環(huán)境治理能力建設走在路上

屈遐 劉建珍

環(huán)境治理能力建設走在路上

屈遐 劉建珍

修訂后的環(huán)保法增強了法律的可執(zhí)行性和可操作性。CFP/供圖

據(jù)報道，繼去年四季度以來經(jīng)濟增長呈放緩態(tài)勢，今年開春中國宏觀經(jīng)濟持續(xù)承壓，進出口數(shù)據(jù)再創(chuàng)新低，4月16日剛出爐的一季度GDP為7.4%，為5年來最低。一些分析師甚至預計今年中國的經(jīng)濟增幅將為7.4%，那將是1990年以來最慢的增速。

2014年4月10日上午，博鰲亞洲論壇的主會場內(nèi)，李克強總理的話擲地有聲：“我們不會為經(jīng)濟一時波動而采取短期的強刺激政策，而是更加注重中長期的健康發(fā)展，努力實現(xiàn)中國經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。”我國政府如此淡定的態(tài)度，讓世界對中國刮目相看，我們不得不更加重視總理在今年兩會上“向污染宣戰(zhàn)”的表態(tài)，“不強刺激經(jīng)濟”與“持續(xù)健康發(fā)展”讓我們看到?jīng)Q策者統(tǒng)領(lǐng)國家治理的決心。

國家已提出治理能力建設

黨的十八屆三中全會明確提出，“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設等各領(lǐng)域體制機制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度；國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務的能力。推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化就是，一方面，要繼續(xù)完善制度體系，不斷改革那些不適應實踐發(fā)展要求的體制機制，形成系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型；另一方面，要提升治理能力。當前在發(fā)揮制度效能方面還存在明顯不足，很多制度雖然建起來了，但并沒有能充分發(fā)揮作用。這就要求我們必須結(jié)合實際、結(jié)合發(fā)展的需求調(diào)整、提升治理能力，真正使制度體系的優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理的實際效能。

具體到環(huán)境治理能力上，主要體現(xiàn)為政府環(huán)境制度供給能力、環(huán)境公共監(jiān)管能力、環(huán)境公共服務提供能力和環(huán)境多中心合作共治能力等。目前影響我國及各級地方政府的環(huán)境治理能力的因素包括政府環(huán)境責任意識、政府環(huán)境權(quán)能、政府環(huán)境政策工具、城際環(huán)境合作、環(huán)境社會資本、企業(yè)環(huán)境責任和環(huán)境技術(shù)創(chuàng)新等。

我國正在深化生態(tài)文明體制改革，加強國家治理體系的建立，環(huán)境保護因此由管制走向治理，由權(quán)力走向權(quán)利。這需要公民意識的培養(yǎng)、公民參與和監(jiān)督條件的提供、社會組織的培育等。目前，我國環(huán)境管理的主調(diào)仍然是強調(diào)政府發(fā)揮作用，公民和社會的參與呈現(xiàn)被動色彩，這與國家治理體系的建立要求不相符。國家治理強調(diào)社會各方面的主動性、互助性和協(xié)調(diào)性，公民參與因而須由被動向主動轉(zhuǎn)變。在國家治理體系建設中，不僅要發(fā)揮公民個人作用，還要發(fā)揮社會組織的作用。環(huán)保部門的人員看起來多，但分散開來，人力十分有限，監(jiān)管視野也相對面窄，發(fā)現(xiàn)不了所有的違法行為；而公眾具有分布廣、視野廣的優(yōu)勢，所以，發(fā)現(xiàn)環(huán)境違法行為，除了借助視頻取證等現(xiàn)代執(zhí)法工具外，還得依靠無所不在的公民及由其組成的社會組織。例如，現(xiàn)在很多地方設計的有獎舉報的方式就可以很好地鼓勵公民參與到環(huán)境監(jiān)督中來。《環(huán)境保護法》第四次修訂時，把建立與國家治理格局相適應的環(huán)境治理格局體系，包括公民和社會組織有序參與和監(jiān)督的機制，以解決政府環(huán)境監(jiān)管缺位的問題一并考慮進去。

高大上研究中國的環(huán)境執(zhí)政能力

提高環(huán)境執(zhí)政能力課題組于2006年6月3日前往江蘇省南通市調(diào)研。圖為時任南通市副市長、課題成員楊展里博士（左一）為課題組人員介紹在線連續(xù)檢測控制室運行情況。

早在2006年，中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會(以下簡稱“國合會”)就組建了“提高環(huán)境執(zhí)政能力研究”課題組，參與研究的美國環(huán)保協(xié)會中國項目負責人張建宇回憶了當時的背景。

那時，中國正徘徊在發(fā)展的十字路口：公民對環(huán)境的期望與日俱增，對持續(xù)而又嚴重的環(huán)境污染和危害越來越缺乏忍耐力；同時中國經(jīng)濟快速增長，已在世界舞臺上嶄露頭角，被廣泛注視；然而“世界工廠”大量污染覆蓋了自然景觀；市區(qū)擠滿了汽車，林立的煙囪排放出的廢氣彌漫在空氣中，河流污染嚴重到無法維持生命、不能用于生產(chǎn)的程度。

這些文字描述對于從事環(huán)保的人并不陌生，到現(xiàn)在我們?nèi)匀豢梢灶I(lǐng)略到上述污染元素。

當時中國也有很多完善的環(huán)境法律、制度，但由于技術(shù)和操作問題在實際工作中卻難以落地；在全球市場力量的驅(qū)動下經(jīng)濟快速發(fā)展，而處理其所帶來的對環(huán)境破壞性影響的能力卻相對提高較緩。尤其是2006年，“十五”環(huán)境目標沒有完成，令行不止，使國家環(huán)境保護政策蒙羞，資源與環(huán)境壓力倍加令人擔憂。環(huán)境保護如何抵擋住經(jīng)濟發(fā)展的狂飆，如何應對“十一五”“山雨欲來風滿樓”的環(huán)境形勢，對黨的執(zhí)政能力、政府行政能力提出了嚴峻的考驗。

作為中國政府的高層政策咨詢機構(gòu)，“國合會”承擔著為政府提升環(huán)境執(zhí)政能力提供對策建議的重任。在2006年，“國合會”組織來自中國、德國、荷蘭、日本和美國的相關(guān)環(huán)境政策專家與學者，成立專門的環(huán)境執(zhí)政能力課題組，對東亞、歐盟、日本以及美國的環(huán)境管理情況進行了廣泛的調(diào)研，對我國環(huán)境管理面臨的問題進行了深入的調(diào)查及案例分析，把目標放在環(huán)境治理的效能、效果和效率上，從機構(gòu)安排和過程改革入手，探索提高中國環(huán)境治理的有效性。

參加該課題研究的清華大學公共管理學院的齊曄教授說，客觀地看，我國近十年大規(guī)模、高速度的發(fā)展，帶來了經(jīng)濟繁榮和社會進步的同時，必然帶來資源的壓力、環(huán)境的挑戰(zhàn)。在這個大趨勢下， 審視環(huán)境保護機構(gòu)的作用，你會覺得其力量不夠。對任何一個國家來說，環(huán)境治理都是一個綜合的問題，難以解決。中國環(huán)保專家提出的路徑是，必須用改革的辦法，從制度入手，將治理納入全面、完善、長效的機制體系和思維模式里。

實現(xiàn)了環(huán)保執(zhí)政能力的升格

課題組從我國環(huán)境執(zhí)政所面臨的挑戰(zhàn)、環(huán)境執(zhí)政能力理論及環(huán)境執(zhí)政相關(guān)案例分析三個方面，揭示我國環(huán)境管理中決策過程過于集中、執(zhí)行手段比較單一、注重處理污染和政策目標僅盯住幾個污染物削減的現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)國家環(huán)保部門政策規(guī)劃、實施以及與相關(guān)機構(gòu)協(xié)調(diào)方面的行政權(quán)力和能力不足，地方環(huán)保管理受地方領(lǐng)導干預過多；政策制定主要是反應式的,這種一旦出現(xiàn)污染事故才采取措施應對的方式,缺乏主動性和預防性；同時公眾了解、參與政策制定、執(zhí)行、監(jiān)測、評估的局限性也使得環(huán)境執(zhí)政能力大大削弱。

提高環(huán)境執(zhí)政能力課題組于2005年6月17日在清華大學公共管理學院召開啟動會。

因此，課題組提出四個方面的政策建議：一是提高政府在執(zhí)行環(huán)境法律和落實環(huán)境目標方面的能力，提高政府在控制環(huán)境污染和管理自然資源方面的能力；二是增強市場機制的作用，通過獎優(yōu)罰劣來鼓勵企業(yè)環(huán)保方面采取更加積極的態(tài)度，推行避免環(huán)境災害事故發(fā)生的良好舉措；三是擴大公眾參與的力度，向社會提供環(huán)境和自然資源的信息，提高政府決策的透明度，并讓各利益相關(guān)方、非官方組織以及大眾了解、參與相關(guān)決策及執(zhí)行活動；推進國際合作，在國內(nèi)及國際環(huán)境保護方面大力提高政府的規(guī)劃能力和政策的協(xié)調(diào)統(tǒng)一程度。

課題如期完成后，對環(huán)境保護最大的貢獻就是促成國家環(huán)保總局升格為中華人民共和國環(huán)境保護部。齊曄說，環(huán)境保護部作為國務院的組成部分，可以直接參與國家的宏觀決策，較之以前有比較大的發(fā)言權(quán)，在國家重大宏觀的經(jīng)濟、社會決策上都有了環(huán)保的聲音。

同時環(huán)保部門在權(quán)限、能力、責任范圍方面也發(fā)生了變化。“十一五”期間，從政策的執(zhí)行效能方面，主要污染物二氧化硫和COD主要污染物第一次出現(xiàn)了下降，而且是超過了當時設定的10%目標。其原因與環(huán)保部能力與權(quán)力的提升有非常直接的關(guān)系，包括環(huán)保部要求地方政府對污染物減排負主要責任奏效等。“我發(fā)現(xiàn)升格后，環(huán)保部的資源，特別是從人員配備和資金預算上與過去相比不可同日而語，這些都對環(huán)境執(zhí)政能力、監(jiān)管能力起到非常關(guān)鍵的作用。”齊曄表示。

這次研究還針對政府在治理能力、政策執(zhí)行能力、推動公民參與環(huán)境保護等方面的諸多挑戰(zhàn)，提出了提高政府執(zhí)行環(huán)境法律、監(jiān)督環(huán)境項目實施的能力，企業(yè)和行業(yè)采納最佳和安全實踐措施，增強利益相關(guān)者和公民的參與，加強行業(yè)間的統(tǒng)一協(xié)調(diào)、促進國際環(huán)境合作等建設性意見，深刻觸及我國環(huán)境保護制度軟化和管理離散的內(nèi)疾，且在一定程度上涵蓋了環(huán)境執(zhí)政能力建設應重點關(guān)注和改進的領(lǐng)域。

市場追求必須受政策約束

十八屆三中全會要求健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度，劃定生態(tài)保護紅線，實行資源有償使用制度和生態(tài)補償制度。在參與過課題研究的外方組負責人、美國環(huán)保協(xié)會（EDF）的首席經(jīng)濟學家杜丹德看來，這是一場關(guān)于環(huán)境的“改革開放”。

杜丹德從1996年開始幾乎每年來中國十幾次，為我國環(huán)境問題出謀劃策。他說，過去中國在經(jīng)濟上取得了巨大成就，卻在環(huán)境上損失慘重，要用市場的手段強調(diào)和重視提高資源的效率。他認為，中國現(xiàn)在的空氣污染與能源的使用密不可分。一家能源公司的老總指出中國工業(yè)中40%能耗降低都是有利可圖的話為杜丹德的觀點提供了佐證。他最近對《21世紀經(jīng)濟報道》的記者說，事實上，如果能夠有利潤地去減少能源的使用，這就意味著中國有很大的發(fā)展空間，即可以有經(jīng)濟的增長、環(huán)境的提升以及更多的就業(yè)機會。

但杜丹德強調(diào)，把市場作為最主要的手段，意味著要加強政府對環(huán)境監(jiān)管的力度。因為一味依靠市場，環(huán)境問題或許不會那么容易解決，企業(yè)更多考慮的是如何賺取更多的經(jīng)濟效益。因此，要解決此問題，政府就要發(fā)布嚴格的監(jiān)管條例或者法規(guī)等。

2014年4月24日，自2011年就列入立法計劃的環(huán)保法的修改，歷經(jīng)四次審議、兩次公開征求意見，終于塵埃落定。這是我國史上最嚴格的環(huán)保法修訂案，它將為我國環(huán)境保護提供最有力環(huán)保法律后盾，有助于扭轉(zhuǎn)伴隨經(jīng)濟快速發(fā)展而生的生態(tài)環(huán)境惡化趨勢。

修訂后的環(huán)保法，進一步明確了政府對環(huán)境保護的監(jiān)督管理職責，完善了生態(tài)保護紅線、污染物總量控制、環(huán)境監(jiān)測和環(huán)境影響評價、跨行政區(qū)域聯(lián)合防治等環(huán)境保護基本制度，強化了企業(yè)污染防治責任，加大了對環(huán)境違法行為的法律制裁，還就政府、企業(yè)公開環(huán)境信息與公眾參與、監(jiān)督環(huán)境保護作出了系統(tǒng)規(guī)定，法律條文也從原來的47條增加到70條，增強了法律的可執(zhí)行性和可操作性。

環(huán)境治理格局體系構(gòu)建需要公民和社會組織的有序參與。圖為2013年紹興環(huán)保局開展公眾參與“你點我查”活動，招募網(wǎng)民代表與公眾執(zhí)法監(jiān)督員等一起對指定的企業(yè)進行突擊檢查。浙江省環(huán)保廳/供圖

長期過多追求GDP增速的粗放發(fā)展模式，導致了由大氣、水、土壤等共同構(gòu)成威脅人民健康的立體污染。環(huán)境問題成為中國最大的民生問題，影響社會安寧和經(jīng)濟發(fā)展，考驗環(huán)境執(zhí)政能力。過去由于缺乏法律授予的權(quán)力，環(huán)保部門只能進行一次性的全國檢查行動，公布污染者名單等。違法企業(yè)往往在交納遠低于守法成本的一次性罰款后，又毫無壓力地繼續(xù)污染環(huán)境。

未來，環(huán)保部將擁有更多法律權(quán)力，對環(huán)境破壞行為和相關(guān)責任單位采取更為嚴厲的懲罰措施，包括關(guān)閉污染企業(yè)，沒收污染設施、設備等。

此外，生態(tài)保護紅線的完善，將使可能產(chǎn)生污染的工業(yè)不得進入受保護的區(qū)域，包括國家重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等。新環(huán)保法修改的內(nèi)容，還包括加強環(huán)境保護宣傳、提高公民環(huán)保意識、對舉報人的保護，以及擴大環(huán)境公益訴訟主體等。隨著環(huán)境公益訴訟制度的完善、相應社會組織公益訴訟主體資格的確認，未來會有更多受到污染損害的企業(yè)或個人提出民事賠償要求，追究污染企業(yè)負責人的責任。保護舉報人為草案四審中首次出現(xiàn)，為公民監(jiān)督政府與污染責任人提供了制度渠道和良好環(huán)境，將鼓勵更多公民自覺參與到環(huán)保事業(yè)中。

中國環(huán)保法律體系包括30多部相關(guān)法律和90多部行政法規(guī)，作為主心骨的環(huán)境保護法，未來必將與其他相關(guān)專門法律一起，形成強有力的拳頭，助力環(huán)境執(zhí)政。