角色與責任：環(huán)境風險治理中的知識精英

黃靖洋 陳津津 華南理工大學公共政策研究院

角色與責任：環(huán)境風險治理中的知識精英

黃靖洋 陳津津 華南理工大學公共政策研究院

近年來全國因鄰避設(shè)施的興建而引發(fā)的群體性事件頻發(fā)，近期茂名發(fā)生的居民“反PX項目”事件與在杭州發(fā)生的居民“反垃圾焚燒”事件又成為了當中的典型?？v觀同類型事件的發(fā)生發(fā)展，幾乎所有項目建設(shè)的進程都陷入了“決定—宣布—鬧大—辯護—停工”的循環(huán)當中，不僅給有利于增進地方經(jīng)濟和社會效益的相關(guān)項目建設(shè)帶來不確定性，也嚴重影響了社會的穩(wěn)定，損害了政府的形象。鄰避項目建設(shè)困境的解決，有賴于在設(shè)施立項、選址、建設(shè)等事前、事中、事后過程中政府、社會與企業(yè)間有效的風險溝通，而在這當中，相關(guān)領(lǐng)域的專家學者與民間獨立的知識精英是提供風險認知的最重要一環(huán)。但遺憾的是，在當前的環(huán)境風險治理中，知識精英們的缺位與失位導致了他們的聲音并沒有很好地成為科學與大眾相互理解的橋梁，反而在有些時候激化了事件的發(fā)展。

知識精英是民眾的？政府的？

知識精英在環(huán)境風險治理中沒有起作用甚至有時候起到了負作用，很大程度上是因為在國內(nèi)很多的鄰避事件中，專家們并不是以專業(yè)技術(shù)人員的角色出現(xiàn)并介入到風險溝通中的。對于政府而言，科學和科學家被看成是解決風險沖突過程中的“工具”，而對于民眾而言，科學家是在風險爭論中爭取價值、利益和權(quán)力的“武器”。因而，在政府與民眾的相互溝通中，專家學者們往往被自我或社會標簽化了，要么專家自己成為了反對陣營民眾的一員，變成了“民眾的”專家，要么成為了政府推動項目的支持者，成為了“政府的”專家，兩派專家分庭抗禮，而獨立的研究與兼顧各方觀點討論的缺乏，導致當前環(huán)境治理中知識精英并沒有起到整合各方意見的作用，反而在割裂各方的關(guān)系。

這種專家的失位現(xiàn)象最明顯的體現(xiàn)在廈門PX事件當中。作為神州大地此起彼伏反對PX項目的肇始之地，也是“PX劇毒致癌”等流言的始發(fā)中心，廈門PX事件對塑造后來社會公眾對PX的風險認知有至關(guān)重要的深遠影響。2007年的兩會，一名廈門大學從事化學研究的中科院院士連同105位政協(xié)委員聯(lián)名發(fā)起《關(guān)于廈門海滄 PX 項目遷址建議的議案》，該議案第一次提出“PX 屬危險化學品和高致癌物”的說法。廈門市民、化學領(lǐng)域教授與政協(xié)委員，多重身份集于一身的專家并未在風險溝通與風險治理中更好地擔負起他應有的角色責任。如果是以一位同住廈門的鄰避者的身份表達出這番態(tài)度，影響可能沒那么大，但恰恰因其地位身份的復雜性使得公眾更傾向于認為這個觀點屬于專家判斷。由“民間”專家宣之于口的“高危劇毒”論調(diào)迅速成為凝聚社會反對力量的輿論武器，也由于“高危劇毒”出自于一名院士之口，使得其傳播獲得了民眾的廣泛認同，導致媒體與其他知識力量也不敢在形勢最激烈的當下輕易地提出質(zhì)疑與反對。也正是因為公眾有了這種“PX高危劇毒”強烈的先在判斷，每當“PX項目”的爭議在其他地方發(fā)生時，輿論又一次次重新回到“PX是否劇毒、致癌、致畸”與“PX工廠是否必須建在離城區(qū)100公里以上”等流言的拉鋸戰(zhàn)中。直到今年在茂名PX事件之后出現(xiàn)“清華學子自發(fā)捍衛(wèi)百度PX低毒詞條”的報道后，從輿論上看，PX項目反對者才逐漸從“PX有劇毒”的舊有話語中退卻，轉(zhuǎn)而使用“不能保證生產(chǎn)過程中不排毒”來為反對立場尋找合適的理由。

“鄰避指數(shù)”在垃圾焚燒項目中長年居高不下。CNS/供圖

在環(huán)境風險事件中，政府同樣對專家角色定位失準，專家片面地成為了應對民眾反對的工具而不能真正參與到?jīng)Q策當中。直到廈門PX事件爆發(fā)后，廈門市政府才邀請另外一位清華大學的院士對PX項目予以澄清和解釋，該院士后來指出，廈門PX事件與該產(chǎn)品本身的毒性并無太多關(guān)系，而在于PX項目信息的公開不夠，官民之間的信任缺失，以及民眾知情權(quán)和參與權(quán)沒有得到應有的保障。但是，對于已經(jīng)在事件發(fā)酵中逐漸被割裂的官民關(guān)系來說，這些反思已為時太晚。在茂名PX事件中，茂名市政府似乎吸取了部分經(jīng)驗教訓，在事前就邀請了這位院士對PX項目進行科普并提出建議。該院士建議政府應“與群眾交朋友”，可以學習國外的企業(yè)，邀請群眾參觀生產(chǎn)車間，設(shè)立公眾參觀日和群眾代表監(jiān)督會等。然而，直至PX抗議事件發(fā)生前，茂名始終未實施“與群眾交朋友”的建議。

另一方面，在很多卷入環(huán)境風險爭議事件中的民眾看來，政府“請來的”與他們溝通的“專家”必定會倒向政府那一邊。因此，他們也不大可能采信這些專家的觀點，反而會尋找與他們站在同一立場上的專家為他們的訴求提供支持。本文作者曾親歷一場由地方政府組織的專家與擬建垃圾焚燒電廠地區(qū)周邊居民的座談會，參會的社區(qū)居民臨時找來了主張垃圾分類、反對垃圾焚燒的專家，并要求政府邀請的“專家”與民眾邀請的“專家”在座談會上對話，遭到了政府官員的否決。居民索性抵制整個座談會并與他們邀請來的專家另立分會場，最終座談沒有形成任何有價值的討論與共識，不歡而散。

科學判斷與大眾認知亟待和解

2013年一份有關(guān)我國民眾風險認知的研究顯示，政府、專家、媒體、公眾四個主體對公眾風險認知的影響力排序是政府＞公眾＞媒體＞專家。在環(huán)境風險爭議中，博弈的各方都在使用有利于己方的專家觀點為自己的陣營撐腰，但由于項目的建與不建各方其實早有判斷，知識精英在當中所起到的作用難言突出。

社會學家吉登斯認為，現(xiàn)代社會的不斷發(fā)展會導致專業(yè)人員的論斷經(jīng)常被仔細審查，由于人們自身對風險的認知程度越來越高，在任何方面如果專業(yè)人員聲稱他們知道什么是最好的，都會引來人們的質(zhì)疑。假如某個被專家判定為低風險設(shè)施出現(xiàn)安全事故導致環(huán)境污染或人身意外，那么專業(yè)人員就有可能受到公眾和媒體的責難。這反映出在環(huán)境風險治理中專家與民眾在風險認知上的巨大鴻溝。

站在專家的角度，只要鄰避設(shè)施在最小概率意義上符合科學家對安全無害的科學判斷，那么這些設(shè)施和項目就是可以被認同與接受的。即便在既有的技術(shù)條件下這些設(shè)施也蘊藏著相當?shù)娘L險并可能會發(fā)生意外，科學精英也會傾向于認為未來的技術(shù)發(fā)展會為風險的防范提供解決的方法與路徑。

但公眾并不這么看。他們會通過一些直觀的感覺從主觀上去判斷相關(guān)制造環(huán)境風險的設(shè)施對他們生活以及社區(qū)的實際影響，比如日漸難聞的空氣、污濁的水和身邊越來越多人患上疾病的消息。這些知識雖然不太正式且多出于直覺，但卻使他們深刻體會到自己陷于環(huán)境與健康的風險當中，如果某種鄰避設(shè)施過往有安全事故史與環(huán)境危害史，公眾對其更會萬分警惕。不過公眾最關(guān)注的這些感受很可能并不屬于技術(shù)界定的風險而被知識精英們排除在外。

從自然科學學科角度上說，判定風險規(guī)模與環(huán)境危害的大小是一門非常專業(yè)的技術(shù)活動。知識精英共同體們傾向于保衛(wèi)自己的學科免受外界的挑戰(zhàn)，因為這種保守，使得風險問題與環(huán)境問題很容易被精英們界定為只是專業(yè)人士才有能力研究的領(lǐng)域。所以我們看到，在歷次的環(huán)境群體性事件中，不少民眾正常的對鄰避設(shè)施的社會焦慮不斷地被一些科研專家與技術(shù)官僚解釋為無知、非理性或?qū)α泔L險的幼稚期望。這種做法無疑加重了公眾認為當前環(huán)境風險治理制度對他們造成了威脅，認為我們的制度不尊重與不考慮公眾自身對風險的認知，并進而波及到對風險的判斷。

治理能力建設(shè)需要知識精英

知識精英對環(huán)境風險的研究代表一種相對客觀的“技術(shù)性”的知識，與此同時，公眾對環(huán)境風險的感知也是一種知識，只不過是一種相對主觀的“經(jīng)驗性”認識。有效的環(huán)境風險決策必須既反映科學合理性又反映社會合理性，因此環(huán)境風險治理中如何更好地溝通兩者造福于社會，值得深思。

世界發(fā)達國家在社會治理的摸索上早已發(fā)現(xiàn)風險沖突本質(zhì)上是一種政治沖突，必須通過增強制度能力去化解當中的矛盾。盡管現(xiàn)在還并沒有找到更好的解決鄰避問題與環(huán)境風險沖突的良方，但擴大公眾參與平臺與地方性的大規(guī)模協(xié)商民主被證明是一條可行的路徑。這種制度要求擴大整個政策網(wǎng)絡，使得風險設(shè)施的建設(shè)不僅考慮技術(shù)系統(tǒng)及其可見的風險，也兼顧社會關(guān)注與大眾需求，并盡可能的在決策的科學性與民主性之間找到平衡。

掌握科學知識的知識精英們在環(huán)境風險治理中非常重要，因為只有他們有能力從技術(shù)角度去提供測度風險與規(guī)制風險的方法，提供環(huán)境風險的判別標準與為環(huán)境風險治理的展開提供有效的技術(shù)流程與程序。但時下中國，知識精英們對環(huán)境風險治理的介入還有待深入。目前環(huán)境風險治理存在的問題是，專家從咨詢變支持，從項目能不能上馬變成要不要上馬，而那些在突發(fā)風險中具有官方背景、缺乏獨立研究的專家們解釋風險的權(quán)威會被公眾和媒體廣泛猜疑, 甚至把他們的解釋看作是幫助某些機構(gòu)和組織推卸責任的托詞而加以抨擊。政府要么只邀請支持自己決策的專家，要么忽視受邀專家中肯的建議，從而降低了民眾對政府的信任。相似的情境也出現(xiàn)在公眾對專家身份的判斷和專家觀點的使用上。

環(huán)境風險治理能力的提升，首先要像發(fā)達工業(yè)國家一樣構(gòu)筑一個大規(guī)模的社會學習制度，不同類別的多元化聲音能進入這個平臺展開充分的辯論與對話。這個平臺里不僅要有政府、企業(yè)、媒體、公眾的聲音，還應進一步地從專家層面上看，既要有自然科學界的知識精英，也要有社會科學界的知識精英；要有服務于政府的技術(shù)精英，也有從事社會科普的民間精英。各方力量通過結(jié)合客觀風險分析和社會對環(huán)境風險定義的偏見來重新構(gòu)筑環(huán)境風險的意義。其次，環(huán)境風險治理需要重新還原知識精英獨立客觀的角色，要建立一套專家的遴選制度，使得那些作為利益相關(guān)者的專家能退出鄰避項目建設(shè)的風險評估。最后，知識精英也要不斷提升自身能力以便更好地讓政府和公眾接受他們的專業(yè)輸出，而不像如今僅僅停留在反思政府行為與向民眾科普風險知識的層面，知識精英要盡可能地在鄰避項目決策的各個過程中為政府和公眾提供更多的可行性選項、更通俗地表達技術(shù)觀點和建議、更有效地找到鄰避設(shè)施風險來源并提出解決措施，展現(xiàn)獨特的專業(yè)優(yōu)勢，贏得社會信任。