集中連片特困地區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)金融服務(wù)工作存在的問(wèn)題及相關(guān)建議
——以大興安嶺南麓集中連片特困白城片區(qū)為例

王友健

（中國(guó)人民銀行白城市中心支行, 吉林白城 137000）

集中連片特困地區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)金融服務(wù)工作存在的問(wèn)題及相關(guān)建議
——以大興安嶺南麓集中連片特困白城片區(qū)為例

王友健

（中國(guó)人民銀行白城市中心支行, 吉林白城 137000）

推進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā),緩解和消除貧困,是深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀,全面建設(shè)小康社會(huì)、構(gòu)建和諧社會(huì),最終實(shí)現(xiàn)共同富裕的本質(zhì)要求,也是黨和國(guó)家的重大經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。集中連片特困地區(qū)是全國(guó)扶貧對(duì)象最多、貧困發(fā)生率最高、扶貧工作難度最大的地區(qū)。2011年11月，中央扶貧開(kāi)發(fā)工作會(huì)議出臺(tái)了《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2011-2020年)》,提出要把“連片特困地區(qū)”作為新時(shí)期扶貧開(kāi)發(fā)主戰(zhàn)場(chǎng)。如何構(gòu)建多元化、全方位的金融扶貧工作體系，對(duì)于增強(qiáng)集中連片特困地區(qū)可持續(xù)發(fā)展能力，加快推進(jìn)集中連片特困地區(qū)脫貧致富具有重大意義。

扶貧開(kāi)發(fā)；金融服務(wù)；問(wèn)題及對(duì)策建議

一、大興安嶺南麓集中連片特困白城片區(qū)基本情況

（一）白城片區(qū)自然概況

白城位于吉林省西北部，是大興安嶺南麓片區(qū)中黑龍江西部、內(nèi)蒙古東部地區(qū)入關(guān)的必經(jīng)之地。在東北經(jīng)濟(jì)區(qū)域中，該市是聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署規(guī)劃第四條歐亞大陸橋、“長(zhǎng)吉圖”規(guī)劃主軸線(xiàn)和“中蒙大通道”的重要節(jié)點(diǎn)城市，是東北地區(qū)重要的交通樞紐。下轄兩市（洮南市、大安市）、兩縣（通榆縣、鎮(zhèn)賚縣）、一區(qū)（洮北區(qū)），三個(gè)省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)（白城經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、大安經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、查干浩特旅游經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)）、五個(gè)工業(yè)集中區(qū)（白城工業(yè)園區(qū)，洮北、通榆、鎮(zhèn)賚、洮南工業(yè)集中區(qū)）。其中，通榆縣、鎮(zhèn)賚縣、大安市是吉林省僅有的三個(gè)列入國(guó)家重點(diǎn)集中連片特困地區(qū)的縣（市）。同時(shí)，洮南市、洮北區(qū)也被國(guó)家列入整體規(guī)劃范圍。白城市全市幅員面積2.57萬(wàn)平方公里，總?cè)丝?02.64萬(wàn)人，其中鄉(xiāng)村人口126.41萬(wàn)人，少數(shù)民族人口14.1萬(wàn)人。全市共有93個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），23個(gè)街道，918個(gè)村，2923個(gè)自然屯。其中，通榆縣、鎮(zhèn)賚縣、大安市3個(gè)片區(qū)縣幅員面積1.81萬(wàn)平方公里，占全市面積的71.25%，人口108.3萬(wàn)人，占全市總?cè)丝诘?3.4%。2013年，全市實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值692.3億元，比上年增長(zhǎng)12.1%。其中，第一產(chǎn)業(yè)增加值115.6億元，增長(zhǎng)4.6%；第二產(chǎn)業(yè)增加值330億元，增長(zhǎng)14.1%；第三產(chǎn)業(yè)增加值246.8億元，增長(zhǎng)12.8%。三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由2012年的18.0：47.7：34.3調(diào)整為2013年的16.7：47.7：35.6。全年一般預(yù)算全口徑財(cái)政收入55.5億元，比上年增長(zhǎng)14.2%。地方財(cái)政支出156.04億元，比上年增長(zhǎng)9.3%。人均城鎮(zhèn)居民可支配收入22590元，高于全省平均水平216元；農(nóng)民人均純收入7000元，低于全省平均水平2600元。

（二）片區(qū)貧困狀況

一是貧困面廣量大，貧困程度深。白城市屬經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，5個(gè)縣（市、區(qū)）中有3個(gè)是國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣，占全省貧困縣總數(shù)的37.5%。全市貧困人口61萬(wàn)人，占全省貧困人口27.2%，貧困人口發(fā)生率達(dá)48.3%，分別比全國(guó)和全省高39.3個(gè)百分點(diǎn)和45.5個(gè)百分點(diǎn)。2013年我市農(nóng)民人均純收入僅相當(dāng)于全國(guó)平均水平8896元的78.68%。其中，片區(qū)縣農(nóng)民人均純收入（5406元）僅為全國(guó)平均水平的60.77%。目前，仍有8.34萬(wàn)農(nóng)戶(hù)存在飲水困難，就醫(yī)難、上學(xué)難、社會(huì)保障水平低等問(wèn)題。

二是生態(tài)環(huán)境惡劣，承載能力有限。白城市風(fēng)沙干旱堿化嚴(yán)重，自然災(zāi)害頻繁。據(jù)有關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì)，白城地區(qū)71%的年份有旱災(zāi)、雹災(zāi)，61%的年份有風(fēng)災(zāi)，75%的年份局部地區(qū)出現(xiàn)澇災(zāi)，83%的年份發(fā)生兩種以上氣象災(zāi)害，是導(dǎo)致致貧的最主要因素。部分地區(qū)沙化、鹽堿化現(xiàn)象嚴(yán)重，“三化”土地基本位于片區(qū)縣，資源開(kāi)發(fā)與生態(tài)保護(hù)矛盾尖銳。

三是基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，基本公共服務(wù)欠缺。白城市公路鐵路建設(shè)欠賬較多，電力和通訊設(shè)施落后。現(xiàn)仍有23個(gè)行政村不通公路，204個(gè)村沒(méi)有完成農(nóng)網(wǎng)改造。水利設(shè)施薄弱，資源性缺水、工程性缺水問(wèn)題突出，基本農(nóng)田有效灌溉面積僅為50.5%，其中，片區(qū)縣基本農(nóng)田有效灌溉面積為43.3%。此外，全市尤其是片區(qū)縣的邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)村師資力量不足，教育設(shè)施落后，醫(yī)療衛(wèi)生條件較差，婦幼保健力量弱，人均教育、衛(wèi)生、科技支出低。科技服務(wù)推廣體系不完善，農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化率較低。

四是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，區(qū)域發(fā)展不平衡。一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，2013年，全市人均地區(qū)生產(chǎn)總值34053.12元、人均財(cái)政收入僅為2729元，分別為全國(guó)人均水平的81.97%、28.75%，與全國(guó)平均數(shù)相比有較大差距。二是全市區(qū)域發(fā)展不平衡，城鄉(xiāng)收入差距較大。片區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展較差，2013年3個(gè)片區(qū)縣區(qū)域生產(chǎn)總值 372億元，僅占全市生產(chǎn)總值的53.76%。貧困縣經(jīng)濟(jì)總量小，財(cái)政收入低，產(chǎn)業(yè)鏈條不完整，缺乏具有較強(qiáng)帶動(dòng)能力的大型龍頭企業(yè)等問(wèn)題尤為突出。

二、當(dāng)前連片特困地區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)金融服務(wù)存在的問(wèn)題

(一) 扶貧開(kāi)發(fā)任務(wù)艱巨

白城片區(qū)貧困面廣、量大，貧困程度深。至今，全市尚有32.6萬(wàn)余農(nóng)村貧困人口，農(nóng)村貧困人口發(fā)生率為5%以上。另外，片區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施較為薄弱，市場(chǎng)體系不完善;公路建設(shè)歷史欠賬較多，水利設(shè)施薄弱，電力和通訊設(shè)施落后;產(chǎn)業(yè)層次低，支撐性大產(chǎn)業(yè)、大企業(yè)不足，自主創(chuàng)新能力不強(qiáng)，核心增長(zhǎng)極缺乏，存在發(fā)展水平低與發(fā)展能力弱雙重困難。片區(qū)發(fā)展面臨著人才、技術(shù)、資金等要素供給偏緊的壓力，貧困區(qū)域生產(chǎn)生活設(shè)施仍然很落后，扶貧資金投入缺口較大。從近年看，全市共通過(guò)各種途徑投入扶貧資金11.5億元，年均投入2.3億元，平均五個(gè)縣（市、區(qū)）年均投入不足5000萬(wàn)元，扶貧的投入與扶貧開(kāi)發(fā)的任務(wù)極不適應(yīng)，其投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足扶貧開(kāi)發(fā)任務(wù)的需要。

（二）金融生態(tài)環(huán)境還需改善

集中連片特困地區(qū)在加強(qiáng)信用環(huán)境建設(shè)、優(yōu)化生態(tài)環(huán)境上出臺(tái)了諸多措施，但連片特困區(qū)域社會(huì)信用環(huán)境仍然較差，群眾信用意識(shí)差，金融債權(quán)維護(hù)難，逃廢銀行債務(wù)情況時(shí)有發(fā)生，削弱了金融機(jī)構(gòu)信貸投放的積極性。部分貧困地區(qū)信用擔(dān)保機(jī)制不健全，資本金不足，擔(dān)保作用發(fā)揮不夠。另外，貧困地區(qū)在金融扶貧方面的財(cái)稅優(yōu)惠政策措施少，配套政策落實(shí)不到位，難以吸引更多的金融資金支持。

（三）風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制不夠健全

加大對(duì)片區(qū)的信貸投入，需要建立必要的貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、分擔(dān)和轉(zhuǎn)移機(jī)制，但貧困地區(qū)地方財(cái)力有限，金融發(fā)育滯后，在貸款風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制方面不夠健全，影響了金融資源投入。一方面，商業(yè)性保險(xiǎn)公司大多無(wú)意涉足農(nóng)村市場(chǎng)。另一方面，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)開(kāi)辦險(xiǎn)種仍然偏少，覆蓋率低，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)保障作用難以發(fā)揮。

三、相關(guān)建議

（一）加快探索和構(gòu)建金融扶貧工作機(jī)制，推動(dòng)政策有效落實(shí)

建立健全部門(mén)溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，搭建金融扶貧服務(wù)平臺(tái)。一是人民銀行各分支機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)與當(dāng)?shù)卣⒎鲐氈鞴懿块T(mén)和監(jiān)管部門(mén)的協(xié)作，建立人民銀行牽頭、多部門(mén)共同參與的信息共享和工作協(xié)調(diào)機(jī)制，形成銀行、證券、保險(xiǎn)行業(yè)全面參與、整體推進(jìn)的金融扶貧開(kāi)發(fā)格局。二是各金融機(jī)構(gòu)要相應(yīng)建立層層負(fù)責(zé)的工作責(zé)任機(jī)制，加強(qiáng)與各級(jí)扶貧部門(mén)的聯(lián)系，通過(guò)簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議、推動(dòng)銀政企合作、加強(qiáng)輿論宣傳等多種形式，積極開(kāi)展金融扶貧合作。

(二)進(jìn)一步加大對(duì)扶貧開(kāi)發(fā)的信貸支持力度

一是積極引導(dǎo)和督促各商業(yè)銀行在信貸規(guī)模配置、授信政策等方面給予片區(qū)定向傾斜和支持，適當(dāng)放寬貸款項(xiàng)目審批“門(mén)檻”、實(shí)行“適當(dāng)照顧、扶持為主”的優(yōu)惠政策，提高信貸項(xiàng)目審批率。二是進(jìn)一步充分發(fā)揮支農(nóng)再貸款和再貼現(xiàn)的政策引導(dǎo)作用，擴(kuò)大涉農(nóng)信貸資金來(lái)源，對(duì)涉農(nóng)貸款投放有一定資金困難的縣域法人金融機(jī)構(gòu)，及時(shí)給予資金支持。通過(guò)擴(kuò)大信貸規(guī)模支持貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，為扶貧開(kāi)發(fā)創(chuàng)造更好的外部條件。三是加大對(duì)特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的信貸投入，促進(jìn)自我發(fā)展能力提高。產(chǎn)業(yè)扶貧是扶貧開(kāi)發(fā)的關(guān)鍵。進(jìn)一步引導(dǎo)各銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)要把支持區(qū)域特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，作為信貸支持扶貧開(kāi)發(fā)的首要任務(wù)，將特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步做精、做優(yōu)、做強(qiáng)。四是加大對(duì)民生領(lǐng)域的信貸投入，提升對(duì)貧困人口創(chuàng)業(yè)增收的資金支持力度。積極穩(wěn)妥發(fā)放小額擔(dān)保貸款，支持就業(yè)困難人員創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)和貧困戶(hù)脫貧致富。改進(jìn)和加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工金融服務(wù)工作，為貧困人口務(wù)工提供便利環(huán)境。加大對(duì)農(nóng)民工自主創(chuàng)業(yè)、勞動(dòng)密集型小企業(yè)的信貸支持，加大休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游扶貧項(xiàng)目的信貸支持，促進(jìn)農(nóng)民家庭生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)水平不斷提高，力爭(zhēng)農(nóng)民人均純收入年均增幅高于全省平均水平。五是加大對(duì)龍頭企業(yè)和農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織的扶持力度，帶動(dòng)貧困戶(hù)收入得到提高。有重點(diǎn)地加強(qiáng)對(duì)市級(jí)以上農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化重點(diǎn)龍頭企業(yè)和扶貧龍頭企業(yè)扶持力度，圍繞項(xiàng)目開(kāi)發(fā)，實(shí)行“基地+農(nóng)戶(hù)+銀行”方式，由龍頭企業(yè)帶動(dòng)貧困戶(hù)致富，有效降低貧困戶(hù)創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。六是加大農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新力度，努力滿(mǎn)足扶貧對(duì)象發(fā)展生產(chǎn)的資金需求。鼓勵(lì)推廣農(nóng)戶(hù)小額信用貸款、農(nóng)戶(hù)聯(lián)保貸款等產(chǎn)品,因地制宜推動(dòng)農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新，適應(yīng)貧困人口對(duì)金融的多樣化需求，擴(kuò)大抵押擔(dān)保品范圍，積極開(kāi)展農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和林權(quán)“三權(quán)”抵押貸款，提高農(nóng)村金融服務(wù)水平。

(三)創(chuàng)新金融扶貧模式，打造特色化金融產(chǎn)品

一是搜集整理各地創(chuàng)新金融扶貧信貸產(chǎn)品、擔(dān)保模式和專(zhuān)業(yè)化服務(wù)措施推廣、應(yīng)用和實(shí)施效果情況，認(rèn)真總結(jié)歸納，擇優(yōu)開(kāi)展試點(diǎn)推廣工作。二是積極拓展貧困農(nóng)村群眾的融資擔(dān)保方式，積極協(xié)調(diào)金融機(jī)構(gòu)嘗試開(kāi)辦或推廣土地承包權(quán)質(zhì)押、宅基地使用權(quán)抵押、林權(quán)牧場(chǎng)承包權(quán)抵押、企業(yè)應(yīng)收賬款質(zhì)押等業(yè)務(wù)。同時(shí)，積極鼓勵(lì)和支持貧困地區(qū)企業(yè)嘗試企業(yè)債、集合票據(jù)、股票市場(chǎng)等直接融資業(yè)務(wù)，拓展融資渠道。

(四)優(yōu)化金融發(fā)展環(huán)境，為金融扶貧創(chuàng)造良好信用條件

政府相關(guān)部門(mén)要切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)，優(yōu)化金融發(fā)展環(huán)境，形成整體合力，為促進(jìn)區(qū)域金融扶貧創(chuàng)造良好條件。一是要深入推進(jìn)金融生態(tài)環(huán)境建設(shè)，進(jìn)一步健全政府主導(dǎo)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)推動(dòng)、部門(mén)聯(lián)動(dòng)、社會(huì)參與的金融生態(tài)建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制，大力開(kāi)展信用企業(yè)、信用社區(qū)、信用鄉(xiāng)鎮(zhèn)和信用區(qū)域等信用工程建設(shè)，二是加快擔(dān)保體系建設(shè)，利用政府注資擔(dān)保機(jī)構(gòu)、設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金等方式，解決貧困地區(qū)企業(yè)融資擔(dān)保難問(wèn)題，為金融機(jī)構(gòu)加大信貸投放提供有力保障。三是要不斷優(yōu)化金融司法環(huán)境，不斷加強(qiáng)農(nóng)村金融發(fā)展的法治建設(shè)，加大對(duì)逃廢銀行債務(wù)、非法集資、銀行卡詐騙等金融違法犯罪活動(dòng)的打擊力度。

The Existed Problems and Suggestions of Concentrated Destitute Areas of Poverty Alleviation and Development of Financial Services

WANG Youjian

Promoting poverty alleviation and development, alleviate and eliminate poverty, is thoroughly implement the Scientifi c Outlook on Development, the comprehensive construction well-off society, constructing the harmonious society, realize the essence of common prosperity, but also the party and the country's major economic development strategy. The concentrated destitute areas is the national poverty alleviation poverty incidence area, the most highest, poverty alleviation work the most difficult. In 2011 November, the poverty alleviation work conference issued the "outline Chinese rural poverty alleviation and development (2011-2020)", put forward "destitute areas" as a new era of poverty alleviation and development of the main battlefield. How to construct the multiplex, a full range of fi nancial poverty alleviation system, enhance the ability of sustainable development for the concentrated destitute areas, accelerating the signifi cant concentrated destitute areas out of poverty.

Poverty Alleviation and Development; Financial Services; Problems and Countermeasures

F830

A

1009 - 3109（2014）07-0048-03

（責(zé)任編輯：何昆燁）

王友健，男，漢族，本科，中國(guó)人民銀行白城市中心支行，經(jīng)濟(jì)師。