整合財政專項資金凸顯資金使用效益
——以湖南省常寧市為例

●譚南翔 寧和平

整合財政專項資金凸顯資金使用效益
——以湖南省常寧市為例

●譚南翔 寧和平

加強整合財政專項資金，放大財政杠桿作用，集中財力辦大事，是各級財政部門高度關注的重要課題。近年來，財政部門按照科學發展觀的要求，大力推進財政科學化、精細化管理，在整合財政專項資金，發揮財政資源優勢方面，正視存在的問題，積極開拓創新，探索了許多好做法、好經驗。現以湖南省常寧市為例，就如何推進財政專項資金整合工作作粗淺探析。

一、湖南省常寧市財政專項資金結構

財政專項資金是指財政部門或上級單位為落實黨和國家有關方針政策，撥給行政事業單位，具有專項用途，用于完成專項工作任務，為促進相關事業發展而設立的專門資金。在管理上要求專款專用，按項目單獨核算。以2013年為例，全市專項資金238599萬元。其中，上級轉移支付安排157736萬元，本級財政安排80863萬元。

（一）上級專項資金情況

2013年，上級轉移支付安排的專項資金157736萬元，其中，教育16327萬元，社會保障和就業46987萬元，醫療衛生29425萬元，節能環保10939萬元，農林水事務29250萬元，住房保障6946萬元（圖1）。

圖1

上級轉移支付安排的專項資金主要用于：一是行政機關事業單位運轉資金，二是民生補助資金，三是基本建設等專項資金（圖2）。行政機關事業單位運轉資金，如：基層公檢法司轉移支付、企事業單位劃轉補助、工商部門停征兩費補助、工作經費補助等4291萬元。民生補助資金，如：城鄉義務教育經費保障機制改革經費、新型農村社會養老保險補助資金、企業養老保險補助、城鄉低保、就業補助資金、計劃生育獎勵扶助、新型農村合作醫療補助資金、城鎮居民基本醫療保險補助資金、醫療救助補助資金、人均基本公共衛生服務補助、糧食直補、農資綜合補貼、良種補貼、農機購置補貼、家電下鄉、退耕還林補助等102861萬元。基本建設等專項資金，如：農村飲水安全、小型農田水利設施建設、合格化學校建設、校舍安全工程、廉租房保障、城市棚戶區改造、村級組織活動場所建設、村級公益事業一事一議獎補資金、農業綜合開發、農村環境連片整治等50584萬元。

圖2

（二）本級專項資金情況

2013年，本級財政安排專項資金80863萬元，其中，一般公共服務25902萬元，教育9666萬元，社會保障和就業4721萬元，醫療衛生5566萬元，節能環保1036萬元，農林水事務8729萬元，交通運輸2029萬元，其他23214萬元（圖3）。

圖3

本級財政安排的專項資金主要有：一是上級專項轉移支付項目配套資金，二是上級要求設立的專項資金，三是本級重點建設項目專項資金，四是日常工作安排的項目資金。上級專項轉移支付項目的配套資金，如：失業保險、就業保險、企業養老保險、城鎮居民、關閉破產企業退休人員醫療保險、新型農村合作醫療及養老保險、城鄉居民最低生活保障、計生家庭特別扶助、獎扶資金、免學費、中職助學、債務化解、校舍維修、合格化學校建設、兩館一站免費開放、公共衛生服務、農田水利工程建設、農業綜合開發、農業保險、環保治污減排項目、淘汰落后產能、生態治理等項目配套資金10659萬元。按上級要求設立的專項資金，如：老工傷人員納入工傷保險統籌、復員退伍軍人安置、五保供養、收容救助、文化產業、鄉鎮紀檢監察、信訪維穩、建國初期參加革命工作部分退休干部補貼、村級（居委會）補助、鄉鎮實體化大團委、農村民兵訓練、征兵工作、消防裝備、社區矯正、科技可持續發展資金、民辦教育、職業教育、學前教育、計劃免疫、食品藥品安全監管、耕地占補平衡、民營企業發展資金、科技發展專項資金、安全生產、農業科技推廣、農村文化建設、糧食發展專項資金、鄉鎮農技推廣體制改革、新農村示范、旅游發展資金、開放型經濟專項資金等13989萬元。本級重點項目建設專項資金，如：二中建設、宜城中學建設、職業技術學校建設、油茶產業發展資金、煙水工程、體育競技中心、劇院建設、旅游文化發展資金、交通建設、免費公交、城鄉環境衛生整治、廉租房建設、污水處理、垃圾填埋場建設、背街小巷、城區道路維修、路燈維護、瓦松鐵路、金銅項目建設等36981萬元。日常工作安排的項目資金如：“兩會”及換屆選舉、綜治維穩、電子政務、人防、經濟環境治理、統計調查、爭資跑項、科技創新、計生考核、文藝創作、教學管理、文物保護、就業培訓、軍轉安置、衛生監督、城市管理等日常工作安排的項目資金19234萬元（圖4）。

圖4

二、常寧市整合財政專項資金的主要做法

為加大財政專項資金整合力度，提高資金的管理水平及使用效益，我們在資金整合、管理方面開展了一系列工作：

（一）抓專項資金清理整合

2008年以來，為應對國際金融危機，并與中央實施的一系列刺激經濟、拉動內需的政策措施相配套，市委、市政府及時整合和調整了有關政策，出臺了《關于推進創業創新加快產業轉型升級的若干意見》（常發【2008】3號）、《關于進一步加快服務業發展的若干意見》（常發【2008】11號）等，設立了工業、林業、旅游等重點推進項目，有效促進了我市經濟企穩回升，維護了地方經濟的穩定發展。2010至2013年，市政府及相關部門認真貫徹落實中央、省政府關于清理整合和規范財政專項資金管理相關精神，先后三次組織專項資金清理，減少部門專項結余4869萬元，清理歷史遺留問題6項，市紀委立案查處3人，整合政府出臺的各項獎勵政策，減少、合并同類獎勵，明確業務主管部門的管理職責，避免多頭管理、重復獎勵。市人大、市紀委分別牽頭，從市政府辦、發改局、財政局、審計局、國土局等單位抽調精干力量，組成若干調查組，三次對全市重點工程項目專項資金的使用及管理情況進行了全面細致地調查了解。

（二）抓規范運行

開展國庫集中支付改革，全市105家一級預算單位及46家重點工程項目指揮部全部實行財政國庫集中支付，規范了用款計劃和資金申撥，深化“收支兩條線”管理，從程序上規范資金運行，規范資金管理，提高資金使用效益。市人民政府還專門出臺了《常寧市財政專項資金管理暫行辦法》（常政發【2010】52號）。就財政專項資金的分配、安排使用、申撥審批、監督管理等作了具體規定。

（三）抓監督管理

圍繞打造“績效財政”目標，構建“全員參與、全程監督、全面覆蓋”的大監督格局，財政、審計、監察每年加強對財政專項支出的全過程監管，做好事前的專業審核機制，介入事中監控環節，搞好事后績效評價，努力提高財政資金的使用效益。

三、財政專項資金使用和管理中存在的問題

從了解的情況看，雖然政府及相關部門按照公共財政的要求，根據常寧市經濟社會發展需要，不斷地調整專項資金的使用方向，強化專項資金的管理，使其發揮“四兩撥千斤”的作用，取得了較好的社會效益，但財政專項資金的使用和管理過程中仍存在許多不容忽視的問題。

（一）專項資金設立缺乏科學論證

實行部門預算后，部門除了人員經費和必要的辦公經費外很少有機動財力，因此專項資金成為各部門千方百計追逐的對象。出于自身利益考慮，各部門會尋找各種理由設立專項資金，有的強調上級業務部門有要求，有的提出要學習先進地區的經驗，在經過一番考察學習后就提出設立專項資金的要求。這些項目往往都沒有經過充分論證和可行性研究。出臺的政策則是集各地優惠政策之大成，不僅脫離我市人口多，人均財力薄的市情，也脫離我市經濟社會發展的實際。

（二）資金使用分散和交叉重復并存

專項資金有部門化傾向，設置的項目繁多，資金管理、使用分散，難以達到整合財政資源、發揮財政資金使用合力的作用。這集中體現在用于農業方面的資金，包括農業基本建設投資、農業科技支出、支持農業生產支出、農業綜合開發資金等都存在使用上的分散和交叉重復并存的現象。由于財政支農資金分屬多個部門管理，各部門對政策的具體理解、執行和資金使用要求各不相同，政策之間缺乏有機的協調。目前最突出的是發改、財政、國土、科技和農口各部門之間分配管理的財政支農資金在分配上還沒有形成一個有效的協調機制，基本上是各自為政，資金使用分散和投入交叉重復現象比較嚴重。如國土資源局負責的土地整理項目與農業綜合開發辦公室實施的一些農綜項目建設內容基本相同；農業、林業、水利等部門都有各自的產業化專項資金，資金性質幾近相同。

（三）財政專項資金出現“經費化”、“補貼化”等現象

從近年來紀檢、審計、財政監督部門的監督檢查情況來看，由于專項資金的種類繁多、部門支配權過重，出現了補貼類專項資金被挪作工作經費，而一些建設類的專項資金，如農村基礎設施建設的專項資金等就變相成為了對一些特定關系人的個人補貼等現象，部門對財政專項資金支配隨意性很大。

（四）財政專項資金使用重形式、輕效益

由于片面強調“專款專用”，專項資金使用單位和管理部門在發揮資金使用效益上主動性不足，“不越雷池一步”，對專項資金的整合缺乏研究和實踐，產生了許多規模小、效益低的“黑胡子”工程，低水平、重復建設現象時有發生。同時，由于大多數專項資金被分散使用，有的只是短期行為，難以形成規模效益，因此考核目標難以確定，績效考核工作難以開展。

四、財政專項資金整合使用的建議

（一）規劃先行，增強資金整合的黏合力

要明確財政專項資金的投向，著力解決好安排分散、重點不突出等問題。要從規劃抓起，緊要的是圍繞產業發展，以明確資金投向、扶持方向為重點，制訂有利于資金整合的產業發展規劃。制訂規劃要善于做大文章，打破行業界限、部門界限，統籌考慮各方面的資金資源，進一步明確經濟社會發展的重點領域、重點項目、重點區域、重點問題，為財政專項資金集中投向，發揮聚合效應奠定基礎。規劃一經確定，財政專項資金就必須嚴格按照發展規劃來安排，決不允許各自為政。

（二）創設平臺，搭建有效載體

要進一步細化規劃，精心設計和搭建整合平臺，著重在四個平臺上下功夫。一是要搭建以重點產業為載體的整合平臺。根據本地區的主導產業和特色產業，制定扶持產業發展的整合措施，把各類專項資金捆綁使用，使主導產業做大做強、特色產業做特做精。二是要搭建以重點領域為載體的整合平臺。財政專項資金的使用，要力戒遍地開花、小打小鬧。要本著“一年一個區域，一年一個重點，各個項目一齊上，多項措施一齊用”的思路，力爭做到扶一塊，成一塊，使群眾真正享受到建設的成果，確保取得示范帶動作用。三是要搭建以重點項目為載體的整合平臺。要對重點項目分類排隊，本著“先重點、后一般，循序漸進，分步實施”的思路，每年確定一批財政扶持的重點項目，同時明確各部門的職責任務，切實增強專項資金投入的針對性，做到目標同向，握指成拳。四是要搭建以解決重點問題為載體的整合平臺。對群眾最關注、最直接、最現實的民生問題、社會事業發展問題，要精心謀劃，分類制定具體實施步驟，著力引導財政專項資金的有效投入，集中財力解決突出問題。

（三）加強領導，提供組織保障

整合財政專項資金，改革投入使用的方式方法，調整資金投入的方向和重點，涉及部門利益時，勢必會遇到一定的阻力。從實踐的情況來看，要確保整合工作的順利開展，加強領導和組織協調尤為關鍵。要解決“各自為政、步調不一”等突出問題，就必須要加強政府的統一領導，重點解決好跨部門、跨行業的工作協調問題。要建立日常議事決策機制，及時根據政府的產業規劃、工作規劃，精心設計整合平臺；通過聯席磋商，建立“分頭受理、共同研究、統一審批、重點使用”的工作制度，避免出現項目單位多頭申請、資金分散使用現象。要圍繞所規劃的項目，建立相應的工作責任制，形成在同一項目區資金的統一協調和各相關部門按職責分口管理的“統分”結合的工作聯系制度。

（四）多線操作，擴大整合規模

可以嘗試開展以支農資金整合、教育專項資金板塊整合、基層政權建設資金整合工作試點，并不斷總結試點工作經驗，進一步擴大整合的類型和范圍，使整合工作實現多線操作，力求成效最優化。結合本地區的實際，要以完善農村基礎設施建設為重點，整合各類新農村建設資金和一事一議財政獎補資金，著力建設新農村的先行區；要以振興工業經濟為重點，整合現有支持企業發展的財政專項資金，按照突出重點、統籌兼顧的原則，更加合理地安排專項資金，著力促進工業經濟騰飛；要以城市建設為重點，整合各類城建資金，將城市維護費、公用事業附加、城市基礎設施配套費打捆使用，不斷改善城市基礎設施，完善城市功能，全力打造宜居新城。

（五）激發內力，重視歸并本級財政資金

要打破現行預算科目和部門界限，統籌安排各類專項資金，積極推行跨資金性質整合，將同類中的預算內、預算外和政府基金整合使用；積極推進跨行跨部門整合，將分散在不同部門管理的同類資金整合使用；積極推行財政內部整合，將不同科室內的專項資金整合使用。要對現有的各類專項資金進行全面的清查清理，特別是清理歷年財政專項資金結余，包括：項目實施完成形成的結余，受政策變化、計劃調整、項目績效差等原因導致項目中止或撤銷形成的結余，項目支出進度超過預算確定期限一年以上而形成的結余等等，將結余資金全部收歸財政統籌安排。

（六）統一步調，著力做好全方位整合

要堅持橫向整合與縱向整合相協調，著力構造全方位整合格局。近年來，上級對縣（市、區）級的支持力度越來越大，專項資金不管是類型和數額都在不斷增多，成為解決基層財政困難，支持縣域經濟社會發展不可或缺的重要部分。在資金整合上，上級確立了“用途不變，渠道不亂，各盡其力，各記其功”的總體原則，也為資金整合工作明確了方向。作為縣級來講，整合工作一定要從頭做起，扎實做好各項基礎性的工作。各部門在籌劃和申報項目時，既要吃透上級的政策，明確上級支持的方向和重點，更要圍繞縣級整合規劃，確立符合本地發展的方向和重點，努力促進上級資金和本級資金的捆綁使用，形成合力。要建立規范的報送渠道，形成統一協調、共同審批的工作機制，嚴防自行其是、各自為政。要以大項目為引領，高度重視子項目的謀劃和包裝，不斷拓寬資金爭取渠道，努力促進大項目做大做強。■

湖南省常寧市財政監督檢查局）