框架；株洲市總體規劃增加了都市區規劃，為了突破保持與土地利用規劃邊界的一致性造成中心城區范圍過小，無法有效的控制和引導外圍功能片區及戰略資源的問題，通過都市區規劃將株洲市區、醴陵市、株洲縣共同形成整體空間，統籌規劃與布局，作為中心城區規劃的補充。福州市總體規劃為了綜合考慮戰略性地區長樂機場增加都市區規劃，作為中心城區規劃的補充，給予中心城區規劃全新規劃視角。

3.5 統一： 部門之間的規劃邊界

解決部門之間的規劃邊界的關鍵是“統一”，將總體規劃作為部門之間規劃協調的公共平臺。首先把總體規劃定位為以空間為核心與抓手的規劃平臺，協調各部門之間協同編制總體規劃，將部門規劃的核心內容納入總體規劃的公共平臺；其次明確專項規劃作為總體規劃的有機組成部分，在總體規劃編制綱要階段，提出各專項規劃的原則，在成果階段整合各專項規劃的規劃內容，統一融入到總體規劃的公共平臺中，形成指導城市間的公共平臺信息系統；再次明確專項規劃與總體規劃的銜接關系，將總體規劃作為部門協調的公共平臺，在總體規劃實施過程中，各專項規劃可以動態修編，總體規劃的編制成果中留有“接口”，將動態修改的專項規劃內容在總體規劃修改時（一般5年一次）統一納入總體規劃的公共平臺中，從而實現總體規劃作為公共平臺的屬性。

北京市總體規劃編制期間，提出了“政府組織、專家領銜、部門合作、公共參與”的創新組織方式，將總體規劃作為公共平臺，協調各部門之間合作編制總體規劃，將總體規劃作為部門規劃和專項規劃的基礎信息平臺。廣州市總體規劃中也將城鄉規劃作為“三規合一”的基礎，建立“一圖多規劃”的空間信息平臺。在一張“管理圖”上同時疊加城市規劃、土地利用總體規劃、國民經濟發展規劃、主體功能區規劃及其它部門規劃的相關信息，形成有效可行的公共信息共享平臺[13]（圖3）。

3.6 區分： 大城市與小城市的內容邊界

3.6.1 區分內容邊界，大城市總體規劃關注戰略和政策屬性

大城市和小城市發展階段、空間尺度以及規劃主管部門的綜合水平差異較大，因此編制總體規劃時要區分大城市和小城市關注重點的不同，從而區別不同類型城市總體規劃編制內容的“邊界”。

借鑒國外大城市的規劃經驗，大城市總體規劃應更加關注戰略和政策屬性。首先，針對國內現行的編制與審批體制，“分權”特征日益明顯的行政管理體制決定了總體規劃向戰略性變革的必要性，大城市應該依據行政“事權”范圍簡化總體規劃編制內容，重點關注戰略性、框架性、全局性內容[1]。戰略性的總體規劃及其需要作為公共政策的基本要求，客觀上引導總體規劃應更加關注政策和平臺屬性。戰略規劃對大城市總體規劃的“總規替代”，既可以解決中央和地方之間的事權邊界問題，也可以區分大城市與小城市的內容邊界。

3.6.2 小城市（縣城）總體規劃必須同時關注戰略化和精細化

總體規劃對于小城市的城市建設、規劃主管部門來說，既要有提綱挈領的戰略性思維，又要有精細化的空間建設指引和具體行動計劃，才能更加明確地指引小城市的建設。區別于大城市，小城市總體規劃編制必須同時關注戰略化和精細化。小城市的戰略化主要是基于功能主義的視角，研究城市周邊的區域背景，給予更為明確的城市功能和發展目標，提出具體的土地使用方案和構建支撐系統等內容；小城市的精細化要求基于人文主義視角強化對城市建設和空間布局的詳細化指引，如具體的業態設計、項目策劃與行動計劃，以區別于大城市框架性空間指引。

圖4 天臺縣域戰略規劃土地使用規劃圖

圖5 天臺縣城總體城市設計

浙江省天臺縣的規劃實踐是對小城市“總規替代”的實踐探索。總體規劃編制之前，先期編制了縣域發展戰略規劃和縣城總體城市設計。其中，戰略規劃基于功能主義的視角給予天臺“佛宗道源地、心靈瑜伽園、品質天臺城”的功能定位，提出了具體的功能布局策略，如“保持品質、恢復古道；養生進山、旅游靠山；產業東進、城市西進”等，并結合定位和策略將土地使用指引落實到縣城總體規劃的深度（圖4）。總體城市設計基于人文主義視角，尊重場地、自然、歷史等將土地使用指引細化到空間形態和項目業態的指引（圖5）。兩者結合替代總體規劃，對當地的城市建設起到了實質性的控制和引導作用。

4 結語

我國當前總體規劃面臨的困境主要涉及到綜合性、前瞻性、適應性、事權屬性等方面。學界目前形成主流的改革思路是為總體規劃“減負”，但筆者經過長時間的規劃實踐和探索，認為所謂的“減負”并不能完全解決總體規劃面臨的困境。創新性提出總體規劃改革需解決的核心問題是“邊界模糊”，具體主要體現在中央和地方的事權邊界、政府和市場的作用邊界、城市人口規模預測的邊界、規劃區與中心城區的范圍邊界、部門之間的規劃權利邊界、大城市與小城市的內容邊界。現行各類邊界之間的關系是模糊與混亂的，筆者提出通過基于“重塑邊界”來理清總體規劃的變革方向，同時可以看到如果總體規劃不變革，地方政府也在尋找其它形式的規劃來替代總體規劃，包括戰略性規劃、都市區規劃、縣域總體規劃、三規合一規劃等等。

基于“重塑邊界”總體規劃改革方向主要包括：（1）針對中央和地方的模糊事權邊界，中央政府應適度放權，為總體規劃“減負”提供可能。（2）針對政府和市場交叉的剛性彈性邊界，應明晰兩者之間的邊界內容，進行針對性落實和表達。（3）針對被“故意”明確的城市人口規模，應予以模糊，采用“即定又不定”的思路，定人口規模是為了城市的基礎設施等規劃提供定量分析的基礎，不定是不把人口規劃同城市建設用地規模掛鉤起來，可以根據發展情況的不同調整城市的人口規模。（4）針對規劃區與中心城區的范圍邊界，應予以擴大和突破，采用全域總體規劃和都市區規劃作為規劃替代，從而實現對城鄉建設空間全面的控制與指引。（5）針對部門之間的規劃權利邊界，應將總體規劃作為統一部門之間的公共平臺。（6）針對大城市與小城市的內容邊界，應區別對待，大城市突出戰略性與政策性；而小城市突出把城市戰略與城市設計融合起來的策略，突出精細化的要求。

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