企業(yè)與個人行為差異視角的個人外匯管理改革思路探析

汪文進(jìn)

（中國人民銀行南寧中心支行，廣西南寧 530028）

企業(yè)與個人行為差異視角的個人外匯管理改革思路探析

汪文進(jìn)

（中國人民銀行南寧中心支行，廣西南寧 530028）

2012年8月1日和2013年9月1日，貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易外匯管理制度改革先后在全國實(shí)施，標(biāo)志著便利化與防風(fēng)險(xiǎn)相結(jié)合的企業(yè)經(jīng)常項(xiàng)目外匯管理方式進(jìn)入全面實(shí)施階段。但由于企業(yè)與個人經(jīng)濟(jì)行為存在較大差異，因此，個人外匯管理制度改革，不能簡單照搬企業(yè)模式，必須適應(yīng)個人行為特征，探索一條與企業(yè)不同的特有的管理模式，以實(shí)現(xiàn)個人外匯收支便利性與管理有效性的雙重目標(biāo)。

一、企業(yè)與個人外匯收支行為主要差異

從企業(yè)和個人經(jīng)濟(jì)行為的基本特征，我們不難看出企業(yè)和個人在外匯收支目的、收支金額、收支持續(xù)性、與結(jié)售匯關(guān)聯(lián)性、檢查配合性及處罰難易等方面均存在一定的差別，這也決定了個人與企業(yè)的外匯管理政策必然也存在相應(yīng)的差異。

1.企業(yè)收支偏盈利，個人收支偏自用。從外匯收支目的上看，企業(yè)的外匯收支主要是向境外提供或從境外獲取商品、服務(wù)、資產(chǎn)伴隨的外匯資金收付，其目的是實(shí)現(xiàn)經(jīng)營過程中商品、服務(wù)及資產(chǎn)所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易及投資活動的順利開展，經(jīng)營性特征尤為明顯。而個人的外匯收支則主要是個人及其家屬向境外提供各種生產(chǎn)要素或無償獲得捐贈的外匯收入和從境外獲取商品、服務(wù)、資產(chǎn)伴隨的外匯資金支付，其目的是滿足在境內(nèi)或境外的衣、食、住、行等方面的物質(zhì)和精神需求，兼具經(jīng)營性和非經(jīng)營性特征，但非經(jīng)營性的自用特征占主導(dǎo)。因此，從外匯收支目的上來看，對個人的外匯收支管理政策應(yīng)更加注重便利性。

2.企業(yè)收支偏大額，個人收支偏零星。從外匯收支金額上看，由于企業(yè)具有經(jīng)營性特征，企業(yè)外匯收支金額相對較大，而個人收支偏自用，故個人外匯收支相對零星。因此，從銀行環(huán)節(jié)的真實(shí)性審核角度而言，對企業(yè)的單筆外匯收支可設(shè)定真實(shí)性審核要求，但對個人外匯收支應(yīng)實(shí)行年度總額的便利管理政策。

3.企業(yè)收支持續(xù)性強(qiáng)，個人收支偶然性強(qiáng)。從外匯收支持續(xù)性來看，由于企業(yè)經(jīng)營活動具有較強(qiáng)的持續(xù)性，其外匯收支也具有相對較強(qiáng)的持續(xù)性和規(guī)律性，一般不會出現(xiàn)大的異常波動，因此企業(yè)的貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易及資本項(xiàng)目外匯收支均有一定的規(guī)律可循，均能找到一定的參照物佐證其外匯收支的真實(shí)性，如企業(yè)貨物貿(mào)易外匯收支可依據(jù)海關(guān)進(jìn)出口貨物流進(jìn)行匹配，服務(wù)貿(mào)易則可通過一段時期外匯收支的內(nèi)在規(guī)律以及企業(yè)自身的財(cái)務(wù)報(bào)告予以佐證，資本項(xiàng)目則可通過企業(yè)的外匯資金收支鏈條予以跟蹤。但個人外匯收支具有較強(qiáng)的偶然性，無相應(yīng)的規(guī)律可循，既無匹配真實(shí)性的外部門數(shù)據(jù)，也無外匯收支的內(nèi)在規(guī)律，更無財(cái)務(wù)報(bào)告佐證真實(shí)性，總量匹配模式的外匯收支真實(shí)性審核難度較大。從真實(shí)性匹配難易程度而言，對企業(yè)外匯收支應(yīng)注重總量核查，但對個人應(yīng)實(shí)行對分拆交易與總量核查相結(jié)合的管理模式。

4.企業(yè)收支超結(jié)售匯，個人結(jié)售匯超收支。從外匯收支與結(jié)售匯關(guān)聯(lián)性而言，由于企業(yè)外匯收支絕大部分是現(xiàn)匯，現(xiàn)鈔結(jié)算占比微乎其微，且結(jié)匯均來自企業(yè)的經(jīng)營性外匯收入，付匯來自于企業(yè)的自有外匯或人民幣購匯，使得企業(yè)外匯收支規(guī)模超過結(jié)售匯規(guī)模。而個人受傳統(tǒng)支付習(xí)慣影響，現(xiàn)鈔使用占有一定比例，個人結(jié)匯額除外匯現(xiàn)匯收入外，還有外幣現(xiàn)鈔，購匯中除通過銀行支付現(xiàn)匯外，還有提取外幣現(xiàn)鈔部分，使得個人結(jié)售匯規(guī)模超過外匯收支規(guī)模。由此可見，從管理全面性角度而言，企業(yè)外匯管理節(jié)點(diǎn)應(yīng)在收付匯環(huán)節(jié)，而個人外匯管理節(jié)點(diǎn)應(yīng)在結(jié)售匯環(huán)節(jié)。

5.現(xiàn)場核查企業(yè)較易，現(xiàn)場核查個人較難。從外匯收支現(xiàn)場核查角度而言，由于企業(yè)一般都有固定的聯(lián)系方式和經(jīng)營場所，這為外匯局到企業(yè)查閱財(cái)務(wù)報(bào)表等相關(guān)材料對其外匯收支的合規(guī)性進(jìn)行核查提供了客觀條件，且企業(yè)一般很難找到正當(dāng)理由推脫外匯管理部門的核查要求，現(xiàn)場核查工作開展相對較容易。而個人一般無固定的經(jīng)營場所，聯(lián)系方式變更成本較低，外匯管理部門若需要對其外匯收支進(jìn)行核查，個人往往會編造各種理由予以拒絕或根本不理會核查要求，對個人的核查難度較大。因此，從對核查檢查配合程度而言，對企業(yè)的外匯管理可注重檢查核查，對個人則應(yīng)實(shí)行負(fù)面清單和核查檢查相結(jié)合的管理模式。

6.對企業(yè)行政處罰較易，對個人行政處罰較難。從外匯違規(guī)處罰角度而言，由于企業(yè)具有一定的公共組織特性，在面臨外匯違規(guī)處罰時，罰款往往都是企業(yè)承擔(dān)，對單個個人的影響較小，因此外匯管理部門處罰企業(yè)較容易。若外匯管理部門對個人進(jìn)行處罰，罰款直接涉及個人利益損失，個人一般不會輕易服從外匯管理部門的處罰決定，也不會按照要求及時將罰款送繳外匯管理部門，對個人的外匯處罰難度較大。因此，從處罰難易程度而言，對企業(yè)外匯管理可注重行政處罰，而對個人應(yīng)實(shí)行負(fù)面清單和行政處罰相結(jié)合的管理模式。

二、個人外匯管理政策改革的總體思路

（一）管理思路

堅(jiān)持外匯管理理念和方式的“五個轉(zhuǎn)變”，適應(yīng)個人與企業(yè)外匯收支行為的差異性，以事前便利為指導(dǎo)思想，在繼續(xù)實(shí)行個人年度總額管理政策的情況下，通過適當(dāng)提高個人結(jié)售匯年度總額標(biāo)準(zhǔn)、簡化真實(shí)性審核管理規(guī)定、轉(zhuǎn)變“寬進(jìn)嚴(yán)出”的管理模式、取消不必要的限額審批等政策措施，滿足個人合理的用匯需求。同時整合個人結(jié)售匯、跨境收支、境內(nèi)劃轉(zhuǎn)、外幣現(xiàn)鈔存取及攜帶出入境數(shù)據(jù)，構(gòu)建全口徑的異常交易篩查機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“關(guān)注名單”全國全渠道共享，并與稅務(wù)部門建立異常交易信息交換渠道，借助稅務(wù)部門查處個人外匯違規(guī)行為，做到事前放開、事后管住，全面實(shí)現(xiàn)個人外匯收支的主體監(jiān)管，形成有效監(jiān)管和個人外匯收支便利化的有機(jī)統(tǒng)一。

（二）管理原則

1.便利性原則。個人外匯收支具有金額小，筆數(shù)多的特征，且涵蓋個人境內(nèi)、境外的衣、食、住、行等各個方面，涉及面廣，影響面大，在深化個人外匯管理制度改革的過程中，應(yīng)以便利性為指導(dǎo)思想，廣泛聽取銀行、個人等市場主體的意見和建議，全面梳理和總結(jié)現(xiàn)有制度的缺陷和不足，綜合考慮人民幣升值、外匯儲備快速增長和抓大放小管理原則，提高個人結(jié)售匯年度總額標(biāo)準(zhǔn)，取消不必要的行政許可項(xiàng)目，簡化真實(shí)性審核要求，放松不必要的限額管理，滿足個人合理用匯需求和降低個人用匯和銀行經(jīng)營成本。

2.均衡性原則。當(dāng)前，我國的個人外匯管理制度在收付匯、結(jié)售匯、現(xiàn)鈔存取、購結(jié)及攜帶出入境方面仍存在“寬進(jìn)嚴(yán)出”的情況，不適應(yīng)個人外匯收支形勢發(fā)展需要，因此，個人外匯管理政策改革必須改變重流出管理、輕流入管理的現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)收支并重的均衡管理，促進(jìn)國際收支平衡。

3.有效性原則。鑒于個人外匯收支具有偶然性、不可比性和檢查處罰難等特性，不利于外匯管理部門事后的真實(shí)性核查，因此，個人外匯管理改革在便利個人外匯收支的同時，應(yīng)通過全口徑采集個人外匯數(shù)據(jù)，構(gòu)建所有銀行共享、全國統(tǒng)一的“關(guān)注名單”管理機(jī)制，將其分類管理政策拓寬至結(jié)售匯、收付匯、境內(nèi)劃轉(zhuǎn)、現(xiàn)鈔使用等環(huán)節(jié)，以增強(qiáng)“關(guān)注名單”對個人的約束力和威懾力，做到放得開、說得清和管得住，避免改革后個人外匯收支成為異常資金大進(jìn)大出、快進(jìn)快出的便利通道，從而對宏觀經(jīng)濟(jì)金融穩(wěn)定產(chǎn)生不利影響。

4.前瞻性原則。個人外匯外匯管理改革應(yīng)立足現(xiàn)在、著眼將來，在不影響有效監(jiān)管的前提下，能夠充分滿足個人的合理外匯收支需求，能夠涵蓋不斷涌現(xiàn)的個人貿(mào)易、電子商務(wù)等新型的個人交易項(xiàng)目和交易方式，能配合和推動人民幣資本項(xiàng)目可兌換進(jìn)程，能適應(yīng)“十二五”規(guī)劃中轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式和調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的國家戰(zhàn)略需要。

三、深化個人外匯管理改革的政策措施

1.提高個人結(jié)售匯年度總額。主要原因：一是人民幣大幅升值。自2007年2月1日《個人外匯管理辦法》（中國人民銀行令[2006]第3號）及其實(shí)施細(xì)則實(shí)施以來，人民幣對主要貨幣匯率總體呈現(xiàn)單邊升值態(tài)勢，截至2013年末，人民幣兌美元、歐元、日元累計(jì)升值幅度分別達(dá)27.3%、22.4%和13.1%，年度等值5萬美元可兌換的人民幣大幅減少，且國內(nèi)外物價(jià)水平不斷上漲，等值5萬美元外匯的購買力大幅下降，因此，從購買力補(bǔ)償角度而言，應(yīng)相應(yīng)提高個人結(jié)售匯年度總額。二是我國外匯儲備大幅攀升。2007年1月末 我國外匯儲備余額僅為1.10萬億美元，但截至2014年3月末，我國外匯儲備余額已達(dá)3.95萬億美元，居世界第一，占全球的1/3，比2007年1月末增加2.85萬億美元，增長2.59倍，迫切需要提高個人結(jié)售匯年度總額，以便利個人對外購付匯，緩解外匯儲備快速增長的壓力。

2.簡化真實(shí)性審核管理規(guī)定。由于個人外匯管理節(jié)點(diǎn)主要在結(jié)售匯環(huán)節(jié)，因此，建議簡化個人在跨境收支及賬戶開立方面的管理規(guī)定，同時將超年度總額結(jié)售匯需提供發(fā)票等后置單證的審核模式改為由銀行自主審核真實(shí)性辦理，以便利個人外匯收支。具體措施有以下四點(diǎn)：一是取消《個人外匯管理辦法》(中國人民銀行令[2006]第3號)及其實(shí)施細(xì)則中關(guān)于境內(nèi)個人、境外個人通過外匯儲蓄賬戶或手持外幣現(xiàn)鈔的外匯匯出境外用于經(jīng)常項(xiàng)目支出的當(dāng)日累計(jì)限額管理規(guī)定；二是明確個人單筆等值5萬美元以上的服務(wù)貿(mào)易（含初次收入和二次收入）外匯收支，銀行可不審核相關(guān)交易單證，以避免收付匯與結(jié)售匯交叉管理，并與服務(wù)貿(mào)易外匯管理管理政策進(jìn)行區(qū)別。三是個人外匯賬戶開立不再按資金性質(zhì)區(qū)分結(jié)算賬戶、儲蓄賬戶和資本項(xiàng)目賬戶，只用開立一個外匯賬戶用于符合政策規(guī)定的所有非經(jīng)營性和經(jīng)營性外匯收支。四是將境外個人房租、生活消費(fèi)、就醫(yī)及學(xué)習(xí)類支出超年度總額結(jié)匯由目前的需提供發(fā)票、收費(fèi)證明等后置文件的審核模式，改為由銀行按照“了解你的客戶”、“了解你的業(yè)務(wù)”的原則“合理盡職審查”辦理。

3.取消不必要的行政許可項(xiàng)目。為體現(xiàn)外匯管理部門簡政放權(quán)的決心，順應(yīng)國務(wù)院行政審批制度改革的要求，建議取消個人外匯管理項(xiàng)下的兩項(xiàng)行政許可項(xiàng)目。一是取消個人超限額攜帶外幣現(xiàn)鈔出境核準(zhǔn)。與海關(guān)協(xié)商，將個人攜帶外幣現(xiàn)鈔出境管理模式由攜帶證制度改為海關(guān)申報(bào)制，或?qū)⒊^等值1萬美元的外幣現(xiàn)鈔攜帶出境審核權(quán)限下放到銀行，由銀行全權(quán)負(fù)責(zé)外幣現(xiàn)鈔攜帶出境審核，外匯管理部門負(fù)責(zé)具體制定銀行簽發(fā)攜帶證的審核要求；二是取消個人超限額提取外幣現(xiàn)鈔審核規(guī)定。取消目前個人購匯或從賬戶提取外幣現(xiàn)鈔當(dāng)日累計(jì)超過等值1萬美元的，需憑外匯管理部門簽章的《提取外幣現(xiàn)鈔備案表》辦理的規(guī)定，改為憑提鈔用途證明等材料向銀行申請辦理即可。

4.轉(zhuǎn)變“寬進(jìn)嚴(yán)出”的管理模式。均衡管理是外匯管理的最終目標(biāo)，個人外匯管理改革也應(yīng)實(shí)現(xiàn)，具體措施有以下兩點(diǎn)：一是對境外個人購匯也實(shí)行年度總額管理。現(xiàn)行政策規(guī)定，境外個人結(jié)匯實(shí)行年度總額管理，對于境外個人購匯，卻沒有年度總額管理的便利政策，鑒于總局在北京奧運(yùn)會、上海世博會、廣州亞運(yùn)會和亞殘運(yùn)會期間，已分別對境外個人實(shí)施過短期的年度總額購匯政策，在當(dāng)前外匯儲備大幅增長的情況下，建議對境外個人購匯實(shí)施常態(tài)化的年度總額政策，實(shí)現(xiàn)境外個人結(jié)售匯均衡管理；二是將個人外幣現(xiàn)鈔攜帶、存取及購結(jié)管理政策拉平。適應(yīng)個人外幣現(xiàn)鈔使用習(xí)慣，在提高年度總額標(biāo)準(zhǔn)的情況下，建議將個人攜帶外幣現(xiàn)鈔出入境單筆申報(bào)限額統(tǒng)一為等值1萬美元，或?qū)y行簽發(fā)攜帶證的最低限額也提高至等值1萬美元，以此為基礎(chǔ)，將個人外幣現(xiàn)鈔存取單日累計(jì)限額拉平，也統(tǒng)一為等值1萬美元，超過限額的憑證明材料在銀行直接辦理。另外，取消個人手持外幣現(xiàn)鈔結(jié)匯及購匯提鈔的當(dāng)日累計(jì)限額，避免與結(jié)售匯管理規(guī)定重疊。三是將個人捐贈、保險(xiǎn)購付匯納入經(jīng)常項(xiàng)目管理。由于捐贈和保險(xiǎn)從資金性質(zhì)上本屬于經(jīng)常項(xiàng)目，為增強(qiáng)個人外匯管理政策的協(xié)調(diào)性和統(tǒng)一性，建議將境內(nèi)個人捐贈和保險(xiǎn)項(xiàng)下購付匯從資本項(xiàng)目調(diào)整到經(jīng)常項(xiàng)目管理，使個人捐贈和保險(xiǎn)收結(jié)匯政策與購付匯政策一致。

5.構(gòu)建全口徑負(fù)面清單管理機(jī)制。一是重新定義“關(guān)注名單”內(nèi)涵。明確“關(guān)注名單”篩查范圍包含但不限于分拆結(jié)售匯行為，并由外匯管理部門篩查發(fā)布“關(guān)注名單”。在促進(jìn)國際收支平衡的目標(biāo)下，實(shí)現(xiàn)對個人收付匯、結(jié)售匯、境內(nèi)劃轉(zhuǎn)、現(xiàn)鈔存取及攜帶出入境各形式下順收順差貢獻(xiàn)度的從高到低自動篩查，形成個人負(fù)面清單備查庫，外匯管理部門根據(jù)國際收支形勢變化和監(jiān)管需要，將其中惡意違反政策規(guī)定和可能給涉外經(jīng)濟(jì)造成較大危害的違規(guī)個人納入“關(guān)注名單”，實(shí)現(xiàn)宏觀上有一定容忍度、微觀上零容忍的管理模式。二是實(shí)現(xiàn)“關(guān)注名單”全國、全渠道共享。完善個人外匯業(yè)務(wù)監(jiān)管系統(tǒng)，在系統(tǒng)中設(shè)置“負(fù)面清單”功能模塊，并分設(shè)“備查庫”和“關(guān)注名單”子功能模塊，由外匯管理部門將“關(guān)注名單”個人信息上傳系統(tǒng)專用模塊供全國所有銀行共享使用。三是對境外資金歸集賬戶實(shí)施特殊標(biāo)識管理。外匯管理部門在篩查境內(nèi)個人“關(guān)注名單”時，將境外資金歸集賬戶也進(jìn)行特殊標(biāo)識，對于個人與具有特殊標(biāo)識的境外賬戶之間發(fā)生的超過規(guī)定金額的外匯收付，要求銀行按照“了解你的客戶”、“了解你的業(yè)務(wù)”的原則合理盡職審查交易的真實(shí)性和一致性。四是增強(qiáng)個人“關(guān)注名單”的分類管理政策效果。在跨境收付匯、境內(nèi)劃轉(zhuǎn)、外幣現(xiàn)鈔存取、購結(jié)及攜帶外幣現(xiàn)鈔出入境方面均實(shí)行差異化的管理措施，如規(guī)定超過一定金額均需向銀行提供證明材料，使“關(guān)注名單”的限制作用更強(qiáng)，對參與分拆個人的警示作用更大。

6.構(gòu)建與稅務(wù)部門的電子信息交換渠道。鑒于個人具有檢查配合性差、外匯處罰難等特性，為避免企業(yè)經(jīng)營性外匯收支假借個人非經(jīng)營性渠道流出入，而降低對企業(yè)經(jīng)營性外匯管理的有效性，建議在實(shí)施個人外匯負(fù)面清單管理的基礎(chǔ)上，再與稅務(wù)部門建立數(shù)據(jù)交換渠道，將外匯管理部門事后篩查發(fā)現(xiàn)的、且不配合外匯核查檢查的個人的異常外匯收支數(shù)據(jù)交換給稅務(wù)部門，借助稅務(wù)部門對逃稅行為的查處來打擊個人違規(guī)行為，并根據(jù)稅務(wù)部門反饋的查處情況追溯個人外匯違規(guī)行為，實(shí)現(xiàn)稅匯聯(lián)合監(jiān)管，并將外匯違規(guī)事實(shí)清楚的個人納入人民銀行征信體系，進(jìn)一步增強(qiáng)對個人的威懾力，提高個人外匯管理的有效性。

（責(zé)任編輯：何昆燁）

汪文進(jìn)，男，漢族，碩士，中國人民銀行南寧中心支行，經(jīng)濟(jì)師。