轉型語境下深圳保障性住房建設觀察與思考

占思思 盛 鳴

0 引言

深圳是我國快速城市化的典型，作為典型的移民城市，戶籍人口和非戶籍人口倒掛的問題突出。在1 000多萬常住人口中，戶籍人口僅為251萬人（六普數據），非戶籍人口占常住人口的77%。正是外來人口的涌入，讓當年的小漁村變成了如今的大都市，深圳讓人羨慕的活力也來源于此。歷經30多年的快速發展，在4個難以為繼的背景下，深圳較為依賴外來人口紅利的傳統發展模式正悄然轉型。傳統產業升級的需求日益提升，而產業轉型提升有賴于人才的創新。但城市的生活成本不斷提高、房價飛漲，作為安居樂業首要條件的住房問題日益

突出，成為制約城市留住人才的痼疾。過渡性住房的缺失、保障性住房的缺位成為制約城市轉型發展的瓶頸。如何在轉型期引導資源合理配置、關注社會公平，實現“居者有其屋”，留住人才，促進產業升級成為城市轉型期面臨的重要挑戰。此外，如何創新保障性住房土地、建設、分配、管理等政策，創建人才宜聚、住房宜居的城市環境成為城市的重要課題。

1 深圳住房發展歷程及轉型期對保障性住房建設的要求

深圳市現有住房主要由五部分組成，分別為商品住房、保障性住房、單位和個人自建住房、城中村村民自建房、工業區配套宿舍及其他住房。30多年來，其住房發展歷程如下（圖1）:

1.1 起步探索階段（1979—1989年）: 創業者引入, 初期以福利房為主

改革開放初期，深圳人口的增長主要伴隨國有企業進入，屬于深圳的首批創業人口，人口規模不大。深圳特區初建的起步時期曾以大規模基礎設施建設帶動居住需求。住房以政府統建福利房為主，部分為自建房。

1.2 市場發育階段（1990—1999年）: 人口激增, 商品房市場發展迅速

到了上世紀90年代，隨著“三來一補”企業大量增加，工業化、城市化帶來大量外來人口使住房需求迅速擴大，房改后房價開始攀升。1994、1995年房地產市場開始快速恢復，奠定了“雙軌多價”的住房供應模式基礎。出現了紅荔村、蓮花北、益田村等最早一批小區建設。空間呈現沿主要對外交通干線呈不連續狀分布擴展的線狀擴散的特征。

1.3 供需矛盾漸顯階段（2000年至今）：人口倒掛, 豪宅與城中村同時存在

隨著“三來一補”企業與高新技術產業快速發展，深圳外來人口高速增長。在2000—2010年的10年間，深圳市常住人口中的非戶籍人口由579萬（五普數據）激增至798萬（六普數據），戶籍與非戶籍倒掛現象日益嚴重。隨著住房分配由福利制度向商品化轉變，社會收入差距加劇，居住的社會分異加大，豪宅市場供求兩旺與城中村的蓬勃發展同時存在。快速城市化導致房價飛速攀升，一部分高收入者通過市場購得商品房。另一部分中低收入者，既難以承受城市飛速攀升的房價，又缺乏保障為其提供相應居所（圖1）。

1.4 小結： 邁入轉型期后, 長期缺位的保障性住房體系亟待完善

2012年末，深圳人口總量約1 300萬，其中戶籍人口約305萬（深圳市衛人委數據，2012）。2010年深圳住房總建筑面積4.09億m2，約810萬套。其中商品住房建筑面積1.02億m2，約110萬套，為近350萬人口提供居住空間。保障性住房總建筑面積約0.27億m2，約27萬套，能為約90萬人提供居住空間。而另外近1 000萬人口只能通過房屋租賃等方式解決居住問題（深圳住建局數據，2010）。

在深圳長期的市場化發展歷程中，在土地管理政策相對缺失的情況下，城中村私宅憑借租金低廉和空間區位的優越，為城市提供了大量的廉價住房產品。深圳外來人口中有近一半住在城中村，深圳城中村規模之大，堪稱全國之最。深圳的城中村達3.5萬棟樓，城中村的住房面積占深圳全部住宅的62%，城中村以約1.2億m2的建筑面積承擔了約520萬人口的居住需求。客觀地說，城中村為城市提供了足夠的“廉租房”，是城市住房的減壓器。

隨著深圳發展過程中土地、環境承載力等要素的日益嚴峻，難以延續其過去依賴資源要素的發展模式，其發展模式面臨轉型。產業轉型升級、創新能力增強、城市化質量提高均是其現實課題。在此條件下，人才成為促進城市轉型的中堅力量。而人才賴以過渡周轉居住的“城中村”在新一輪城市更新浪潮中，卻逐漸消失，代之以高成本的居住空間。而公共住房產品的數量和發展規模又還處于較低的水平，造成中低收入者住房產品供需矛盾將成為嚴重影響城市健康發展的社會問題。受居住條件制約，人才的流失成為考驗深圳轉型發展，產業升級的現實瓶頸。長期缺位的保障性住房建設迫在眉睫，與不同階層需求相適應的保障性住房建設，成為留住人才，適應深圳轉型發展的必要支撐。

圖1 深圳歷年居住用地分布示意

2 轉型期間深圳保障性住房建設中的現實問題

在經濟社會面臨轉型，住房供需矛盾日益突出的背景下，深圳自“十二五”著重加強了對保障性住房的建設。2010年至2012年期間實際開工保障性住房超過11萬套，建筑面積800萬m2，總量是“十一五”期間開工總量的140%，一定程度上滿足了城市低收入群體和各級各類人才的住房需求。但深圳保障性住房的建設與管理仍處于摸索階段，在此過程中出現了多方面的問題，集中體現在需求—供給—分配3個方面（圖2）。

2.1 需求結構矛盾鮮明，“夾心層”境遇尷尬

圖2 深圳保障性住房建設量對比圖（萬套）

目前，深圳住房體系存在中低檔住房供應不足的結構性缺陷。城市住房供應主要實行商品住房市場化和保障住房政策化。當前深圳對中低收入人群推行以廉租房、經濟適用房、限價房、商品房4個層次的住房供應體系。在這個體系里，低收入家庭的住房問題主要通過廉租住房、經濟適用房解決，實現“應保盡保”。但超過50%的“夾心層”被趕向了商品房市場，其收入在金字塔形結構中雖處中等水平，但面對日益攀高的房價，工資的相對縮水就使之面對房價望而卻步。2011年深圳的房價收入比已超過了15.6倍①① 引用自：海易居房地產研究院發布的“全國35個大中城市房價收入比排行榜”。高居全國榜首，遠超過國際正常水平（根據發達國家正常數值，房價比中位數為6—8），也超越了“夾心層”的經濟承受能力。“夾心層”既夠不著廉租房條件，沒有資格買經濟適用房，又無力購買與其收入水平相適應的商品房，成為游離在市場和政府保障之間的群體。“夾心層”作為深圳轉型發展的中堅力量，其“衣食住行”中的基本需求無法得到保障，人才流失的隱患，制約了城市的轉型升級。

2.2 空間供給制約突出，“邊緣地”傾向突顯

根據《深圳市土地利用規劃（2006—2020）》，到2020年，深圳建設用地要控制在976km2以內。而今深圳在2013年已建設用地為917km2，到2020年新增建設用地規模僅約59km2。即未來7年，平均每年可用地不足9km2。而全市建設用地規模從1979年的3km2增加到2008年底的717.7km2，年均建設用地增量超過30km2。

與過去的建設用地快速增長不同的是，深圳市保障性住房建設也面臨著更加嚴峻的用地趨緊、難以落地等問題。保障性住房尚未形成較大規模供應，距離市民特別是低收入居民的期望值有較大的差距。在保障性住房的空間分布上也是偏離主要需求地區。深圳“十二五”期間要求完成24萬套住房，就業人口密集的中心區福田、羅湖保障性住房建設量僅為全市的6% ，保障性住房卻主要分布在諸如坪山、光明、松崗等外圍區域。從保障性住房分布區位來看，各地所關注的建設指標并非按需求人群分布，而是盡可能安插在地價便宜的區域。導致保障性住房大多位于偏遠、生活不便利、通勤成本高的地方，與實際需求相差甚遠。長期如此，會帶來空間上的居住分異，弱勢群體的邊緣化、公共資源分配不均等社會問題，大量低收入者在偏遠地區聚集也為未來城市新“貧民窟”的形成留下了隱患。

2.3 分配有失彈性公平，“豪車門”事件頻發

保障性住房的建設與分配，涉及社會公平公正問題。建設后如何分配，分配后如何退出，都是市民十分關注的問題。在分配方面，具體包括3個方面的問題：其一，存在被分配對象不符合要求的問題，公職人員違規購買保障性住房，開名車、住豪宅卻申請保障性住房的現象屢見不鮮。目前保障性住房的違規成本僅為“罰款5 000元，3年內不再受理申請”，違規成本縱容了機會主義者鋌而走險申請經濟適用房；其二，經濟適用房住戶即便生活改善也終身享受這一公共福利，缺乏退出機制。在退出機制乏善的情況下，保障性住房實際分配之后閑置和轉租轉售的現象非常嚴重。保障性住房在審核、監督、處罰等“軟環境”的建設層面，仍有較多問題亟待解決。如何建立起相應的更科學、更嚴密的審核監督體系，使之體現出更多的公正與公平，將保障性住房分配到真正有需要的市民手中，是一個艱巨的任務。

3 轉型期間深圳保障性住房建設的應對策略

近年來，我國許多城市的保障房建設除了在規模上有顯著增加，在保障房建設模式構建上針對城市自身的不同特點，側重點亦有所不同。如北京針對歷史文化名城的需求，與中心城區人口疏解相適應鼓勵本地居民搬遷，近兩年以安置房為主，同時大力發展公租房；天津保障房重點由經濟適用房轉向小城鎮還遷房和公租房；上海發展配套商品房與經濟適用房并舉；重慶推行“5+1”保障體系，大規模實施公租房建設②引用自：中國指數研究院《中國保障性住房建設模式研究》。。

而深圳保障性住房建設主要面臨需求和供給兩方面的問題。從住房需求方面而言，需求主體不僅涉及中低收入階層還包括“夾心層”，未來長期需求涉及“小房換大房”的周期性需求。面對人口的壓力，深圳的住房需求將繼續擴大。與需求相對應，從住房供給方面而言，深圳土地資源嚴重緊缺，可供新增住房建設用地非常有限。并且受經濟發展實力的影響，無法效仿新加坡等地為市民提供50%以上的保障性住房，難以滿足全部中低收入階層住房需求。只能在政府財力有限的情況下為重點人群提供保障性住房。深圳保障性住房體系的構建，仍處于探索階段。在此背景下，深圳新一輪保障性住房政策的制定過程中，重點針對上述問題，對保障性住房建設提出了新思路，具體而言包括以下3個方面：

3.1 鼓勵以需定建, 滿足不同階層的住房需求

一般而言，根據保障方式和環節的不同，公共住房政策分為兩種：一種是國家采取直接供給住房的方式，稱為供給導向型的公共住房政策，又稱為生產者補貼，俗稱“補磚頭”；另一種是國家采取間接發放貨幣補貼的形式，成為需求導向型的公共住房政策，又稱為消費者補貼，俗稱“補人頭”。在滿足住房需求方面，可借鑒國外經驗，根據當前深圳的住房保障狀況，結合 “夾心層”、各類人才、非戶籍務工人員的住房實際困難。通過保障水平的多層次和形式的多樣化，來解決不同階層的保障性住房需求以實現“居者有其屋”。由此，深圳開始對住房保障體系進行了重大調整，具體而言，轉變包括以下兩個渠道：

3.1.1 創新“補磚頭”形式，推出針對中等收入家庭的“安居型商品房”

除原有的廉租住房、經濟適用住房、公共租賃住房等傳統實物保障方式外，針對中等收入家庭需求，深圳提出“安居型商品房”這種新的保障類型（表1）。安居型商品房具有商品房的屬性，需要通過貨幣進行購買，但在價格上政府通過對土地出讓、配套政策的優惠降低其開發成本，以減少實際購買者的支付價格。在銷售價格上，按照同地段同類型市場商品房價格的50%左右定價。

同時，深圳各區根據其產業轉型與對人才的實際需求各自出臺了不同的“人才房”的建設計劃。例如，福田區作為深圳的中心城區，住房成本高昂的問題是導致轄區企業人才流失的重要因素。為了幫助轄區企業留住優秀人才，增強企業核心競爭力，福田區出臺了企業人才住房配售政策。第一期福田區共推出3 500套人才住房供轄區企業申請，這些人才住房將以成本價配售給轄區貢獻大、創新能力強的企業，企業按照規定價格向本企業符合人才標準的員工出租。

表1 深圳市2011—2015年保障性住房建設計劃表

表2 深圳多渠道的保障性住房指引機制

3.1.2 增加“補人頭”形式，擴大針對“夾心層”的貨幣補貼范圍

針對“夾心層”需求，強化“補人頭”擴大的貨幣補貼的范圍： “夾心層”作為深圳產業創新的中堅力量，對城市未來的轉型發展將起到重要作用。在保障性住房政策中，通過實物與貨幣相結合的方式，為符合條件的人才安排住房保障。對各級人才實行貨幣補貼。對杰出人才實行3—10年的免租優惠政策或住房租賃補貼，對高、中、初級人才實施3年的住房租賃補貼。逐步向就業大學生、新生代農民工及其他住房困難家庭的傾斜，實現從低收入群體向廣大“夾心層”的擴展。對于有一定支付能力的“夾心層”群體，可按照家庭收入和負擔能力實行反向遞減補貼租金。

3.2 拓寬住房供給, 優化保障性住房空間分布

3.2.1 促進“增存并舉”，完善保障性住房供應渠道住房保障規劃編制特點上與其他規劃的顯著不同在于，規劃中涉及的量化指標比重大，規劃中規劃理念、趨勢、空間布局、落實協調是并重的。如深圳在區域化布局保障性住房的過程中除了在空間上考慮可行性，還需與其他部門達成一致并有權責明確的指標。在完善房源供應方面，借鑒德國、法國等國福利住房的經驗，采用“市場+保障”的雙軌模式以增量存量用地共建機制完善保障性住房建設。如在德國慕尼黑的“福利住房”，“福利住房”遍及城市的各個區域，分布均勻，房地產商興建的住宅中必須有20%的面積來建造“福利住房”。

在面臨土地供給難以為繼的背景下，深圳市新一輪土地利用總體規劃提出了建設用地減量增長的土地利用新模式，具體是通過逐年減少新增建設用地，逐年增加城市更新改造用地，開展建設用地清退等手段，實現建設用地總規模增長速度下降。面對供需矛盾加劇的趨勢， 規范與促進存量住房市場和房屋租賃市場的發展，發揮存量住房解決居民住房問題的積極作用，成為實現住房體系發展重要方向。深圳“十二五”期間，保障性住房建設用地供應5km2，其中新增用地3km2，存量用地2km2。具體而言，從8個渠道增加政策性保障性住房供給（表2）。從長遠來說，深圳有1.2億m2存量的城中村住房，對住房體系發展將起到不可或缺的作用。根據住房體系發展的形勢與要求，應將城中村納入城市規范管理，試點有條件的城中村逐步納入保障性住房體系。承擔部分中小戶型商品房、經濟適用房和廉租房功能，健康和諧地融入城市住房體系。并且進一步增加存量土地供應，放開土地，包括小產權房、農村用地等等，向市場大量注入土地供應（圖3）。

3.2.2 引導“更新捆綁”，優化保障性住房區位配置

針對一些保障性住房地點偏遠、交通不便，教育、醫療、生活配套設施不全，并由此導致居住成本上升等問題。在保障性住房規劃中綜合考慮交通、生活配套設施等因素，采取保障性住房集中建設或者與商品房搭配建設相結合的方式合理布局。在政策制定中，深圳在城市更新項目中捆綁了一定量的保障性住房，以減弱供需之間存在尖銳的矛盾。通過規劃與政策的制定促進不同社會階層的人同居一處平等享受社會公共資源，并減少保障房單獨建設的成本和管理運行社會負擔，方便使用者避免集中建設因距市中心遠、基礎設施建設不配套而無人問津的尷尬局面。2010年12月試行的《深圳市城市更新項目保障性住房配建比例暫行規定》明確指出，將對采用城市更新項目來確保保障性住房的住房配建比例的項目給予優惠政策。更新中配建的保障性住房免繳地價，但產權歸政府所有，并且可由政府按照保障性住房建造成本加3%的利潤回購。根據規定，保障性住房配建比例按照不同區位要求，從5%到30%分為3類（圖4，表3）。

如此一來，一方面政府可通過適當降低土地價格、稅收優惠等政策措施，鼓勵開發商在建設普通商品住宅的同時，承擔一定比例的保障性住房建設。另一方面企業通過與政府的合作，既享受了優惠政策，又在合理盈利范圍內擴大了市場。充分挖掘城市土地利用潛能，通過土地功能的混合利用，提高土地使用效率，建設低收入住宅。在有保留價值的城市低收入人群聚居地段的更新與插建，增加就地安置的可能，以避免老城更新中低收入者原有的社會結構迅速解體影響社會穩定。在城市更新的本年度拆遷計劃中至少有一部分用地用來解決部分人群的住房保障問題，若政府對提供地塊的選址不滿意，可拒絕接受，重新選取。在保障性住房設施完善上，以交通導向為基礎組織開發，并圍繞保障性住房建設公共配套設施。

3.3 制定準入退出機制， 維護保障性住房社會公平

針對分配公平，需完善相關法律法規政策，明確懲罰機制，加強公眾對分配透明的監督。在分配滾動機制上，應明確住房保障滿足的是過渡性保障而不是一次性永久保障。建立準入—審核—監管—退出機制。保障性住房保障對象是收入較低的住房困難家庭，低收入群體住房困難家庭是動態變動的，有些只是暫時性困難。應根據住宅市場過濾模型，即在住房市場中，最初為較高收入房客建造的住房，隨著時間推移，住房發生老化，較高收入房客為追求更好的居住條件，放棄現有住房，較低收入房客繼續使用該住房的過程。住房市場應實行分類供應體系，為不同收入階層提供住宅“服務量”不等的住房。

表3 深圳不同地區的保障性住房配建指引

如新加坡的保障性住房也根據收入不同分為不同級別，隨著收入變化，該升級的要升級，該退出的要退出，這樣保障性住房才能使更多的人受益。新加坡在保障性住房制度設計時非常重視家庭的發展周期，允許家庭有兩次機會購買保障性住房。深圳在住房準入退出機制上借鑒其經驗，在《深圳市安居型商品房建設和管理暫行辦法》制定中，明確安居型商品房的回收機制，若使用時間不超過10年，收購價格為原合同購房價。對已經購買一居室安居型商品房的單身居民結婚的，可根據家庭需求，小房換大房，申請政府收購其購買的安居型商品房，并換購較大戶型的安居型商品房一套。在分配與管理過程中，對于以虛報個人信息等對社會公平造成負面影響的情況，通過制定政策追究法律責任，加強懲戒以維護社會公平。

4 結語

目前我國處于保障性住房的起步階段，在快速建設過程中，很多問題也集中凸現。不同城市其特定化的人口結構、需求特征、空間布局難點亦不同。在保障性住房政策制定、規劃布局等方面，有多種因素需因地制宜綜合考慮。深圳在其保障性住房政策制定過程中，側重結合城市轉型要求，在人群覆蓋面上結合不同階層需求制定多渠道供應方式，在用地保障上通過增量存量用地并舉攻破用地緊缺瓶頸，在空間布局上適時調整空間策略與城市更新相結合，在分配機制上與“準入退出”相結合建立長效滾動機制。保障性住房作為一個長期的公共政策，仍有許多問題待探討，如保障性住房融資、質量、分配等各個環節管理的加強等，以保證在保障性住房數量提升的同時，質量也同步提升，以增強保障性住房的可操作性與實用性。

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