從機制和制度上探尋基層財政監管思路

●本刊記者 尹情

從機制和制度上探尋基層財政監管思路

●本刊記者 尹情

編者按：基層財政部門是財政資金管理和政策執行的最后一道“把關者”。近年來，國家在基層的各項財政投入大幅增加，對基層財政部門的監管職能提出了更高要求，也使得基層財政監管工作得到了前所未有的重視。圍繞促進財政管理的科學化與精細化，確保財政資金安全、規范、有效，基層財政部門積極探索，形成了很多好的經驗做法。但從整體上看，基層財政監管仍然比較薄弱，面臨許多問題。當前，基層財政監管現狀如何？存在哪些問題？如何進一步加強基層財政監管？本期專題聚焦“基層財政監管探討”，邀請幾位專家及實務工作者從理論及實務的不同視角圍繞這一主題各抒己見。

馬海濤，現任中央財經大學財政學院院長、教授、博士生導師，中國財政發展協同創新中心執行主任。畢業于中國人民大學財政金融學院，獲經濟學博士。享受國務院政府特殊津貼，入選“新世紀百千萬人才工程（國家級）”、教育部“新世紀優秀人才支持計劃”、財政部“跨世紀青年學科帶頭人”，被評為“北京市教學名師”、“北京市青年骨干教師”、“北京市育人標兵”，“首都勞動獎章”獲得者。

回顧近年來我國的財政監督工作，不難發現，隨著財政管理的不斷完善以及財政改革的逐步深入，基層財政監管力度不斷加大。我們既欣喜地看到從中央到地方為推動基層財政監管所作出的積極探索，也清醒地認識到基層財政監管仍然面臨很多困難。探尋新形勢下的基層財政監管思路仍是當前財政監督工作的一項重要課題。本期專題，我們特別專訪了中央財經大學財政學院院長馬海濤教授，聆聽他對基層財政監管相關問題的真知灼見。

記者：近年來，基層財政監管日益受到重視，不僅財政監督部門積極推進，整個財政系統都在高度關注這項工作。請您講講中央和地方財政部門為加強基層財政監管具體采取了哪些改革措施？

馬海濤教授（以下簡稱“馬教授”）：財政監督是財政管理的重要組成部分，對發揮財政職能、提高財政管理水平、嚴肅財經紀律、推動源頭治腐等具有重要的意義。近年來，財政部頒布了一系列的規章推動財政監督工作的開展，如2010年財政部頒布了《財政部門內部監督辦法》（財政部令58號）。該辦法的出臺，對于提升立法層次、強化約束力、加強和規范財政部門內部監督檢查工作具有重要意義。

為了進一步加強基層財政監督工作，財政部于2010年下發了《關于加強財政監督基礎工作和基層建設的若干意見》（財監【2010】81號）和《財政部關于印發切實加強鄉鎮財政資金監管工作的指導意見的通知》（財預【2010】33號）。這為推動基層財政監督建設提供了有效指導，是做好基層財政監督工作的新契機。

2012年財政部頒布《財政部門監督辦法》（財政部令69號），這是一部綜合性的財政監督管理制度，對財政部門實施監督的對象、范圍、機構及其職責、手段、程序、方式等內容予以全面規范。

各地財政監督工作也在實踐中開展了很多的有益探索。很多省份在提高財政監督的地位，調整強化組織架構，創新財政監督機制，配備干部隊伍，監督部門在財政系統干部任用上做出了很多重要的工作。

記者：基層財政監管是我國財政監管體系的薄弱環節，也是最重要的組成部分。當前我國基層財政監管主要存在哪些問題？

馬教授：當前，基層財政監管體系中還存在不少薄弱環節，這其中既有起源于機制和制度上的問題，也有存在于其他方面的問題。很多時候，財政監督處于兩難的局面。如：

第一，財政監督處于財政系統內部，屬于內部監督，從整個財政系統來看，似乎既擔任“運動員”，又扮演“裁判員”的角色，對問題的發現和處理都受制于機制的約束。

第二，財政監督多著眼于事后。財政監督應涉及整個預算編制和執行的全過程，涉及事前、事中和事后多個環節。目前基層財政監督往往僅僅涉及事后資金合規性的監督，并沒有建立“大監督”的概念。財政監督若涉及整個預算資金的流程，需要財政監督部門與預算核算中心及各預算單位信息的直接對接。

第三，基層財政監督人員和機構配備不齊。很多基層財政監督人員和機構配置不齊，即便配置齊全，也存在部分人員專業知識局限的問題。

第四，財政監督約束機制過于簡單。財政監督的結果往往是要求整改，對事不對人。最終的結果是監督乏力，違反財經紀律的事件屢查屢犯。

記者：當前，不少地區涌現出對基層財政資金監管的新探索，如縣鄉聯動監管、設立鄉鎮財政監督員、建立鄉鎮財政資金績效考評體系、加強鄉鎮財政信息化建設等，如何看待這些創新與經驗？

馬教授：不少地方在基層財政監管方面進行了很多有益的探索，如江蘇省采取縣鄉聯動作為資金監管的有效形式。2012年選擇30個縣開展鄉鎮財政就地就近監管縣鄉聯動試點；2013年擴展到全省所有市、縣，覆蓋到了所有鄉鎮。江蘇省還充分利用現代信息手段，加強鄉鎮財政信息化建設，研制開發了鄉鎮財政資金監管軟件，規范資金監管行為，減輕手工操作工作量，提高工作質量和效率。山東、湖北和河南不少省份的縣市建立鄉鎮財政監督員制度，以落實財政監督員制度，實現監督關口前移。通過不斷地創新和試錯，將有益的經驗和辦法不斷在全國推廣，探索提高財政監督效率的機制和方法。

記者：隨著中央基層預算單位綜合監管工作的全面展開，中央對基層財政監管不斷加強，推進綜合財政監管對加強基層財政監管有何重要意義？

馬教授：目前，我國170個中央部門所屬二級及二級以下預算單位約2.1萬個。對如此龐大的中央基層預算單位進行財政監督，迫切需要提高監督效率。目前，總體來看，存在監管模式不統一，監管覆蓋面較小；中央部門內部管理成效有限，未能對中央部門履行管理職責情況進行有效的監督和制約；未有效利用現有財政管理數據信息等問題。推進中央基層預算單位綜合監管工作對于推進財政科學化精細化管理、提高基層單位自身管理水平、調整和優化專員辦監督職能等都具有非常重要的意義。

記者：從鄉鎮財政監管延伸到行政村監管，基層財政監管的觸角不斷延伸，其廣度和深度都在不斷擴展。在這一過程中，基層財政監管工作將面臨哪些挑戰？

馬教授：將財政監管從鄉鎮延伸至行政村，這是基層財政監管進行的有益探索。這其中勢必會有一些困難，如村級經濟事項較為特殊，基礎工作很難規范；村級經濟活動的實際與會計工作要求之間可能存在一定差距，各種支出中可能出現無正規的支出票據等白條入賬現象；有些村級財務缺乏規范，對于出現失職情況，應當完善責任追究制度。總體來看，基層財政監督工作要避免流于形式，并真正成為普通村民積極參與的事項。

記者：財政監管工作重心下移，基層財政監管更加重要。結合您的調查研究，談談如何提高基層財政監管水平？

馬教授：提高基層財政監管，要從機制和制度上尋找思路。財政監督部門屬于財政部門內部機構。財政監督部門職能的實施，既在財政系統之內，又要在一定程度上“超脫”，同時，地位上應有所提高。在財政監督過程中，應實現與人大、審計和監察部門的合作，內外結合共同提高財政監督的效率。

財政監督不僅關注事后資金使用合規性的審核，還應從事前和事中關注整個預算的制定和執行，按照“大監督”的理念構建財政監督體系。

財政監督的結果不能僅僅停留在事后的整改上，還應當嚴格追究當事人的責任，并將其作為未來發展的重要參考。

記者：在全面深化改革背景下，加強基層財政監管有何重要意義？改革對基層財政監管提出了哪些新要求？

馬教授：我國發展進入新的階段，改革進入攻堅期和深水區，為此，黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》。未來，我國經濟和社會發展將進入全面深化改革時期。通過全面深化改革，將進一步提高釋放改革紅利的潛力。

國家治理體系是指包含經濟、政治、社會、文化等內容的治理結構在權力、責任和利益上的制度安排。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障”。為了發揮財政在國家治理中的基礎性作用，財政監督應當在財政的各個方面發揮作用，確保財稅法規、政策的執行，預算編制、執行、調整和決算情況及稅收收入、政府非稅收入等政府性資金的征收、管理等事項規范、科學、系統。

未來，國家在收入、支出和預算管理制度方面都有重大改革事項。收入方面，“營改增”擴面、消費稅和所得稅改革；支出方面，教育、社會保障、醫療衛生、保障性安居工程、農業、文化、生態等涉及民生的財政政策和財政資金的落實；預算管理方面，專項轉移支付資金整合。以上事項，都需要財政監督發揮事前、事中和事后的重要作用，確保改革的順利進行。這其中，基層財政監管大有可為。■