打一場“向污染宣戰”的人民戰爭
——廣東省佛山市確定2014年為“環保執法年”

黃芳 歐核

打一場“向污染宣戰”的人民戰爭
——廣東省佛山市確定2014年為“環保執法年”

黃芳 歐核

佛山市副市長許國說，戰爭意味著要么勝利、要么失敗，是生存和死亡的問題。向污染宣戰，必須堅持雷厲風行的工作作風，決策要一步到位，做事要一錘定音，查問題要一針見血，督查工作要一竿子打到底。

這是今年年初，分管副市長許國在佛山2014年“環保執法年”動員大會上講的。他還強調，要打響這場“環保執法人民戰爭”，要用好“全覆蓋”、“零容忍”、“大監管”、 “尚方寶劍”等武器，不惜一切手段，以壯士斷腕、刮骨療毒、破釜沉舟、背水一戰的決心，奪取“戰爭”的勝利。會上廣東省環保廳環境監察局局長周全為佛山授予印有“向污染宣戰”字樣的旗幟，同期還印發了《2014年佛山市環境監察工作要點》。

迅速響應李克強總理在今年兩會上發出“向污染宣戰”的號令，第一時間決定“環保執法年”，這符合佛山市對環保的一貫風格。

環保委員會：探索更加有效的機制

佛山是我國最早一批經歷“村村點火、戶戶冒煙”大干快上時期的城市，在發展是第一要務的目標驅動下，招商引資曾經經歷過一段不問黑貓白貓的盲目時期，上馬了一批對經濟增速拉動很快的涉污項目，作為先發地區的佛山同時也率先領略到發展與保護斷裂的苦果。2008年，借創建國家環境保護模范城市的東風，佛山首次提出“大環保”理念，即以環保統領社會經濟發展全局。在此思想指導下，佛山強制淘汰的近百家陶瓷企業，牽涉到市與區鎮（街）的經濟指標博弈和地方政府與屬地企業之間的利益博弈，為了完成“創模”目標，政府做了大量的工作，其中的艱辛，從一開始就在創模辦工作、現已提升為副局長的余永昌最清楚。整個過程中，環保部門僅僅作為指揮部，下達創建任務給各個職能部門，多數地方政府也拿出了面對過去的勇氣，敢于把刀鋒對準自己，無論是曾經的招商引資企業，還是一手扶持其發展壯大的本土企業，都該斬就斬。整個創模過程，共關停了1200個企業，每年減少產值至少500億。

2002年開始的佛山水道整治，在創模后調整思路，在治理黑臭的汾江河時，專門成立了佛山市汾江河綜合整治指揮部辦公室，同時變單一治污為挖掘水道的社會、經濟、文化價值的綜合整治，將污染治理、經濟開發、景觀建設、重塑嶺南文化放在一個大盤子里統籌安排，如今汾江河水變清了，美人蕉、香蒲、風車草等多種水生景觀植物，在河面上形成了一道美麗的風景線。每到傍晚或周末，到河邊散步、放松、休閑的市民也多起來。

長期以來，雖然按照我國環境保護法律、法規的規定，在環境保護事項上，環保部門行使統一監督管理的職能，其他相關部門結合各自職責進行監督管理；但在實際操作過程中，由于各部門職責不清，管理中又缺少相互配合、協調，致使地區與地區之間、部門與部門之間因環保問題互相推諉責任的現象，嚴重影響著環境管理的效果。

大環保的經驗讓佛山市嘗到統籌治理的經濟性和效果，經過多年的實踐，2013年，佛山市首先成立了環境保護委員會（簡稱環保委員會），以徹底解決多頭管理的弊端。

如今佛山的環保形勢仍然比較嚴峻。首先是大氣環境質量有待提高，空氣中的二氧化氮及可吸入顆粒物含量高于新的空氣質量標準，臭氧指標超標情況比較嚴重；其次，水環境方面，由于城市管網未完全接入污水處理廠，導致處理廠負荷不足；再者，生態開發超過整個生態承載力，生態用地匱乏。這些都是佛山未來幾年須著力解決的問題。

市長劉悅倫視察佛山市河涌整治狀況

開展機動車尾氣現場檢測

環境執法現場照片

因此在佛山環境保護委員會成立當天，佛山市委副書記、政法委書記周天明 說，“全面整合和取代各種環保工作小組和環保聯席會議，理順環保工作多頭管理的局面，改變過去多頭管理和事后介入的弊端，實現對各區的統籌、管理和協調，突出權威性、前瞻性，當好裁判員，充分發揮高位指揮的作用。”

這就意味著，佛山將進一步強化環境與發展綜合決策機制，將環境保護融入經濟發展全過程，更加突出環境保護的統一性、前置性和全面性。

100 件實事：塑造政府責任形象

目前，佛山已有1868臺鍋爐完成了治理或淘汰，完成率近80%；推行黃標車淘汰，黃標車原有20.5萬輛，目前已減少了2.7萬輛；建起了污水處理廠累計達54座，污水處理能力達到228萬噸/年。但是在市政府眼里，大氣污染和水污染仍是佛山的短板，他們清楚地意識到與生態文明建設目標以及人民群眾對水和大氣質量的要求相比仍有一定差距。

因此市委書記李貽偉說：“環保工作關乎民生，非做好不可。環保不合格，政府就不合格。”

如何做合格的政府？三月，剛剛到任的彭聰恩局長簽發了年內超過40億的環保民生計劃，要完成100項環保民生實事，來塑造今年滿意政府的形象。在全市環境保護工作會議上，市長劉悅倫與五區領導簽署建設滿意政府100項環保民生實事責任狀。其中，將投入23.9775億元投入50項水環境整治項目，治水成為佛山今年環保重頭戲，南北大涌綜合整治、汾江河禪城段成為整治的重點區域。計劃由禪城區政府投入9406萬元，除污水管網工程建設外，將確保誠通紙業、聯達紡織、東亞股份3家排污大戶在2014年底前停止排放污染物。佛山市環保局負責人表示，100項環保民生實事在治水方面的目標是要求COD達到五類水的標準。

除治水之外，治氣成為今年佛山環保工作的又一項重點，預計投資12.2億元。在100項環保民生實事中，大氣治理方面共有25項，主要涉及發電廠污染治理、陶瓷紡織企業鍋爐淘汰整治、黃標車淘汰、黑煙車淘汰等內容，并通過電力行業“超潔凈排放”改造工程，電力行業大氣污染將大幅度削減，估計全市區域PM2.5濃度可下降6%左右。

為確保任務完成，除了相關責任單位還簽訂責任書，環保民生實事將列入環保責任制考核內容，市環委會辦公室組織有關職能部門組成檢查組，不定期對環保民生實施進展情況進行督查督辦。

佛山市環境保護委員會成立，向專家組成員頒發證書

如果說100件實事是指令，那么環委會督辦就是保證完成的工作機制。

同時還通過的《佛山市人民政府辦公室關于開展編制政府權責清單工作的通知》，是確保包括100件實事在內的政府項目依法、合規操作、執行，從制度上杜絕違規違紀的現象發生，保持干干凈凈的政府形象。《通知》要求通過行政職權的清理和管理標準的制訂，編制和公布各級政府“1+4”權責清單，建立權責清單制度，并在南海區試點運行。“1”即佛山市各級政府部門“行政職權清單”，它是各有關部門按法無授權則禁止原則依法確定的行政職權的總和，以清單形式公布實施。“4”即以“行政職權清單”為依據，派生的“投資準入負面清單”、“投資準入審批清單”、“市場監管清單”以及“市、區、鎮（街）政府層級管理權責重點清單”，按法無禁止即準入、權責對等的管理原則，明確行政機關事前、事中、事后管理準則和三級政府管理重點，形成前后關聯、互為印證的鏈條式、清單式管理模式。清理結果經審查確認后，以市、區兩級政府公布實施，并由同級政府授權相關機構進行動態管理。

目前《通知》對工作步驟作出了具體規定，今年11月底前完成清理行政職權和編制權責清單；12月底前在佛山南海區范圍內試行行政職權運行標準。

面對權力腐敗，佛山積極響應中央反腐號召，從制度設計上切斷腐敗的出路，這點佛山環保又走在了前頭，興許是全國的前頭。

“環保執法年”：全天候執法、量化考核

在工業城市中，傳統制造業大多和污染沾邊，復雜、艱難、代價巨大，幾乎可以被視為政府環保工作的天然標簽。對于佛山，環保遠遠超過其字面上的意義：它是整座城市的命脈，是對未來發展的抉擇，更是政府的形象，因此佛山十來來，不計成本地努力踐行，走向富裕、宜居、持續發展的路上，或被動、或主動地與來自產業本身的污染開戰，這場“戰爭史”濃縮了佛山發展中最核心的內在矛盾。

一個細節是，2004年的佛山充滿青春的氣息，“一市轄五區”的行政管理體制此時剛剛運作一年。在時任市長梁紹棠所作政府工作報告中的一年回顧部分中，涉及到了方方面面內容，但找不到關于環保的專門小節。此后在佛山市政府工作報告中，環保“地位”的一次鮮明轉折，出現在國際金融危機陰影籠罩的2008年。在時任市長陳云賢所作的政府工作報告中，“生態環保建設成效”相關內容罕見地出現在全文的第三段。這背后的一個重要背景是，在報告出臺前的2007年，佛山正在掀起對陶瓷業空前力度的整治，環保風暴席卷數百家企業。南莊、石灣等陶瓷專業鎮的天空，乃至國內相關產業的區域結構都由此發生改變。

2014年政府工作報告中，有關環保內容的一大亮點，占據了空前的篇幅。僅在新一年工作部署中，“全力推進生態文明建設，打造綠色美麗家園”這一單獨小節，就有1058字。這一篇幅占據了全文1.7萬字的十七分之一。在一年僅一次、堪稱“寸土寸金”的政府工作報告中，篇幅往往就意味著重要性和各種資源的投入程度。

“哪怕經濟零增長，也要通過第四次整治讓汾江變清。”在2001年汾江綜合整治會上，時任佛山市長梁紹棠的決心，讓輿論為之一振。盡管具體問題和表述不同，但這種“環境重于GDP”的理念現在已經被廣泛認同。在發展與污染的對弈中，歷任佛山市主官們在環境與GDP的抉擇面前，態度都一脈相承。佛山歷屆政府圍繞水、氣兩條主線而制定的環保文件大幅度增加，從各種角度封堵污染物，逐漸形成越來越嚴密的監管體系，填補了眾多空白。今年5月中旬，佛山市出臺《大氣污染防治行動實施方案(2014-2017年)》，同時還會對電廠、陶瓷、鋁型材、玻璃制品四大行業出臺大氣整治方案的消息，令企業界為之矚目。

3月7日，廣東省環保廳環境監察局授予佛山市一面“向污染宣戰”的藍色大旗，標志著佛山市“環保執法年”拉開大幕。“環保執法年”工作將重點解決影響科學發展和損害群眾健康的突出環境問題，以嚴懲環境違法行為重點，以加強行政執法與刑事司法銜接為突破口，對違法排污行為露頭就打、嚴懲不貸。佛山市環保局局長彭聰恩在授旗儀式上說：“全體人員，尤其是領導干部以身作則，帶頭不說情、不打招呼，絕不做通風報信的違紀行為。”他還強調，“環保執法年”工作要以“快、準、硬、狠、廉”加大執法力度，實施鐵腕治法：一是要掃除時間和空間死角，實現“執法全覆蓋”；二是對企業的檢查要實施“零容忍”，做到“三不”（不定時間、不打招呼、不聽匯報）和“三直”（直奔現場、直接督查、直接曝光）；三是要用好“兩高”司法解釋的“尚方寶劍”，嚴懲環境違法犯罪；四是要構建四級聯動的“環境大監管”體系，編織縱向到底、橫向到邊的監管網絡。

緊接著，4月16日晚，高明環保部門執法人員到佛山駿鴻紡織印染公司進行突擊檢查發現，廠內一處市政水渠冒出大量泡沫狀污水。執法人員立即對污水進行取樣。5月28日，佛山駿鴻紡織印染公司收到一張沉重的告知書。由于超過一個月不正常使用環保設施，被高明區環保局處以約94.5萬元罰款。這也是佛山史上單筆最高環保罰單。

今年3月中旬，高明區環保局在夜間“飛行檢查”時發現，該廠污水處理設施投藥量不足、菌種大部分死亡、氧化池內的填料沒有掛膜，排放的污水顏色較深、懸浮物較多。

深入檢查發現，該工廠自今年2月中旬開始出現菌種死亡，此后一個多月內污水處理設施一直不能正常運行。另有部分污水甚至未經任何處理，直接外排經市政管道流入江河。

由于違法行為持續時間較長，情節嚴重，高明區環保局對駿鴻實施頂格處罰。據了解，該公司一個多月內應繳排污費30多萬元。根據《中華人民共和國水污染防治法》第七十三條的規定，該公司除需立即整改外，還需繳納排污費數額三倍罰款，約為94.5萬元。

據高明區環運局透露，企業的環保違法成本并不高。一般企業污水處理費為每噸2～3元，以駿鴻編織印染公司為例，該廠每天排水近1萬噸，每天的處理費需要2萬多元。而一旦被查出偷排，按現有法律罰款金額一般不過幾萬到十幾萬，偷排幾天便可以“賺回”。明年開始，全國實施新環保法，可以采用“以日計罰”、“上不封頂”的方式對違法企業進行行政處罰，將大大提高企業的違法成本。

這張94.5萬元的罰單切實讓企業感到“肉痛”。駿鴻公司行政部一名宋姓負責人直言，這么高額的罰款讓企業“壓力很大”，目前，該企業正在進行整改。

我們有理由相信，佛山的“環保執法年”，重拳打擊環境違法行為，一定能贏得“向污染宣戰”的勝利。