對我國基層央行存款準備金管理及政策效果的探討
——基于某市法人金融機構2011-2012年數據的調查研究

雷進愿

（中國人民銀行天津分行，天津 300040）

對我國基層央行存款準備金管理及政策效果的探討
——基于某市法人金融機構2011-2012年數據的調查研究

雷進愿

（中國人民銀行天津分行，天津 300040）

一、前言

2011-2012年，我國央行連續9次調整法定存款準備金率（期間還調整了2次差別存款準備金率），法定存款準備金率從18.5%經6次上調到21.5%，后又經3次下調至20%（以工、農、中、建、交5大國有商業銀行為例）。理論上，法定存款準備金率作為貨幣政策工具之一，其調整對銀行等金融機構有劇烈的影響，但從文獻和相關研究資料看，在此期間法定存款準備金率變動并未產生政策制定者預期的效果。

一般來說，存款準備金率調整對金融機構的影響主要是通過對貨幣政策傳導渠道或貨幣政策中介目標的影響來實現的。從銀行信貸供給看，在信息不對稱的環境下，銀行貸款和其他金融資產（如債券）是不能相互完全替代的，中央銀行可以調整銀行存款準備金規模，改變商業銀行提供貸款的能力，使其貸款供給發生相應變化。另外，法定存款準備金率這一貨幣政策工具通過銀行資金供需變化影響金融市場資金價格，進而強化了銀行信貸供給的作用機理。關于存款準備金率的政策效果問題，國內外學者的研究結論不一，有學者研究認為銀行貸款渠道傳導機制確實存在且效果顯著（Kashyap和Stein，1993），有學者研究認為法定存款準備金率調整對銀行信貸供給的影響不大，存款準備金渠道傳導效果較微弱（曹小艷，2012）。本文以2011-2012年某地法人金融機構的金融統計數據為基礎，對存款準備金率調整的政策影響進行調查研究。

二、存款準備金率調整的政策效果分析

本文以某市17家法人金融機構為研究樣本，包括1家中資全國性中小型銀行，1家城市商業銀行，2家農村商業銀行，3家外資銀行，6家村鎮銀行，3家金融租賃公司，1家財務公司，以2011-2012年金融統計月報和對金融機構的調研為基礎，進行了存款準備金政策效果分析。

（一）存款準備金率調整對金融機構有一定的正向調控作用，但作用不明顯

1.法定存款準備金率上調（或下調）對銀行信貸擴張具有一定的抑制（促進）作用。

第一，2011-2012年，某市全金融機構總計月度貸款余額與17家法人金融機構的總計月度貸款余額均保持緩慢穩定增長態勢（見圖1）。法定存款準備金率的上調對抑制金融機構增發貸款有一定影響，雖然2012年法定存款準備金率進行了下調，但調整力度有限，同時，由于政策的時滯效應，整體上抑制了貸款的快速增長。

第二，2011-2012年，法定存款準備金率上調對該市中資全國性中小型銀行、城市商業銀行、2家農村商業銀行、3家外資銀行共7家銀行的月新增貸款有顯著影響；法定存款準備金率下調，法人銀行貸款量增加（去除季節性影響）較快、較顯著（見圖2）。

2.存款準備金政策對不同金融機構影響大小不同。

對資金相對充裕、存貸比不到60%的金融機構（如城商行、村鎮銀行）來說，法定存款準備金率累計上調3%，影響甚微，對其影響主要表現在政策導向和預期上，另外通過對貨幣市場價格的作用，間接影響其融資成本或投資收益。對資金相對緊張、存貸比大于70%、正處于擴張和轉型期的金融機構（如2家農商行）來說，法定存款準備金率上調，有明顯的影響，使其整體資金面趨緊，促使其改變經營策略。

圖1 金融機構貸款余額變化趨勢

圖1 金融機構貸款余額變化趨勢

3.法定存款準備金率調整對市場流動性具有一定的調節作用。

2011-2012年，某市全金融機構月均存款余額17833.67億元，法定存款準備金率每變動0.5%，能凍結或釋放資金89.17億元，累計上調3%，能凍結資金535.01億元，下調1.5%，釋放資金267.51億元。某市17家法人金融機構月均存款余額3433.85億元，法定存款準備金率每變動0.5%，能凍結或釋放資金17.17億元，累計上調3%，能凍結資金103.02億元，下調1.5%，釋放資金51.51億元。

（二）存款準備金率的調整對金融機構流動性有較明顯影響

法定存款準備金率變動對金融機構的流動性帶來較大影響，特別是上調客觀上要求金融機構具有更高的流動性管理能力。從調研結果看，某市法人金融機構能夠主動應對存款準備金率調整給流動性風險管理帶來的挑戰，更加嚴格頭寸管理，做好對整體市場流動性余缺及趨勢分析、建立資金集中管理體制和集約化經營機制，根據法定存款準備金率變動調整中長期貸款占比。

其中，法定存款準備金率上調對以同業存款為最主要負債來源（2012年底同業存款占總負債的68.9%）的某外資銀行的流動性管理帶來較大影響。主要是，上調存款準備金率時，銀行間市場流動性趨緊、融資成本不斷高漲，許多中小銀行停止對外融出資金，對其融資造成了比較大的困難與負擔，加大了其流動性風險。

（三）存款準備金率的調整對金融機構經營效益有一定影響

2011-2012年，存款準備金率先后調整9次，主體基調是上調，后3次存款準備金率略有下調，但整體維持較高水平。總體上看，存款準備金率上調對金融機構經營效益產生了一定的負面影響。以法定存款準備金率上調0.5%，某市17家法人金融機構月凍結資金17.17億元的機會成本理想化測算：存款準備金率上調，在一定程度上減少了資金運用所帶來的收益，按照資金市場利率與的法定存款準備金利率（以1.62%計算）約300個基點利差測算，將影響年收益5151萬元。

（四）存款準備金率的調整促使金融機構相應改變經營理念

法定存款準備金率上調能夠直接收緊市場流動性和抑制金融機構信貸擴張，傳導了貨幣緊縮的政策信號，還間接影響了資金市場的價格，提高了從貨幣市場融資的成本，也從宏觀政策面上影響微觀金融主體的經營理念和行為。從對某市法人金融機構調研的結果看，法定存款準備金率上調促進金融機構加強審慎經營管理，不斷控制不良貸款，調整資產結構，加強流動性管理和安全管理。

三、基層央行存款準備金管理存在的不足及對政策效果的影響

（一）管理制度不健全是影響存款準備金政策效果的重要原因

1.存款準備金管理體制不順，難以形成有效合力。

當前，基層人民銀行貨幣信貸部門負責存款準備金的管理、監督和處罰工作，會計部門負責交存范圍的會計科目審定，營業部門負責存款準備金會計核算和日常監測考核。這種部門之間的“各自為戰”導致：其一，貨幣信貸部門收到金融機構按月向其報送存款準備金月報與存款準備金考核期不一致，不能及時、全面掌握金融機構存款準備金變動情況，監管被動、管理難以落到實處；其二，會計部門和營業部門只就金融機構報送的會計資料進行核定或核算，對相關會計資料的真實性、準確性審查審核流于形式；其三，存款準備金管理現場監督檢查開展不徹底，政策執行效果難以保證。

2.旬末存款余額考核方法有欠缺。

依據地方法人金融機構旬末存款余額對法定存款準備金進行考核的方法存在如下不足：以時點數考核一旬的存款準備金繳存數不合理，旬末時點數難以反映地方法人金融機構資金運營真實狀況，以此作為法定存款準備金考核調整依據，易出現存款準備金繳存基數的相對較大波動。

3.存款準備金賬戶將法定、超額存款準備金合二為一使用存在弊端。

這種賬戶管理導致存款準備金和清算資金的邊界模糊，使得法人金融機構準備金賬戶“未按規定繳存”與“清算透支”兩種行為難以區分，超額存款準備金變動頻繁，日間時常發生透支而擠占、挪用法定存款準備金的現象，損害了法定存款準備金考核的嚴肅性。

4.存款準備金管理相關制度規定不完善。

第一，存款準備金交存款依據文件、會計科目核定依據文件分散，需進一步梳理規范。如：（1）《關于改革存款準備金制度的通知》將準備金賬戶和超額準備金賬戶合二為一，其后總行多次下發“調整部分金融機構繳存存款范圍的通知”，對部分金融機構的繳存款范圍進行個別調整，這些文件出臺時間間隔長，每個文件都前后關聯，每個新文件都有對前面文件的補充和修改；（2）核定金融機構存款準備金交存范圍的文件主要有《關于改革存款準備金制度的通知》、《金融機構外匯存款準備金管理規定》、《中國人民銀行辦公廳關于授權核定外資銀行存款準備金交存范圍的通知》等，文件分散地規定了交存范圍的界定與變動、不同性質金融機構存款準備金的核定主體等，文件出臺時間跨度大，前后關聯。以上情況在實際工作中，由于業務人員的變動,使在崗人員較難全面掌握制度規定，易產生核定失誤風險、對繳存范圍掌握不準確的問題，難以保證存款準備金核定、考核工作的準確性和連續性。

第二，部分制度內容更新不及時。如：《關于改革存款準備金制度的通知》規定：“……從2001年1月1日起，各金融機構法人每日應將匯總的全系統一般存款余額表和日計表，報送人民銀行”，現金融機構按旬報送，此條款已不適用。

第三，現存制度規定不能滿足經濟金融發展的需要。如：隨著商業銀行的發展和創新業務的推出，許多新的類存款相繼出現，比如理財產品和結構性存款等，這些產品有存款的性質，但又不同于傳統的存款，是否應納入交存范圍，對此，還沒有統一的制度規定。

5.存款準備金相關的處罰規定存在缺陷。

第一，存款準備金違規處罰規定不一致?！渡虡I銀行法》規定“商業銀行未按中國人民銀行規定的比例繳存存款準備金的，應處以20萬元以上50萬元以下的罰款”，而《關于加強存款準備金管理的通知》規定“對繳存存款準備金不足部分按照每日萬分之六的比例處以罰款”，二者不一致?；鶎友胄性谌粘２僮髦卸鄨绦腥f分之六的罰款規定，違背了法律效力大于部門規章制度的原則。

第二，處罰規定不具體?！蛾P于改革存款準備金制度的通知》規定“中資商業銀行未按照中國人民銀行規定繳存存款準備金的，按照《中華人民共和國商業銀行法》第七十七條的規定處罰；沒能按照規定報送有關存款準備金材料的，按照《中華人民共和國商業銀行法》第八十條的規定處罰；農村合作銀行、城鄉信用社比照中資商業銀行執行?！保渲小拔矗]有）按照規定”的具體內容過于籠統、不夠明確具體。

第三，處罰金額區間跨度較大，不便實際操作。如《商業銀行法》第八十條“商業銀行不按照規定向中國人民銀行報送有關文件、資料的，由中國人民銀行責令改正，逾期不改正的，處十萬元以上三十萬元以下罰款”，規定區間跨度較大，自由裁量空間較大，不便操作。

6.實施差別準備金動態調整政策無正式制度依據。

目前，差別準備金動態調整的實施辦法沒有以正式文件的形式下發金融機構，貨幣信貸部門執行此政策時，無正式的文件依據，存在制度障礙，特別是在操作過程中按季以“口頭通知”的形式通知金融機構差別準備金動態調整測算方法及參數取值的變動，損害了基層央行執行貨幣政策的嚴肅性；另外，金融機構對此政策的長期性存在疑慮，市場化手段形象也受到影響。

（二）執行存款準備金管理政策不嚴格導致政策效果下降

1.行政執法部門（基層央行，下同）貫徹執行存款準備金政策不嚴格導致政策效果下降。從調查結果看，存在實施政策不太嚴肅，如實施差別準備金動態調整時未報經總行同意、調整或核定金融機構準備金交存范圍未報總行備案等問題，對政策的上下一致性產生不利影響，并影響上級對政策執行情況的及時監督。

2.行政執法部門開展存款準備金現場執法檢查不夠嚴謹。存在執法檢查程序有缺陷，如對檢查中所發現的問題未進行事實認定，檢查記錄不全等問題。貨幣政策執法檢查是有效貫徹執行存款準備金貨幣政策的重要環節，是保證貨幣政策得到有效執行的重要手段。如果在此環節出現差錯，必將影響存款準備金工具的政策效果。

3.未對金融機構不嚴格執行政策行為進行處罰。調查發現部分金融機構會計科目核算內容發生變化未及時向人民銀行報備，基層央行未對此進行查處。存款準備金政策能否取得預期效果，關鍵是能否對微觀經濟主體之一的銀行等金融機構產生影響，關鍵是能否產生“銀行貸款渠道作用”，而對銀行的會計科目核算內容及資產負債的監測是衡量貨幣政策的直觀外在表象。因此，要想取得預期的貨幣政策效果，必須監督銀行等金融機構全面、徹底執行貨幣政策。

四、基層央行加強存款準備金管理、提高政策效果的建議

（一）進一步理順存款準備金管理機制

1.建立存款準備金管理部門定期溝通協調機制。

如成立基層央行存款準備金管理的內部機構，負責對全行履行存款準備金管理職能部門的統一管理；或建立聯席會議制度等，對存款準備金管理中存在的問題及時進行分析、研究和解決。

2.增強合力，加強對法人金融機構執行存款準備金情況的監督檢查工作。

加強核實金融機構繳存存款資金來源的真實性，核算科目的正確性，報表反映的全面性和繳存金額的合理性，促進金融機構認真執行存款準備金管理規定，提高貨幣政策工具的政策效果。

（二）及時修訂和出臺存款準備金管理的統一制度規定

建議對現有存款準備金管理制度進行梳理，統一規定存款準備金管理的總體原則、繳存范圍、考核辦法、處罰規定等，解決當前相關制度規定之間不協調、不配套，制度規定過于分散，基層人民銀行在執行政策過程中難以準確把握等問題。

（三）改進存款準備金核算系統

1.將法定存款準備金與超額存款準備金賬戶分設。

2.按日余額考核法定存款準備金。按旬考核存款準備金是在會計核算手段落后，手工處理會計核算業務階段所采取的考核措施。隨著會計電算化、網絡化水平的不斷提高，會計核算手段已經實現了根本性跨越，在現行集中核算、聯網核算的會計處理模式下，會計管理機構能夠從會計核算系統中即時抽取各類會計統計數據，按日考核存款準備金完全可以實現。

3.增加中央銀行會計集中核算系統日間控制功能，增加日間金融機構法定存款準備金繳存不足的警示提示功能，保證存款準備金管理的嚴肅性。

4.提高存款準備金會計資料報送的電子化水平。建議建立金融機構存款準備金會計資料報送系統，及時接收金融機構報來的報表，既方便金融機構報送，也利于基層央行考核。

（四）建立金融機構開辦新業務和新產品相關資料報備制度

隨著金融創新產品的不斷涌現，地方法人金融機構的會計核算和科目設置出現不一，相關資金應歸屬哪個會計科目核算、是否繳存準備金等都需要進行了解掌握。因此，要求金融機構在會計科目代號、名稱及核算內容變更前，要就科目性質及資金的核算歸屬向人民銀行報備。

（五）進一步完善差別準備金動態調整管理

1.及時制定差別準備金動態調整的規范性、系統性制度規定，制定程序合法合規、操作性強的差別準備金動態調整操作規程。

2.實行政策實施對象的差別化管理。應根據金融機構的經營特點實行差別化管理，提高政策適用性?？稍黾硬顒e準備金動態調整公式參數設定的針對性、層次性和靈活變動性。

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（責任編輯：安立環）

雷進愿，男，漢族，碩士，中國人民銀行天津分行。