劃定生態紅線 保障生態安全

楊邦杰 全國人大常委、致公黨中央副主席、中國農業工程學會副理事長

高吉喜 全國政協委員、環保部南京環境科學研究所所長

鄒長新 環境保護部南京環境科學研究所研究室主任

劉越 寧夏環境科學設計研究院工程師

劃定生態紅線 保障生態安全

楊邦杰 全國人大常委、致公黨中央副主席、中國農業工程學會副理事長

高吉喜 全國政協委員、環保部南京環境科學研究所所長

鄒長新 環境保護部南京環境科學研究所研究室主任

劉越 寧夏環境科學設計研究院工程師

生態紅線是我國新近推出的一項國家生態保護戰略。2011年，我國首次提出了“劃定生態紅線”的重要戰略任務。黨的十八屆三中全會更是把劃定生態保護紅線作為改革生態環境保護管理體制、推進生態文明制度建設最重要、最優先的任務。劃定生態紅線實行永久保護，是黨中央、國務院站在對歷史和人民負責的高度，對生態環境保護工作提出的新的更高要求，體現了以強制性手段強化生態保護的政策導向與決心。

遏制生態環境退化形勢的客觀需求

近年來，隨著工業化和城鎮化快速發展，我國資源環境形勢日益嚴峻。盡管我國生態環境保護與建設力度逐年加大，但總體而言，資源約束壓力持續增大，環境污染仍在加重，生態系統退化依然嚴重，生態問題更加復雜，資源環境與生態惡化趨勢尚未得到逆轉。

從資源稟賦看，我國是總量上的富國，人均上的貧國。伴隨著經濟的快速發展，我國資源能源需求量逐年增加。目前我國能源消費量約占世界消費總量的20%，近10年來我國累計能源消費增量占世界總增量的53%，年均增速為世界平均增速的3倍。然而，我國油氣資源供給不容樂觀，能源供需矛盾更加突出，自然資源短缺已成為我國經濟增長的重要制約因素。

隨著環境保護與治理投入力度的不斷加大，我國大氣、水、土壤環境質量局部呈現好轉趨勢，但環境總體狀況不容樂觀，區域性大氣污染、流域（海域）水環境污染、土壤重金屬污染、環境突發事件等問題日益凸顯。

我國生態資源豐富，森林、濕地、草地面積約占國土面積的63.8%，在保障國家生態安全和社會經濟可持續發展起到了關鍵作用。但是，自20世紀50年代以來，由于資源與能源的過度利用和無序開發，我國生態環境面臨著嚴峻挑戰，具體表現為：生物棲息地遭受破壞和威脅，物種瀕危程度加劇，生物多樣性銳減；長江、黃河、嫩江等大江大河水系涵養水源、保持水土等生態服務功能受到極大削弱；重要的生態功能區、陸地和海洋生態環境敏感區、脆弱區等區域生態保護與修復力度不夠，生態服務和調節功能持續下降，山洪、泥石流、旱澇等自然災害頻發；青藏高原生態屏障、黃土高原——川滇生態屏障、東北森林帶、北方防沙帶和南方丘陵山地帶等重要生態屏障區的生態保護成效不盡人意。

生態安全已上升為國家安全問題，其態勢已經制約著經濟的增長和社會經濟的可持續發展。

在此情勢下劃定生態保護紅線，旨在強制性實施嚴格的生態保護制度，促進資源與能源的高效利用，加大我國生態關鍵地區的保護力度，改善生態系統功能和環境質量狀況，緩解經濟社會開發建設活動對自然生態系統造成的壓力和不利影響，力促人口資源環境相均衡、經濟社會和生態效益相統一。

因此，劃定生態保護紅線是遏制生態環境退化嚴峻趨勢的迫切需要和有效手段。

優化國家生態安全格局的基本前提

生態安全格局是實現國土空間優化開發，促進經濟社會可持續發展的基礎保障。在生態空間保護與優化方面，我國開展了全國生態功能區劃、主體功能區規劃、生物多樣性保護戰略與行動計劃，加快了各類保護區建設步伐。各種類型的保護區發揮著重要的生態服務功能，對于改善人居環境質量，保障國家生態安全具有重要的促進作用。

目前我國自然保護區面積約占陸地總面積的15%，這一比例已經達到甚至超出了發達國家水平，但自然保護區建設情況具有明顯的地域特征和不平衡性，部分自然生態系統及珍稀瀕危物種并未得到有效保護，30%的自然生態系統類型、20%的野生動物、40%的高等植物尚處于保護區以外。早期建立的一些自然保護區，科學論證不足，因規劃不合理，片面追求面積規模等問題并未得到有效管控。即使是目前保護最為嚴格的保護區類型，自然保護區仍存在執法不嚴、違法建設、開發與保護混雜的局面。

重要生態功能區自提出至今，其保護思想已被廣泛接受。《全國生態功能區劃》中提出的50個重要生態功能區總面積220萬平方公里，《全國主體功能區規劃》中提出的25個重點生態功能區總面積386萬平方公里，分別占國土總面積的22.9%和40.2%，《中國生物多樣性保護戰略與行動計劃》中提出的32個陸地生物多樣性保護優先區面積232萬平方公里，占國土總面積的24.2%，上述三類宏觀尺度生態保護區域存在空間交叉重疊，但總面積達到全國總面積的一半以上。

如此大范圍的重要生態區域開發建設與保護共存，缺乏明確細化的管理措施、產業準入環境標準及保護機制，難以實施嚴格保護，區內關鍵的生態區域面臨被開發建設逐步蠶食的威脅。

此外，我國還劃建了風景名勝區、森林公園、濕地公園、地質遺跡等各級各類保護區，大多數區域也具有重要的生態功能，但其管理目標定位中多以旅游開發目的為主，對于生態保護重視程度明顯不足。

各類保護區也存在著空間重疊、布局不夠合理、保護目標單一、劃分不夠科學系統、生態保護效率不高等問題，一些線性網狀的高生態功能區域由于沒有受到重視而不斷地受到侵蝕、干擾而斷裂、消失和退化；一些相鄰的斑塊由于缺乏連接而使得生態功能大打折扣。在城鎮化和工業化快速發展形勢下，局部地區出現生態保護與經濟社會發展矛盾激化、開發建設與保護兩難的局面。

總體而言，我國生態保護區域類型多、面積大、覆蓋廣，但是劃定科學性不足，缺乏嚴格的生態保護標準和管理措施，當前生態環境保護投入難以支撐有效管護，在各級政府優先追求GDP和財政收入、企業和個人優先追求眼前利益和經濟利益的大環境下，我國高效穩定的國家生態安全格局尚未正式建立。

因此，劃定生態保護紅線是整合各類保護區域、提高生態保護效率的最直接手段，是強化生態保護、科學構建生態安全格局的最有效途徑。

改革生態保護管理體制的必然途徑

隨著時代發展，特別是在環境保護實現歷史性轉變的關鍵時期，生態環境管理體制中存在的問題不斷顯現，許多問題已成為制約生態保護工作的障礙。

由于歷史和現實的原因，我國的生態環境保護體制建設落后于污染控制，政府的生態保護管理職能分散在各個部門，采取按生態和資源要素分工的部門管理模式，由缺乏強有力的、統一的生態保護監督管理機制。

國家一級缺乏生態保護的統一決策、統一監督管理體制和機制，存在政府部門職能錯位、沖突、重疊等體制性障礙，造成國家公共利益和部門行業利益的沖突，國務院提出的“統一法規、統一規劃、統一監督”的要求難以落實。

各部門都從部門利益出發，積極推動制定本部門所管理的資源法律，并通過法律加強自身的授權和權力，造成法律法規之間的矛盾，“政出多門”加大了基層部門執行有關法律法規的難度。

在規劃和政策制定上各自為政，相互銜接不夠，使生態保護標準各異，劃建生態保護區的目的與分類體系不同，措施綜而不合，極不利于國家對生態保護的宏觀調控。

某些分工不夠明確合理，造成多頭管理，執行分工時職能越位、交叉和重復，在一定程度上加重了生態環境的破壞，突出表現在物種保護與自然保護區管理、水資源管理與污染防治等方面。

資源管理部門政企不分，既有資源保護、監督生態建設的職能，又有經營和開發資源的任務，這種局面顯然不利于生態環境的保護。

劃定與嚴守生態保護紅線是一項綜合性很強的系統工程，目的在于從國家層面統籌考慮生態環境保護工作，將資源開發利用、環境管理、生態保護等眾多領域進行有機整合，協調各主管部門職責與利益，實行嚴格的生態保護制度，從而改革當前的生態環境保護管理體制，建立起分工明確、協調統一的嚴格化生態保護機制。

生態保護紅線對于維護國家或區域生態安全及經濟社會可持續發展具有關鍵作用，其戰略地位十分重要，必須實行嚴格保護。在我國生態環境不斷破壞與惡化的嚴峻形勢下，迫切需要劃定生態紅線，制定專門管理辦法，控制開發強度，調整空間結構，構建國家和區域生態安全格局，實現生態環境與人口經濟相均衡、經濟、社會和生態效益相統一。