有效治理高校津補(bǔ)貼發(fā)放亂象的思考
——以某省為例

●趙松 李娜

有效治理高校津補(bǔ)貼發(fā)放亂象的思考
——以某省為例

●趙松 李娜

黨的十八屆三中全會(huì)公報(bào)指出，改革收入分配制度，形成合理有序的收入分配格局，促進(jìn)社會(huì)公平正義，是推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、完善社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制的重要內(nèi)容。為促進(jìn)收入分配政策的有效執(zhí)行，促進(jìn)合理有序收入分配格局形成，筆者對(duì)某省高等學(xué)校職工薪酬和津補(bǔ)貼發(fā)放情況進(jìn)行了調(diào)研，發(fā)現(xiàn)高校違反有關(guān)收入分配政策、肆意發(fā)放津補(bǔ)貼的現(xiàn)象普遍存在。本著規(guī)范管理、促進(jìn)改革的目的，對(duì)被調(diào)研的高校有關(guān)濫發(fā)津補(bǔ)貼現(xiàn)象進(jìn)行了整理分析，并從強(qiáng)化管理的視角提出甄別對(duì)待、疏堵結(jié)合的治理思路。

一、高校超規(guī)定發(fā)放津補(bǔ)貼基本情況及主要特點(diǎn)

本次調(diào)研，共涉及某省44所高等學(xué)校，同時(shí)延伸調(diào)研了上述高校所屬企事業(yè)單位21戶。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，高校超規(guī)定發(fā)放津補(bǔ)貼呈現(xiàn)如下特點(diǎn)：

（一）濫發(fā)津補(bǔ)貼情況普遍

44所高校中，其中有27所存在或輕或重的超規(guī)定發(fā)放津補(bǔ)貼問題，占到所調(diào)研總體的61.36%。高校已經(jīng)成為突破收入分配制度、違反規(guī)定發(fā)放津補(bǔ)貼的“重災(zāi)區(qū)”。

（二）項(xiàng)目名稱繁多

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，27所存在超規(guī)定發(fā)放津補(bǔ)貼的高校中，總計(jì)出現(xiàn)30余種名目不一的津補(bǔ)貼：按時(shí)節(jié)分，有冬季補(bǔ)貼、夏季補(bǔ)貼、教師節(jié)補(bǔ)助、“三八”節(jié)補(bǔ)助、春節(jié)福利、中秋節(jié)福利等；按用途分，有監(jiān)考補(bǔ)助、公車損耗補(bǔ)貼、通訊補(bǔ)助、運(yùn)動(dòng)會(huì)補(bǔ)助、美測補(bǔ)助、迎新補(bǔ)助、績效工資（規(guī)定外發(fā)放）、評(píng)估補(bǔ)助等；按對(duì)象分，有行政人員獎(jiǎng)、領(lǐng)導(dǎo)車損補(bǔ)貼、崗位津貼（標(biāo)準(zhǔn)外發(fā)放）、處級(jí)以上干部通訊補(bǔ)助、正式工綜合責(zé)任津貼、總務(wù)職工工作津貼款等。其中較為普遍存在一種用途不明、普遍發(fā)放的名為“校內(nèi)津貼”。

（三）發(fā)放金額巨大

據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅2012年一年，27所學(xué)校超規(guī)定發(fā)放的津補(bǔ)貼總額達(dá)3.70億元，占到44所高校工資福利性支出總額16.08億元的23%。調(diào)研中還了解到，個(gè)別高校中校領(lǐng)導(dǎo)、教授、院（系）負(fù)責(zé)人等部分人員，一年內(nèi)領(lǐng)取的超規(guī)定發(fā)放的津補(bǔ)貼可達(dá)到近十萬元，加之符合規(guī)定的工資、績效工資和獎(jiǎng)金等，年收入超過二十萬元，普通行政教學(xué)與人員收入也超過十萬元。

（四）資金來源多樣

一是來源于獨(dú)立學(xué)院合作辦學(xué)收入。作為國家推進(jìn)高等教育大眾化而產(chǎn)生的新生事物，獨(dú)立學(xué)院近年來發(fā)展迅速，但是對(duì)于獨(dú)立學(xué)院體制機(jī)制規(guī)范方面的軟件建設(shè)卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于硬件的發(fā)展，特別是與主體學(xué)校的責(zé)權(quán)利關(guān)系、資源配置等。實(shí)際運(yùn)作中，主體院校以資源使用費(fèi)、合作辦學(xué)款、投資收益等多種名目，根據(jù)需要非常隨意地從獨(dú)立學(xué)院收取費(fèi)用，主要用于預(yù)算外經(jīng)費(fèi)開支，其中很大一部分開支是超規(guī)定發(fā)放津補(bǔ)貼。二是國有資源有償使用收入，主要是房屋出租出借收入。近年來，關(guān)于事業(yè)單位房屋出租出借收入是否應(yīng)繳財(cái)政問題一直未得到明確，甚至是財(cái)政部門內(nèi)部都未有定性的說法。按照財(cái)政部門國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)有關(guān)規(guī)定，事業(yè)單位國有資產(chǎn)出租出借取得的收入納入單位預(yù)算統(tǒng)一核算、統(tǒng)一管理，與行政單位取得的此項(xiàng)收入要“按照政府非稅收入管理的規(guī)定，實(shí)行‘收支兩條線’管理”形成鮮明的對(duì)比，不上繳財(cái)政。而根據(jù)財(cái)政部門預(yù)算管理機(jī)構(gòu)關(guān)于將按預(yù)算外資金管理的收入納入預(yù)算管理的規(guī)定，各部門各單位國有資產(chǎn)出租出借收入全部上繳同級(jí)國庫，財(cái)政部門關(guān)于事業(yè)單位國有資產(chǎn)出租出借取得的收入管理政策內(nèi)部形成沖突。正因政策制度的不明晰，且隨著近年來各高校基建規(guī)模的大肆擴(kuò)張，很多高校利用國有資源有償使用收入特別是房屋出租出借收入作為其預(yù)算撥款之外調(diào)劑收支的平衡器，其中主要用于超規(guī)定發(fā)放津補(bǔ)貼。據(jù)粗略統(tǒng)計(jì)，27所存在超規(guī)定發(fā)放津補(bǔ)貼行為的高校中，過半數(shù)有利用國有資源有償使用收入超規(guī)定發(fā)放津補(bǔ)貼的問題。三是來自于后勤食堂等經(jīng)營性收入。教育部等五部門《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)高等學(xué)校學(xué)生食堂工作的意見》中要求“學(xué)生食堂按照非經(jīng)營性資產(chǎn)管理…對(duì)服務(wù)實(shí)體實(shí)行‘零租賃’，免收管理費(fèi)…學(xué)校不得以任何形式從學(xué)生食堂盈利。”但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，尚有部分高校置此禁令于不顧，公然或變相向服務(wù)實(shí)體收取費(fèi)用，充實(shí)“腰包”后擅自開支。如某高校近年來以干洗費(fèi)、蒸汽費(fèi)、消毒費(fèi)等之名、行管理費(fèi)之實(shí)向食堂承包戶收取費(fèi)用146.99萬元。四是截留其他非稅收入，如應(yīng)繳財(cái)政專戶學(xué)費(fèi)款、培訓(xùn)費(fèi)收入、聯(lián)合辦學(xué)學(xué)費(fèi)等，大部分用于超規(guī)定發(fā)放津補(bǔ)貼、提高職工待遇。

二、高校超規(guī)定發(fā)放津補(bǔ)貼原因分析

為規(guī)范收入分配、平衡薪酬水平并體現(xiàn)獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的指導(dǎo)思想，各級(jí)政府在不斷探索完善事業(yè)單位薪酬管理制度。2006年，人事部、財(cái)政部印發(fā)《事業(yè)單位工作人員收入分配制度改革方案》（國人部發(fā)[2006]56號(hào)），并配套以《事業(yè)單位工作人員收入分配制度改革實(shí)施辦法》（國人部發(fā)[2006]59號(hào)）和《關(guān)于公務(wù)員工資制度改革和事業(yè)單位工作人員收入分配制度改革實(shí)施中有關(guān)問題的意見》（國人部發(fā)[2006]88號(hào)），結(jié)合當(dāng)前國情推行績效工資制度改革。績效工資改革方案確立了事業(yè)單位實(shí)行分級(jí)管理、總量核定、自主分配、激勵(lì)約束的崗位績效工資制度，明確新的收入分配制度如并軌后，各地區(qū)、各部門和各事業(yè)單位要嚴(yán)格執(zhí)行國家的政策規(guī)定，一律不得在國家收入分配政策以及工資列支渠道之外，直接或變相發(fā)放津貼、補(bǔ)貼和獎(jiǎng)金。高等教育學(xué)校作為公益類事業(yè)單位，實(shí)行績效工資后教職工收入大幅增加，但為何還要冒天下之大不韙，屢屢違反規(guī)定多方籌措、巧立名目發(fā)放津補(bǔ)貼呢？調(diào)研發(fā)現(xiàn)其原因主要有：

（一）體制變化的衍生品

在教育產(chǎn)業(yè)化特別是高等教育產(chǎn)業(yè)化體制下，民間資本打破政策制度壁壘，本著“逐利”的目的如開閘洪水般涌入高等教育行業(yè)。各高校也紛紛舉起產(chǎn)業(yè)化大旗，大肆引入民間資本，聯(lián)合辦學(xué)、合作經(jīng)營、商業(yè)活動(dòng)等盈利性行為逐漸增加。原來體制下長期墨守清規(guī)、一心教書育人的高校儼然成為一個(gè)商業(yè)機(jī)構(gòu)，投資收益、辦學(xué)分紅、培訓(xùn)收入等體制外的收入源源不斷，使得原本屬于“窮廟”的高校一夜暴富。在政策制度對(duì)高校產(chǎn)業(yè)化形成收入尚未有明確規(guī)定的前提下，提高職工待遇、改善辦學(xué)環(huán)境成為各高校經(jīng)營所得資金最合理的流向，超規(guī)定發(fā)放津補(bǔ)貼也就順理成章。

（二）市場經(jīng)濟(jì)影響的結(jié)果

雖然高校教職工薪酬水平近年來不斷提高，尤其是實(shí)施績效工資改革后更是明顯增加，但橫向相對(duì)于金融、地產(chǎn)、能源、電信等其它市場熱門產(chǎn)業(yè)單位相比總體上是依然偏低，這與高校知識(shí)技術(shù)密集、高層次人才集中、國家戰(zhàn)略發(fā)展的特點(diǎn)不相適應(yīng)。即使是同行業(yè)內(nèi)，考慮地區(qū)、學(xué)校、學(xué)科、崗位以及績效工資改革方案的因素，高校教師個(gè)體間薪酬水平差距也很大。在人才資源流動(dòng)頻繁的今天，各高校提高薪酬待遇以留住人才，成為迫不得已的選擇。調(diào)研中了解到，某高校近十年來由于薪酬待遇問題，有大約120余名教師選擇離職，紛紛奔赴待遇水平更高的“北上廣”或沿海城市高校任教。另一重點(diǎn)高校2013年計(jì)劃招聘5名博士研究生，但即使給出無償提供住房、有津補(bǔ)貼發(fā)放等條件，但也僅僅招收到1名。

（三）缺乏有效監(jiān)管的后果

眾所周知，凡是所謂“體制內(nèi)單位”，“隱性福利”是一個(gè)國人皆知的“秘密”，全社會(huì)如此，高校也如此。雖然各級(jí)監(jiān)管主體針對(duì)濫發(fā)津補(bǔ)貼的問題進(jìn)行過無數(shù)次的清理整頓，甚至舉起“對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)、直接責(zé)任人要嚴(yán)肅處理，按照組織程序一律先予以免職，再依據(jù)黨紀(jì)政紀(jì)和有關(guān)法律規(guī)定追究責(zé)任”的大棒，但受法不責(zé)眾、不患寡而患不均等思維的影響，治理整頓效果平平，超規(guī)定發(fā)放津補(bǔ)貼的“韭菜”割了一茬長一茬，相關(guān)人事、工資及行業(yè)主管和行政監(jiān)察部門并未起到應(yīng)有的監(jiān)管作用。監(jiān)管缺乏約束力和長效性，也是違規(guī)發(fā)放津補(bǔ)貼屢禁不止的原因。

三、幾點(diǎn)建議

對(duì)于高校當(dāng)前普遍存在的超規(guī)定發(fā)放津補(bǔ)貼問題，調(diào)研認(rèn)為應(yīng)該立足于當(dāng)前國情、兼顧高等教育行業(yè)特點(diǎn)、綜合考慮當(dāng)前社會(huì)薪酬水平等多種因素，甄別對(duì)待、疏堵結(jié)合，堅(jiān)持規(guī)范與清理相結(jié)合的原則進(jìn)行。

（一）將普遍發(fā)放的校內(nèi)津貼規(guī)范化，納入到績效工資范疇，適度提高高校教職工總體薪酬水平

總體而言，高校教職工薪酬水平總體偏低，這也成為部分偏遠(yuǎn)地區(qū)高校教師“北上南下”或校外兼職的主要原因。留不住“高精尖”人才、缺失高端生產(chǎn)要素的人才培育機(jī)構(gòu)，產(chǎn)出的產(chǎn)品自然質(zhì)量不高，制約著高等教育事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。因此，有關(guān)部門應(yīng)正確認(rèn)識(shí)和理性對(duì)待高校超規(guī)定發(fā)放津補(bǔ)貼問題，在綜合調(diào)研的基礎(chǔ)上將目前各高校普遍發(fā)放的校內(nèi)津貼分類分級(jí)予以合法化，從而達(dá)到提高高校教職工總體薪酬水平、解決高校留不住人才的問題。這也符合《教育法》和事業(yè)單位工資制度改革方案中社會(huì)資源向教育行業(yè)傾斜的設(shè)定。

（二）完善高校產(chǎn)業(yè)化后新生事物配套管理政策，規(guī)范高校資金管理使用

一是要盡快規(guī)范高校合作辦學(xué)有關(guān)規(guī)定，明確主體院校和獨(dú)立學(xué)院的責(zé)權(quán)利，將合作辦學(xué)收入列入政府非稅收入范疇，納入政府預(yù)算統(tǒng)一管理。二是制定后勤社會(huì)化改革后高校后勤管理、資產(chǎn)配置使用等管理制度，避免高校借后勤社會(huì)化的幌子行經(jīng)營牟利之實(shí)。三是完善高校科研、培訓(xùn)等收入管理政策。四是合理配置高校資產(chǎn)配置，相關(guān)有償使用收入明確納入預(yù)算。通過以上幾種途徑，多管齊下扎緊高校“錢袋子”，較為徹底地堵塞高校濫發(fā)津補(bǔ)貼的口子。

（三）推進(jìn)部門預(yù)算科學(xué)化精細(xì)化水平，逐步促進(jìn)高校內(nèi)部管理控制制度完善

預(yù)算編制要進(jìn)一步摸清高校預(yù)算基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的底子，尤其是全面掌握各高校預(yù)算收入的能力，并按照“量入為出”的原則，科學(xué)精細(xì)安排高校財(cái)政支出預(yù)算。同時(shí)，有關(guān)部門要督促指導(dǎo)各高校完善預(yù)算內(nèi)收入、經(jīng)營性收入管理控制制度，規(guī)范高校經(jīng)費(fèi)開支審核制度，強(qiáng)化對(duì)濫發(fā)津補(bǔ)貼行為的控制。

（四）加強(qiáng)高校濫發(fā)津補(bǔ)貼行為監(jiān)督檢查和懲處力度

對(duì)于津補(bǔ)貼發(fā)放合理規(guī)范后仍想方設(shè)法籌措資金、千方百計(jì)巧立名目發(fā)放津補(bǔ)貼的，教育行業(yè)主管部門應(yīng)加大監(jiān)督檢查和懲處力度，強(qiáng)化對(duì)主要校領(lǐng)導(dǎo)的問責(zé)，并建立與人事選調(diào)、考核評(píng)優(yōu)相互聯(lián)系的懲處機(jī)制。■

山西省會(huì)計(jì)服務(wù)中心、山西省財(cái)政廳駐太原市財(cái)政監(jiān)察處）

（本欄目責(zé)任編輯：阮靜）