監管體制改革事關環保治理能力提升

監管體制改革事關環保治理能力提升

■專家名片

楊朝霞北京林業大學生態法研究中心副主任，環境法博士，副教授

2013年11月，黨的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出，要深化行政執法體制改革，整合執法主體，相對集中執法權，推進綜合執法，著力解決權責交叉、多頭執法問題，建立權責統一、權威高效的行政執法體制，推進國家治理體系和治理能力的現代化。就生態文明建設領域而言，《決定》進一步指出，要完善自然資源和生態環境保護監管體制，統一行使國土空間用途管制職責，獨立進行環境監管和行政執法。那么，中國現行的環保監管體制，到底出了什么問題，該如何進行變革呢？

現行環保監管體制的制度拷問

所謂“環保監管體制”，是指國家關于環境保護監督管理的組織機構設置、職責權限劃分和保障機制配備等方面的一系列規則和制度的總稱。根據《環境保護法》的規定，我國現行的環保監管體制是以行政區劃和部門分工為基礎的，呈現出“條狀分割”和“塊狀分割”的典型弊端。

一是“條狀”分割。隨著環境問題的惡化和社會分工的發展，一方面環境法的保護對象越來越多，保護范圍越來越寬，但另一方面環境監管部門的職能分工也越來越細、越來越專。在這種背景下，我國逐步實行了主管和分管相結合的“統一監管和分工負責”的監管體制。從理論上看，我國的環保職能大致可分為污染防治、資源保護、生態保育和生產調控（過程管理）四大塊。其中，污染防治職能分散在環保、建設、農業、海洋、水利、港務監督、鐵道、民航等部門，自然資源和生態保護職能分散在國土、建設、林業、農業、水利和文化等部門，生產建設綜合調控管理職能則分散在發改、財政、經貿（工信）、商務、國土、建設等部門。在這種體制之下，任何一個部門在實施某類環境監管職能的過程中，很有可能會與相關部門的同類環境監管職能發生交叉和重合。

CFP/供圖

二是“塊狀”分割。目前我國實行的是央、省、市、縣、鎮的分級管理和區域管理相結合的監管模式，即使是整體的環保職能，也被人為分散在有關行政區域（省、市、縣、鎮）的政府及其職能部門之中。在這種體制之下，任何一個行政區域的地方政府及其職能部門在對整體性或流動性環境要素實施環境監管職能的過程中，很可能會與周邊行政區域的政府及其主管部門發生相同監管職能的交叉和重合。

上述這種“條塊狀”的監管體制模式,由于存在分散的環境監管職能與統一的環境生態系統的內在結構性矛盾，不可避免地帶來種種突出問題:

發生部門或地區間的利益爭搶或推諉扯皮等問題。這表現為當涉及到利益問題時，各地區或各部門爭先恐后“搶皮球”，搶奪管轄權；當涉及到職責履行或行政問責時，則忙于“踢皮球”，彼此推諉。譬如，在2014年的霍元甲故里化工污染事件中，天津西青區水務局和環保局相互推諉塞責便是這一問題的集中體現。

發生單個部門或地區孤軍奮戰，難以得到其他有關部門和政府的協助和支持的問題。譬如，在2013年底的天津市霧霾預警發布事件中，天津交管部門拒不配合環保部門執行車輛限行的應急措施。再如，北京市近年來頻頻發生的霧霾事件，相當一部分就源于河北、天津、山東等周邊區域因監管不力所造成的污染。

發生“地方保護主義”的問題。在我國，由于GDP考核以及經濟發展偏好的作祟，地方政府為了追求本地經濟發展而消極對待中央的環保政策，甚至直接干預本級環保部門依法履行環境監管職責。“站得住的頂不住，頂得住的站不住”，地方環保部門處境尷尬。譬如，在2010年的安徽固鎮事件中，依法履行監管職責的固鎮縣環保局多位領導被縣委和縣政府集體停職，便是突出體現。

現行環境保護管理體制之所以存在這樣那樣的嚴重問題，其根本原因是缺乏“獨立而統一的環境監管”機構和科學、明晰的職權劃分。要破解環境監管的困境，就必須掃除相應的體制障礙。

環保監管體制改革的實施方略

為破除現行環境保護管理體制的弊端，有必要以生態系統管理的原理為準則，以實行“獨立而統一的環境監管”為目標，對環保監管的機構體系進行全新設置，對環保職責進行重新配置和劃分，并建立確保環保職權良性運行的各種保障機制。

其一，建立統管環境、資源和生態的監管機構體系。

根據國內外環保監管體制的經驗和教訓，可采取如下兩套改革方案。

方案一：全新組建環境部、資源部和生態部

從當前的國情出發，可將現行的環境監管機構進行職能重組，建立由環境部、資源部、生態部等組成的生態文明建設監管體系。

一是環境部。該部主要負責對工業點源、交通線源、農業面源等全部污染源排放的所有污染物和大氣、土壤、地表水（河、庫、湖等）、地下水和海洋等所有納污環境要素的統一監管。這樣一來，國土、水利、海洋、港務監督、漁政漁港監督、軍隊環保、農業（農牧業環境保護）、林業、建設、公安、交通、鐵道、民航等部門就必須將其污染防治職能并入現行環境保護部，最終將環境保護部改組為環境部。環境部的基本職責是對污染防治工作進行統一監督管理，確保環境質量符合相應的環境質量標準。從國際上看，日本的環境省大致就是這樣的機構，其任務是保護地球環境、防治公害、保護和整治自然環境以及其他的環境保護。

二是資源部。該部統一行使土地、礦藏等自然資源的資產所有者職責，負責領土范圍內所有國土空間土地資源農業用途管制職責，并負責農地、礦藏等自然資源的資源保護監管工作。這樣一來，林業、農業、建設等資源管理部門就必須將林地、草地、濕地、綠地等所有土地資源的確權登記等職能并入國土部，最終將國土部改組為資源部。資源部的基本職責是行使土地、礦藏等所有自然資源的國家所有權職責，并負責耕地、礦藏等自然資源保護的監督管理工作，確保自然資源的永續利用。

三是生態部。該部負責領土范圍內所有國土空間生態用途管制職責，統管森林、草原、濕地、海洋、荒漠等生態系統、生物多樣性和景觀環境要素的生態保護監管工作，對山水林田湖等進行一體化的保護和建設。這樣一來，環保、水利、海洋、旅游、建設等部門就必須將其生態保護職能并入現行國家林業局，最終將林業局改組成為生態部。生態部的基本職責是對生態保護和建設工作進行監督管理，確保生態環境的健康，使其持續發揮水源涵養、污染凈化、水土保持、防風固沙、氣候調節等良好的生態服務功能。

要注意的是，由于森林、草原、水、野生動植物等自然要素往往既是自然資源要素，又是生態環境要素，有的甚至同時還是人居環境要素，且某些自然要素的存在必須以其他自然要素為載體，因此，對這些復雜性自然要素的利用和保護管理，就必須以其主導功能為準，進行管理機構的歸屬選擇。

環境具有整體性、流動性、聯系性等基本特性，而人類經濟運行系統的生產、加工、流通、運輸、倉儲、消費和處置等各個環節均會或直接或間接地對環境產生不良影響。因此，環境保護工作應當是一個能涵蓋和統籌上述所有領域和各個環節的系統工程。

方案二：組建涵蓋環境、資源和生態等領域的大環境部

建立由環境部、資源部、生態部等組成的監管體系固然有很大的進步，但依然有許多結構性問題無法克服。因此，待條件成熟的時候，可超越前述的保守模式，將體制改革的步子邁得更大一些，組建一個涵蓋污染防治、資源保護和生態保育的大環境部。

事實上，我國已有多地啟動了這樣的試點。譬如，海南省的國土環境資源廳就是這樣的職能機構，其主管全省環境保護和土地資源、礦產資源等自然資源的規劃、管理、保護與合理利用。深圳市也于2009年設立了人居環境委員會，其主要職責是統籌人居環境政策、規劃和重大問題，負責污染減排、環境治理、建筑節能、生態保護等監管工作。

其二，設立協調部門或地區間關系的協調機構。

環境具有整體性、流動性、聯系性等基本特性，而人類經濟運行系統的生產、加工、流通、運輸、倉儲、消費和處置等各個環節均會或直接或間接地對環境產生不良影響。因此，環境保護工作應當是一個能涵蓋和統籌上述所有領域和各個環節的系統工程。

為此，在部門之間，可建立高位階的部門協調機構，如生態文明建設委員會。此前，我國曾設立過作為環境保護議事協調機構的國務院環境保護委員會，只不過后來由于1998年的機構改革而被撤銷了。從國際上看，印度政府就建立了這樣一個高級別的環境協調機構——國家環境委員會，它是有關環境事務的最高決策機構，由總理領導，成員由中央政府各部門的高級代表和各州的州長、非政府團體、知名科學家以及學術團體組成。巴西的國家環境委員會（CONAMA）也是這樣的機構，它屬于國家環境系統中的咨詢和審議機構，是一個集體決策機構，由環境部領導，并由政府各部門和一些直接或間接涉及環境事務的社會力量組成。

至于地區之間，則可建立跨越行政區劃的大流域或大區域的監管協調機構，或由上級政府或職能部門出面協調。考察國外的經驗，跨區域的環境管理機構大致有兩大類型：一是以美國、俄羅斯等國家為代表的分區環境管理機構。美國為便于環境監督和管理，其聯邦環保局將全美50個州劃分為10個大區進行管理，在每個大區設立區域環境辦公室。每個區域辦公室在所管理的州內代表聯邦環保局執行聯邦的環境法律、實施聯邦環保局的各種項目，并對各個州的環境行為進行監督。在我國，主要是要強化環境保護部下轄的華北、東北、華東、華南、西南、西北等六大區域環保督查中心在區域協調方面的地位和作用。二是以新西蘭、法國、韓國、加拿大和巴西等國家為代表的流域環境管理機構。新西蘭于1941年通過的《土壤保護和河流控制法》建立了地方流域管理委員會。澳大利亞環境與遺產部建立了全流域管理模式，在州區域內設立州流域管理協調委員會，在區域或整條河流水平上設立流域管理委員會。此外，巴西也有流域環保局。在我國，主要是強化長江流域水資源保護局等流域機構在流域管理方面的地位和作用。

為協調和化解部門間和地區間在實施環保監管職能過程中的利益沖突，有必要建立相應的保障機制，以增強環境監管的統一性、順暢性和有效性。就當前來說，重點是要建立聯動機制、監督機制、考評機制和矯正（糾錯）機制等幾種機制。

其三，設立確保環保監管職權良性運行的保障機制。

為協調和化解部門間和地區間在實施環保監管職能過程中的利益沖突，有必要建立相應的保障機制，以增強環境監管的統一性、順暢性和有效性。就當前來說，重點是要建立聯動機制、監督機制、考評機制和矯正（糾錯）機制等幾種機制。

聯動機制，主要是指部門之間對于特別問題的職能協調、工作銜接和聯合行動機制，用以協調地區之間和部門之間在行使環境監管職能時可能發生的權力、利益上的沖突。

監督機制，主要是指在行政系統內部和外部加強對有關地方政府和職能部門執行國家環境法律法規和政策的監督，以預防其違法或不當行政行為的發生。其中，特別是要加強對地方政府及其產業部門的不當決策行為、地方政府對環保部門的不當干預行為和環保部門的執法不作為等方面的監督。

考評機制，主要是指建立對污染防治、資源保護、生態保育等生態文明建設活動進行考核和評價的機制，從而對有關政府和部門形成正向的激勵和逆向的倒逼效應。至于具體的方案設計，可依照2013年12月中組部《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》要求，將環境成本、資源消耗和生態效益納入政府政績考核范圍，建立綠色生態的考核評估和人事選拔制度，并設立環境、資源和生態等方面受損的鑒定評估專業機構。

矯正機制，主要是指建立一種旨在解決行政機關間權限爭議的訴訟制度。即當部門與部門之間發生權限爭議或沖突，比如當建設、工商等經濟部門無視環保部門的環保前置審批程序，而行政系統內部的監察、裁決等補救機制失靈或低效時，環保部門可通過機關訴訟來保障其執行。從國際上看，日本、法國等國家就有這樣的訴訟機制。

問責機制，主要是指為切實規范環保監管行為，真正落實政府責任，建立針對政府部門及其工作人員的責任追究機制。不按照環境法律法規要求進行科學決策和不履行環境監管法定職責的，監察機關和檢察機關等要追究其行政甚至刑事責任。公民、NGO、媒體、人大代表、政協委員等社會公眾，可通過舉報、投訴、提起環境行政復議或環境行政公益訴訟等途徑，啟動問責程序。上級人民政府及其環境保護主管部門發現下級人民政府及其有關部門工作人員有違法行為，依法應當給予處分的，應當向其任免機關或者監察機關提出處分建議；發現涉嫌犯罪的，應當及時通報或將案件材料移交檢察機關。

目前，新的《環境保護法》已頒布，其在規定政府環境責任、強化行政執法力度、加強企業違法懲處、擴大環境公益訴訟主體范圍等方面可謂亮點紛呈，無不令人歡欣鼓舞。下一步，有必要以十八大報告和《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》為指導，將《環境保護法》修改為由全國人大通過的生態文明建設基本法，對生態經濟建設、生態政治建設、生態文化建設、生態社會建設和生態產品建設進行系統的規定，并對現行環境監管體制進行全面、深入的改革，推動國家環保治理體系和治理能力的現代化。