集中連片特困地區扶貧開發金融服務工作存在的問題及相關建議
——以大興安嶺南麓集中連片特困白城片區為例

王友健

（中國人民銀行白城市中心支行, 吉林白城 137000）

集中連片特困地區扶貧開發金融服務工作存在的問題及相關建議
——以大興安嶺南麓集中連片特困白城片區為例

王友健

（中國人民銀行白城市中心支行, 吉林白城 137000）

推進扶貧開發,緩解和消除貧困,是深入貫徹落實科學發展觀,全面建設小康社會、構建和諧社會,最終實現共同富裕的本質要求,也是黨和國家的重大經濟發展戰略。集中連片特困地區是全國扶貧對象最多、貧困發生率最高、扶貧工作難度最大的地區。2011年11月，中央扶貧開發工作會議出臺了《中國農村扶貧開發綱要(2011-2020年)》,提出要把“連片特困地區”作為新時期扶貧開發主戰場。如何構建多元化、全方位的金融扶貧工作體系，對于增強集中連片特困地區可持續發展能力，加快推進集中連片特困地區脫貧致富具有重大意義。

扶貧開發；金融服務；問題及對策建議

一、大興安嶺南麓集中連片特困白城片區基本情況

（一）白城片區自然概況

白城位于吉林省西北部，是大興安嶺南麓片區中黑龍江西部、內蒙古東部地區入關的必經之地。在東北經濟區域中，該市是聯合國開發計劃署規劃第四條歐亞大陸橋、“長吉圖”規劃主軸線和“中蒙大通道”的重要節點城市，是東北地區重要的交通樞紐。下轄兩市（洮南市、大安市）、兩縣（通榆縣、鎮賚縣）、一區（洮北區），三個省級開發區（白城經濟開發區、大安經濟開發區、查干浩特旅游經濟開發區）、五個工業集中區（白城工業園區，洮北、通榆、鎮賚、洮南工業集中區）。其中，通榆縣、鎮賚縣、大安市是吉林省僅有的三個列入國家重點集中連片特困地區的縣（市）。同時，洮南市、洮北區也被國家列入整體規劃范圍。白城市全市幅員面積2.57萬平方公里，總人口202.64萬人，其中鄉村人口126.41萬人，少數民族人口14.1萬人。全市共有93個鄉（鎮），23個街道，918個村，2923個自然屯。其中，通榆縣、鎮賚縣、大安市3個片區縣幅員面積1.81萬平方公里，占全市面積的71.25%，人口108.3萬人，占全市總人口的53.4%。2013年，全市實現地區生產總值692.3億元，比上年增長12.1%。其中，第一產業增加值115.6億元，增長4.6%；第二產業增加值330億元，增長14.1%；第三產業增加值246.8億元，增長12.8%。三次產業結構由2012年的18.0：47.7：34.3調整為2013年的16.7：47.7：35.6。全年一般預算全口徑財政收入55.5億元，比上年增長14.2%。地方財政支出156.04億元，比上年增長9.3%。人均城鎮居民可支配收入22590元，高于全省平均水平216元；農民人均純收入7000元，低于全省平均水平2600元。

（二）片區貧困狀況

一是貧困面廣量大，貧困程度深。白城市屬經濟欠發達地區，5個縣（市、區）中有3個是國家扶貧開發工作重點縣，占全省貧困縣總數的37.5%。全市貧困人口61萬人，占全省貧困人口27.2%，貧困人口發生率達48.3%，分別比全國和全省高39.3個百分點和45.5個百分點。2013年我市農民人均純收入僅相當于全國平均水平8896元的78.68%。其中，片區縣農民人均純收入（5406元）僅為全國平均水平的60.77%。目前，仍有8.34萬農戶存在飲水困難，就醫難、上學難、社會保障水平低等問題。

二是生態環境惡劣，承載能力有限。白城市風沙干旱堿化嚴重，自然災害頻繁。據有關部門統計，白城地區71%的年份有旱災、雹災，61%的年份有風災，75%的年份局部地區出現澇災，83%的年份發生兩種以上氣象災害，是導致致貧的最主要因素。部分地區沙化、鹽堿化現象嚴重，“三化”土地基本位于片區縣，資源開發與生態保護矛盾尖銳。

三是基礎設施薄弱，基本公共服務欠缺。白城市公路鐵路建設欠賬較多，電力和通訊設施落后。現仍有23個行政村不通公路，204個村沒有完成農網改造。水利設施薄弱，資源性缺水、工程性缺水問題突出，基本農田有效灌溉面積僅為50.5%，其中，片區縣基本農田有效灌溉面積為43.3%。此外，全市尤其是片區縣的邊遠鄉村師資力量不足，教育設施落后，醫療衛生條件較差，婦幼保健力量弱，人均教育、衛生、科技支出低。科技服務推廣體系不完善，農業科技成果轉化率較低。

四是經濟發展水平低，區域發展不平衡。一是經濟發展水平較低，2013年，全市人均地區生產總值34053.12元、人均財政收入僅為2729元，分別為全國人均水平的81.97%、28.75%，與全國平均數相比有較大差距。二是全市區域發展不平衡，城鄉收入差距較大。片區縣域經濟發展較差，2013年3個片區縣區域生產總值 372億元，僅占全市生產總值的53.76%。貧困縣經濟總量小，財政收入低，產業鏈條不完整，缺乏具有較強帶動能力的大型龍頭企業等問題尤為突出。

二、當前連片特困地區扶貧開發金融服務存在的問題

(一) 扶貧開發任務艱巨

白城片區貧困面廣、量大，貧困程度深。至今，全市尚有32.6萬余農村貧困人口，農村貧困人口發生率為5%以上。另外，片區基礎設施較為薄弱，市場體系不完善;公路建設歷史欠賬較多，水利設施薄弱，電力和通訊設施落后;產業層次低，支撐性大產業、大企業不足，自主創新能力不強，核心增長極缺乏，存在發展水平低與發展能力弱雙重困難。片區發展面臨著人才、技術、資金等要素供給偏緊的壓力，貧困區域生產生活設施仍然很落后，扶貧資金投入缺口較大。從近年看，全市共通過各種途徑投入扶貧資金11.5億元，年均投入2.3億元，平均五個縣（市、區）年均投入不足5000萬元，扶貧的投入與扶貧開發的任務極不適應，其投入遠遠不能滿足扶貧開發任務的需要。

（二）金融生態環境還需改善

集中連片特困地區在加強信用環境建設、優化生態環境上出臺了諸多措施，但連片特困區域社會信用環境仍然較差，群眾信用意識差，金融債權維護難，逃廢銀行債務情況時有發生，削弱了金融機構信貸投放的積極性。部分貧困地區信用擔保機制不健全，資本金不足，擔保作用發揮不夠。另外，貧困地區在金融扶貧方面的財稅優惠政策措施少，配套政策落實不到位，難以吸引更多的金融資金支持。

（三）風險保障機制不夠健全

加大對片區的信貸投入，需要建立必要的貸款風險補償、分擔和轉移機制，但貧困地區地方財力有限，金融發育滯后，在貸款風險保障機制方面不夠健全，影響了金融資源投入。一方面，商業性保險公司大多無意涉足農村市場。另一方面，政策性農業保險開辦險種仍然偏少，覆蓋率低，農業保險的風險保障作用難以發揮。

三、相關建議

（一）加快探索和構建金融扶貧工作機制，推動政策有效落實

建立健全部門溝通協調機制，搭建金融扶貧服務平臺。一是人民銀行各分支機構要加強與當地政府、扶貧主管部門和監管部門的協作，建立人民銀行牽頭、多部門共同參與的信息共享和工作協調機制，形成銀行、證券、保險行業全面參與、整體推進的金融扶貧開發格局。二是各金融機構要相應建立層層負責的工作責任機制，加強與各級扶貧部門的聯系，通過簽署戰略合作協議、推動銀政企合作、加強輿論宣傳等多種形式，積極開展金融扶貧合作。

(二)進一步加大對扶貧開發的信貸支持力度

一是積極引導和督促各商業銀行在信貸規模配置、授信政策等方面給予片區定向傾斜和支持，適當放寬貸款項目審批“門檻”、實行“適當照顧、扶持為主”的優惠政策，提高信貸項目審批率。二是進一步充分發揮支農再貸款和再貼現的政策引導作用，擴大涉農信貸資金來源，對涉農貸款投放有一定資金困難的縣域法人金融機構，及時給予資金支持。通過擴大信貸規模支持貧困地區經濟社會發展，為扶貧開發創造更好的外部條件。三是加大對特色優勢產業的信貸投入，促進自我發展能力提高。產業扶貧是扶貧開發的關鍵。進一步引導各銀行業金融機構要把支持區域特色優勢產業發展，作為信貸支持扶貧開發的首要任務，將特色優勢產業進一步做精、做優、做強。四是加大對民生領域的信貸投入，提升對貧困人口創業增收的資金支持力度。積極穩妥發放小額擔保貸款，支持就業困難人員創業帶動就業和貧困戶脫貧致富。改進和加強對農民工金融服務工作，為貧困人口務工提供便利環境。加大對農民工自主創業、勞動密集型小企業的信貸支持，加大休閑農業和鄉村旅游扶貧項目的信貸支持，促進農民家庭生產經營水平不斷提高，力爭農民人均純收入年均增幅高于全省平均水平。五是加大對龍頭企業和農民專業合作經濟組織的扶持力度，帶動貧困戶收入得到提高。有重點地加強對市級以上農業產業化重點龍頭企業和扶貧龍頭企業扶持力度，圍繞項目開發，實行“基地+農戶+銀行”方式，由龍頭企業帶動貧困戶致富，有效降低貧困戶創業風險。六是加大農村金融產品和服務方式創新力度，努力滿足扶貧對象發展生產的資金需求。鼓勵推廣農戶小額信用貸款、農戶聯保貸款等產品,因地制宜推動農村金融產品和服務方式創新，適應貧困人口對金融的多樣化需求，擴大抵押擔保品范圍，積極開展農村房屋產權、農村土地承包經營權和林權“三權”抵押貸款，提高農村金融服務水平。

(三)創新金融扶貧模式，打造特色化金融產品

一是搜集整理各地創新金融扶貧信貸產品、擔保模式和專業化服務措施推廣、應用和實施效果情況，認真總結歸納，擇優開展試點推廣工作。二是積極拓展貧困農村群眾的融資擔保方式，積極協調金融機構嘗試開辦或推廣土地承包權質押、宅基地使用權抵押、林權牧場承包權抵押、企業應收賬款質押等業務。同時，積極鼓勵和支持貧困地區企業嘗試企業債、集合票據、股票市場等直接融資業務，拓展融資渠道。

(四)優化金融發展環境，為金融扶貧創造良好信用條件

政府相關部門要切實加強領導和協調，優化金融發展環境，形成整體合力，為促進區域金融扶貧創造良好條件。一是要深入推進金融生態環境建設，進一步健全政府主導、監管機構推動、部門聯動、社會參與的金融生態建設長效機制，大力開展信用企業、信用社區、信用鄉鎮和信用區域等信用工程建設，二是加快擔保體系建設，利用政府注資擔保機構、設立風險補償基金等方式，解決貧困地區企業融資擔保難問題，為金融機構加大信貸投放提供有力保障。三是要不斷優化金融司法環境，不斷加強農村金融發展的法治建設，加大對逃廢銀行債務、非法集資、銀行卡詐騙等金融違法犯罪活動的打擊力度。

The Existed Problems and Suggestions of Concentrated Destitute Areas of Poverty Alleviation and Development of Financial Services

WANG Youjian

Promoting poverty alleviation and development, alleviate and eliminate poverty, is thoroughly implement the Scientifi c Outlook on Development, the comprehensive construction well-off society, constructing the harmonious society, realize the essence of common prosperity, but also the party and the country's major economic development strategy. The concentrated destitute areas is the national poverty alleviation poverty incidence area, the most highest, poverty alleviation work the most difficult. In 2011 November, the poverty alleviation work conference issued the "outline Chinese rural poverty alleviation and development (2011-2020)", put forward "destitute areas" as a new era of poverty alleviation and development of the main battlefield. How to construct the multiplex, a full range of fi nancial poverty alleviation system, enhance the ability of sustainable development for the concentrated destitute areas, accelerating the signifi cant concentrated destitute areas out of poverty.

Poverty Alleviation and Development; Financial Services; Problems and Countermeasures

F830

A

1009 - 3109（2014）07-0048-03

（責任編輯：何昆燁）

王友健，男，漢族，本科，中國人民銀行白城市中心支行，經濟師。