城市路內停車管理戰略及實踐

（公安部道路交通安全研究中心，北京100062）

隨著社會經濟的迅速發展，中國機動車保有量持續快速增長，城市停車問題日益凸顯。其中，路內違章停車現象較為嚴重，不僅造成道路交通秩序混亂、降低道路通行效率，同時帶來較大的安全隱患，成為導致城市交通擁堵的重要原因之一。本文從公安交通管理角度出發，分析并探討城市路內停車管理對于緩解停車問題的意義和作用，根據部分城市路內停車管理經驗，提出引導式路內停車管理戰略，促進城市停車問題的解決。

1 路內違章停車對道路交通的影響

1）降低道路通行能力。

研究表明，若每公里道路上停放1輛小汽車，則路段交通流速度降低0.1 km·h-1[1]，根據交通流速度、密度、流量三參數之間關系，當交通密度值不變時(或在較小范圍內變化時)，流量隨著速度降低而降低，因而導致道路通行能力降低。其次，路內違章停車占用道路通行面積，以寬度為11～18 m的道路為例，違章停車導致道路通行能力降低26%～34%，并且道路寬度越小降低幅度越大[2]。此外，考慮車輛在停車時減速變換車道對相鄰車道的干擾，路內違章停車對道路通行能力的影響則進一步增大。

2）影響非機動車和行人安全。

目前，由于社會公眾交通安全意識相對薄弱，在非機動車道和人行道上違章停車現象較為常見，導致機非混行狀況嚴重，不僅破壞非機動車和行人的通行環境，而且容易造成交通事故，由此產生的矛盾糾紛屢見不鮮，擾亂正常的社會和交通秩序。

2 路內違章停車問題根源分析

1）停車需求總量較大。

有人比喻停車位是機動車的“家”，機動車的一次出行始于停車也終于停車。假設每輛車每年行駛2萬km，平均車速為40 km·h-1，則全年的動態交通行駛狀態僅有500 h，而靜態停放狀態則高達8 000 h，即車輛有90%以上的時間處于停放狀態[3]。2000年以來，中國機動車保有量以年均約18.8%的增長率迅速增加。截至2013年底，中國機動車保有量達2.5億輛，31個城市機動車保有量超過100萬輛。在這種形勢下，城市停車需求總量較大，并且還將隨著機動車保有量的增加進一步增長。

2）停車位缺口較大。

當前，城市停車位缺口較大，機動車保有量與停車位的比例嚴重失衡。2012年上半年，中國部分城市機動車保有量與停車位比例(見表1)顯示，大部分城市的停車位總量不足機動車保有量的1/3，并且二線城市的停車位缺口大于一線城市。在這種情況下，占用道路資源違章停車現象較為嚴重。

3）停車守法意識淡薄。

中國城市社會公眾交通文明意識和守法意識普遍薄弱，小汽車出行者主觀上存在必須在目的地門前停車的思想，而不考慮目的地有無停車條件。同時，諸如商店、餐飲、文化娛樂等場所為了招攬生意，不考慮其門前是否具有停車條件，均希望客戶能在門前停車。社會公眾沒有意識到路內違章停車對城市交通造成的負面影響，缺乏路內停車守法意識。

3 引導式路內停車管理戰略

針對中國城市停車問題，在公安交通管理視角下，研究者多從路內停車管理對策和路內停車管理設施等方面進行研究和探索，較少從路內停車管理戰略方面探討如何緩解城市停車問題。結合中國部分城市開展路內停車整治取得的效果，本文提出“引導式路內停車管理戰略”，一方面，通過城市重點區域路內停車嚴管，引導并提升整個城市的路內停車守法意識；另一方面，通過嚴格執法管理，引導并改善城市路外停車問題。在分析城市路內停車功能定位的基礎上，探討路內停車管理戰略內容，包括戰略意義、目標、方案以及保障機制四個部分，其中，方案包括路內停車管理措施和引導式停車管理配套措施兩個方面，引導式路內停車管理戰略架構如圖1所示。

3.1 路內停車功能定位

城市路內停車位占用公共道路資源，在當前城市交通供需矛盾日益突出的情況下，路內停車不應成為城市停車的主體，其功能定位應是配建停車和公共停車場的有效補充。2010年住房和城鄉建設部、公安部、國家發改委三部門發布的《關于城市停車設施規劃建設及管理的指導意見》(建城[2010]74號)中提出，“嚴格控制占道停車位的數量，逐步形成配建停車為主、路外停車為輔、占道停車為補充的城市停車格局”。因此，不可以無條件在道路上施劃停車位，試圖利用路內停車解決停車問題的思路不可取。同時，由于路內停車位兼具公共屬性，為了讓更多人享受路內停車資源，其定位也應該是臨時的、有時間限制的。

表1 中國部分城市機動車保有量與停車位比例Tab.1 The ratio of automobiles over available parking spaces in several cities in China

3.2 路內停車管理戰略意義

城市配建停車和路外停車場建設滯后的狀況短時間難以彌補和改善，越來越多的停車矛盾集中涌現在道路上，路內停車已逐漸失去臨時性停車的初衷，違章停車現象嚴重。據測算，停車管理70%的社會成本是執法成本[1]，如果違章停車成為常態，執法人員需要更多時間進行處理，執法人員巡查覆蓋率和違章停車被查處的概率將降低，守法率將進一步下降，最終形成惡性循環。此外，如果路內可以隨意停車，任何關于停車管理的有效措施將失效，也沒有人會有動力去建設、使用和經營路外停車場。鑒于此，為了逐步緩解城市停車問題，有必要加強路內停車管理，執法的目的并不單純是對違章停車行為進行懲罰，嚴格停車執法是實現城市總體交通目標的有效保障。

3.3 路內停車管理戰略目標

通過對重點區域嚴格路內停車管理，減少違章占路停車對道路交通的影響，加強重點區域內社會公眾的停車守法意識，“以點帶面”引導式促進整個城市停車守法率的提高。同時，推進城市路外停車管理，促進城市停車需求與停車資源聯動機制的建立，引導停車供需關系向良性、健康的方向發展。

圖1 引導式路內停車管理戰略架構Fig.1 Framework of on-street parking management strategies

3.4 路內停車管理措施

1）確定路內停車嚴管區域。

路內停車嚴管區域的確定需要綜合考慮城市空間布局、道路交通、經濟發展和生態環境等多方面因素，結合各地實際情況，本著“先重點后一般，控制與疏導相結合”的理念，選擇對路網運行影響較大或者敏感度較高的道路，例如中心城區、綜合交通樞紐、主要商業區等區域內道路，這些道路本身停車供需矛盾較為突出，一旦發生擁堵會影響周邊路網正常運行。同時，在這些區域內實行嚴格管理可以讓社會公眾明顯感受到停車管理措施實施前后的效果，提升民意支持率。

2）合理設置路內停車位。

《城市道路路內停車泊位設置規范》(GA/T 850―2009)對路內停車位設置條件的一般要求、設置率、道路寬度、道路流量比、道路安全視距以及不應該設置情況等做出明確規定[4]。此外，本著盡量減少路內停車對道路交通影響的原則，應分析道路交通時間和空間分布特性，疏堵結合，逐步引導城市停車良性發展。例如，在中央商務區等交通量較大的區域，有步驟地減少路內停車位數量，促進路外停車設施的建設；根據夜間道路交通量較小的特點，在不影響道路交通運行的情況下，允許老舊居住區周邊道路夜間臨時停車；對于臨時、短暫的停車需求，如城市物流配送車輛裝卸貨停車、旅游景點上下游客停車等，應結合實際情況合理設置停車位。

3）完善停車安全管理設施。

道路交通標志和標線用于告知使用者道路通行權力，明示道路交通禁止、限制通行狀況，是維護交通秩序、預防和減少交通事故、確保城市道路運輸效率的基礎設施[5-6]。道路停車標志應明確“是否允許停車、停車收費標準、允許停放時間”等信息，減少路內停車時間過長現象，例如，餐飲、購物場所周邊路內臨時停車位標志牌，應該明確允許停車時間及處罰措施等內容，以便增強社會公眾對道路停車規定的辨識度，同時為違章停車執法取證提供依據；對于全路段禁止停車的道路，應適當增加路段禁止停車標志的設置密度；可通過設置物理隔離設施(例如在非機動車道增設隔離護欄，人行橫道邊緣增設隔離樁等)從空間上限制路內違章停車。

4）加強路內違章停車執法手段。

進一步優化執法勤務管理模式，結合道路交通“暢通工程”建設，按照主、次干路違章停車分別為每5 km最多2輛和5輛的標準，根據路內違章停車的時空分布規律，合理安排執勤民警的流動范圍和巡邏頻率。進一步加強科技設備與人工執法的配合，例如，視頻設備一旦發現嚴重違章停車現象，可通過指揮中心告知就近執法人員，有效提高管事率(管理警情的比例)；在警力不足的情況下，進一步加強停車非現場執法力度；通過流動警車車載視頻設備，快速有效完成違章取證等。

5）加大路內違章停車處罰力度。

與其他國家相比，中國路內違章停車處罰力度較低，且部分省市按照《中華人民共和國道路交通安全法》處罰標準下限執行，導致公眾產生違章停車逆反心理，認為違章停車成本較低，這種心理對維護交通秩序具有較大的負面影響。相比之下，部分發達國家和地區路內違章停車處罰力度較大，違章停車在個別國家和地區甚至會影響個人信用。因此，為了加強停車執法的威懾力，建議對路內違章停車行為進行記分處罰。針對重點路段違章停車現象，駕駛人在現場情況，按違反禁令標志、禁止標線處罰和記分，警告其駕離現場，如未駕離，實施拖車處罰；對于無牌車輛違章停車現象，按違反禁令標志、禁止標線，以及上道路行駛機動車未懸掛號牌兩種違章行為合并處罰[7]；對于駕駛人不在現場的情況，建議實施拖車處罰，并按違反禁令標志、禁止標線處罰和記分。

3.5 引導式停車管理配套措施

3.5.1 宣傳教育先行

通過電視、廣播、報刊、互聯網等媒介開展路內停車嚴格管理宣傳教育，告知路內違章停車的社會危害，目的是讓社會公眾認識到嚴管停車的必要性與緊迫性，營造嚴管氛圍，提升社會對嚴管停車的支持與理解。制定并提前宣傳停車疏導措施，引導社會車輛規范停車，做到停車“疏堵”結合。廣泛宣傳路內違章停車嚴管處罰方式，加強嚴管停車的震懾與警示，提升社會公眾的停車守法率。

3.5.2 增加有效停車位供給

1）完善城市新建設施停車配建指標。

綜合考慮中國不同城市地域環境、社會經濟發展、人文自然特征等差異，從宏觀規劃角度確定不同地區停車配建指標。各地應針對城市發展現狀，綜合考慮用地性質、建筑功能、交通特性等因素，細化停車配建標準分類，按照重點停車區域重點考慮的原則，根據用地周邊的道路和交通條件，合理制定配建標準的上限和下限。

2）充分挖掘現有停車資源。

充分挖掘可利用的空間資源，有效增加停車位數量，見圖2。在條件允許的情況下，可在城市居住區、綠地、學校、廣場等修建立體或地下停車設施；合理利用閑置、未開發或待建空地及拆除違章建筑用地設置臨時停車場；充分利用城市立交橋下空間設置臨時停車位；進行綠地改造時優先考慮在地下設置停車位，在形成良好城市綠色環境的同時，可有效增加停車位數量。

3）加強停車交通組織與誘導。

完善的停車交通組織與誘導可以提高停車場內部和周邊的交通運行效率，提高停車資源利用率，在一定意義上增加有效停車位供給。在停車場內，應合理組織車輛駛入、停放、駛離停車場的路徑，減少與對向車輛的沖突；在停車場外，應統籌考慮停車場外圍道路條件、交通條件，合理設置停車場進出口的位置和交通渠化形式等。此外，應加強停車標志和標線設計與設置，以易讀性、易識別、易理解為設計原則，對其進行精細化分級誘導，通過停車交通誘導顯示屏、廣播、互聯網、手機通訊等方式，針對不同停車需求群體設計誘導信息內容。

4）合理運用停車管理政策措施。

停車管理政策措施對于調節停車時間和空間資源具有重要作用，是有效增加停車位的重要手段之一。例如采取錯時停車政策，根據城市居民出行的時間差異，合理調整車輛停放時間；在不妨礙社會單位正常工作的前提下，允許周邊車輛在單位內部停放；通過經濟手段采取差別化停車收費策略，調節社會公眾的停車行為，削減停車需求等。

3.5.3 調整城市交通結構

大力發展公共交通，加快公交專用車道的設置，逐步實現網絡化；加強對公交專用車道使用的監管，在公共汽車、道路交叉口和路段設置監測記錄裝置，加強對違章占用公交專用車道車輛的查處；合理優化公共交通線路，提高車站覆蓋率，提高公共交通準點率、舒適度和吸引力；完善人行道、非機動車道、行人過街設施，提高綠色交通出行比例。同時，采取交通需求管理措施，提高小汽車使用成本，合理引導小汽車出行與使用，抑制小汽車停車需求。

3.5.4 建立停車位電子檔案庫

中國尚未有城市建立完善的停車位電子檔案庫，城市停車設施類型、數量、分布等信息收集方法尚不完善。建議分步驟、分階段，聯合城市停車相關管理部門，從城市停車位資源排查摸底做起，逐步建立并完善停車位電子檔案庫，為城市交通政策的制定和落實提供有效的數據和基礎支撐。

3.6 路內停車管理戰略保障機制

為了有效實施路內停車管理戰略、發揮其引導并推動城市停車管理工作的作用，需要建立完善的部門協調機制、政府監督機制和經費保障機制。針對中國城市停車管理模式不統一的現狀，建議充分發揮政府主導作用，明確停車相關部門職能，建立完善的城市停車管理部門協調機制。對于停車場挪作他用等行為，政府應加強監督，嚴厲打擊，形成強有力的監督機制。此外，政府需重視城市停車問題，支持路內停車嚴格執法，呼吁社會公眾加強停車守法意識，加強路內停車執法經費的保障。

圖2 利用現有資源增加停車設施Fig.2 Increasing parking facilities using existing resources

4 路內停車管理戰略實踐

4.1 杭州

4.1.1 實施情況

2012年，杭州市機動車保有量與停車位的比例為100∶38，路內違章停車引發的交通擁堵現象較為突出。2013年3月28日，杭州市在深入分析研究的基礎上，根據路內停車位設置規范，對路內停車位設置進行逐一核實，確定了中心城區10條重點道路和城西3條重點道路，規范路內停車標志標線，嚴格整治違章停車行為，對嚴重違章車輛進行拖車處罰。

對于該整治行動，杭州市已實施或計劃實施四項配套措施：

1）大力宣傳。以城西轄區的3條重點道路(文一路、文二路和文三路)為例，交警支隊在道路周邊設置了22塊嚴管提示牌(見圖3)，并印制2 000多份《違法停車嚴管告示》進行提示。

2）充分挖掘城市停車潛力。利用重點道路周邊學校操場、公園地下以及立交橋下空間建設公共停車場，同時擬在豐潭路—文二西路交叉口的蓮花港河停車庫提供880個停車位。

3）科學推進交通組織。計劃實施14條“支小路”微循環項目。

4）推行錯時停車措施。計劃在3條重點道路施劃100多個時段性停車位，允許夜間(18∶30—次日7∶00)臨時停車。

4.1.2 實施效果

杭州市實施重點道路嚴管措施一個月內，城西3條重點道路共拖拽違章停放車輛292輛，之后路內違章停車現象明顯減少。一方面，由于對重點道路區域內的社會公眾進行了停車守法警示，隨著嚴管氛圍的形成，公眾停車守法意識在向整個城市逐步擴散；另一方面，配套措施的實施推進了道路周邊公共停車場的建設，居民購買停車位的積極性也大大增加。此外，由于實施嚴管之前路內可以隨意停車，錯時停車措施一直未取得良好效果，實施嚴管措施之后，錯時停車效果顯著，有效提高了嚴管區域內的停車及行車秩序。

4.2 長沙

4.2.1 實施情況

截至2010年底，長沙市機動車保有量為98.1萬輛，停車位約為29.5萬個[8]，停車供需矛盾較為突出，嚴重影響了城市交通正常運行。長沙市于2011年4月至2013年5月，先后分六批次對市區48條主要道路實施禁停措施。具體措施為：在完善禁停路段禁止停車標志和標線的基礎上，48條主干路全天候(24 h)禁止停車，對路內違章停車處以抄牌、拖車等處罰，并按照違反禁令標志、禁止標線罰款并記分。

對于該整治行動，長沙市實施了四項配套措施：

1）提前宣傳告知。市民可免費領取標明所有禁停路段及周邊停車場的地圖，在實施禁停措施前，通過網絡、報刊等媒體對廣大市民進行告知宣傳。

2）增加有效停車位。2011年底，長沙市對全市1999年以來不符合規定的配建停車場進行清理，要求挪用停車場限期整改，恢復停車功能，共恢復改變用途停車場停車位5 042個。

3）征求民眾對非限制路段設置路內停車位的意見。通過開通官方微博和郵箱，接納公眾對路段是否應該設置停車位的建議和意見。

4）實施停車位共享措施。長沙市政府2011年5月發布《關于開放利用社區停車場的意見》(長政發[2011]7號)，要求市內五區及高新區采取多種措施，確保全市社區停車場全面向社會開放，社區停車場包括具備開放條件的機關、事業單位停車場等。

4.2.2 實施效果

長沙市城區48條主、次干路實施禁停措施后，中心城區總體交通量減少約4%，因停車過程帶來的沖突減少，道路交通秩序也得到改善。由于中心城區停車不方便，市民對發展公共交通、步行與自行車交通的呼聲更加強烈，有效促進了綠色交通出行文化和習慣的養成。禁停措施的社會效果也較為突出：1)打破了一味供給的常規思路，反其道而行之，在中心城區實行停車供給小于停車需求策略，并加以嚴管，部分商家迫于停車不便，自動遷出嚴管區域，對于有效調整城市用地發展格局、優化城市空間布局起到一定的推動作用；2)由于路內停車受到限制，通過鼓勵社會停車場對外開放并征收停車費，能夠倒逼停車建設以及產業化等源頭工作的改善，幫助政府和相關部門下定決心促進配建標準的落實和停車產業的良性發展；3)公安交通管理部門對違章行為一視同仁，尤其是對公車嚴格執法，獲得了廣大群眾的理解和信任以及政府的支持和認可。

5 結語

城市停車問題是一項關系民生的社會問題，與社會公眾的工作、生活密切相關。停車問題涉及多個政府相關部門，需要多部門協作才可以逐步緩解停車難現象。引導式路內停車管理戰略從公安交通管理的角度出發探討城市停車問題，從長遠發展來看，一方面，需要社會高度關注，加強城市停車問題研究，促進政府制定行之有效的城市停車發展方針；另一方面，需要政府部門之間加強協作，建立社會統籌管理機制，依靠全社會的力量共同應對城市停車難題。

致謝 感謝杭州市公安局交警支隊、長沙市公安局交警支隊為本文提供案例和數據支持。

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[1]MichaelKodransky,GabrielleHermann.Europe’s Parking U-Turn∶From Accommodation to Regulation[R].New York∶Institute for Transportation&Development Policy,2011.

[2]鄒貞元，徐亞國，安實，等.城市靜態交通管理理論與應用[M].廣州：廣州出版社，2000.

[3]劉鵬.城市停車場規劃與管理問題研究[D].西安：長安大學，2009.Liu Peng.Study on the City Parking Plan and Management[D].Xi’an∶Chang’an University,2009.

圖3 杭州市重點道路違章停車警示牌Fig.3 Warning sign of illegal parking on main roads in Hangzhou

[4]GA/T 850—2009城市道路路內停車泊位設置規范[S].

[5]GB 5768—2009道路交通標志和標線[S].

[6]CJJ 37—2012城市道路工程設計規范[S].

[7]戴帥，顧金剛，劉金廣.路內停車管理對策[J].城市交通，2012，10(5)：36-40.Dai Shuai,Gu Jingang,Liu Jinguang.Urban RoadsideParking Management[J].Urban Transport of China,2012,10(5)∶36-40.

[8]長沙市交通年度報告編委會.2010長沙市交通狀況年度報告[R].長沙：長沙市交通年度報告編委會，2011.