“去福利化”解決城市停車問題

（杭州市綜合交通研究中心，浙江杭州310006）

0 引言

完整的交通出行需要動態和靜態兩個過程，即“行”與“停”的結合。對于機動化出行而言，“停”占用設施資源的時間更長、空間更大，忽略停車問題往往會帶來一系列交通問題。中國城市在治理交通擁堵的過程中，對靜態交通問題的重視遠不如動態交通，二者在資金投入、技術支持、政策保障等方面均存在明顯差距，導致目前解決停車問題的措施相對欠缺且可操作性不強，“以靜制動”解決城市交通擁堵任重道遠。

本文嘗試從停車收費定價入手，探討產生停車問題的根源，提出解決城市停車問題的基本思路。

1 中國城市停車問題

1.1 停車位缺口不斷擴大

除少數新興城市外，中國多數城市原有配套停車設施建設并未考慮未來機動化發展，停車位供給從機動化起步以來一直存在較大缺口。面對快速增長的停車需求，多數城市傾向于增加停車位供給予以滿足。根據當斯定律(Downs Law)，在政府對城市交通不進行有效管制和控制的情況下，需求總是比供給以更快速度增長[1]。

以杭州市為例，近8年主城區(指不含蕭山區、余杭區在內的杭州市區，2012年主城區建成區面積318 km2)私人小汽車保有量以年均26.5%的速度高速增長，年均增加8.3萬輛[2]。而同期機動車停車位數量年均增長率為19.2%，年均增長3.46萬個，中心城區(指主城區的中心區域，面積14 km2)內機動車停車位增長率不足10%。

停車位數量基數低且增長相對緩慢的狀況長期以來難以改變，部分建成區無法提供足夠的可建設用地，導致停車位缺口不斷增大。由于機動車合法停車位嚴重不足，停車只能不斷侵占并不寬裕的城市公共空間，長期處于“邊緣違停(現實中由于合法停車位缺口過大，無停車位的機動車只能采用打游擊式的非常規方式停放，管理部門對此幾乎無能為力)”的狀態。

1.2 對公共停車位的作用認識不夠

杭州市中心城區公共停車位的平均周轉率可達5～9次·d-1，是同區域不對外開放專用停車位的4～6倍，公共停車位使用效率明顯較高[3]。較高比例的公共停車位通常可以彌補特定區域車位數量的不足，國內外交通狀況較好城市均具有較高比例的公共停車位。

由于對公共停車位的作用認識不充分，各城市對公共停車位的建設缺乏相應政策支持，投入產出嚴重不成正比，極大影響了社會資本對公共停車位的投資熱情。目前，中國各城市停車位缺口普遍較大，但公共停車位缺口比例更大；道路資源不足，但影響道路通行能力的路內停車位卻成為公共停車位的主要構成，這一狀況極為不合理。

2012年底，杭州市主城區小汽車保有量達84.9萬輛，其中私人小汽車72萬輛，同期公共停車位僅6.3萬個，即使按公共停車位為小汽車保有量20%的最基本要求，其缺口仍超過60%。在已投入使用的既有公共停車位中，如不包括配建及小區停車位在內，路內停車位的比例高達76%[4]。

1.3 交通需求管理剛剛起步

面對停車困境，各城市在不斷提高配建標準、推進公共停車位建設的同時，也逐漸意識到在傳統的需求滿足導向下，需求增長總是高于供給，必須有效開展交通需求管理[5]。

交通需求管理是一個復雜的系統工程，中國各城市多處于剛剛起步階段，相關研究和實踐經驗非常欠缺，已制定的停車政策整體性和連續性不足。作為最重要的需求調節杠桿，停車收費價格體系缺乏足夠彈性，收費定價既未體現停車位完整價值，也較少反映供需關系，難以對不合理的停車需求形成抑制作用，同時不利于停車產業的發展。

2 停車收費定價體系

2.1 基本管理形式及收費依據

中國城市機動車停車收費定價普遍采用政府指導價、政府定價以及市場調節價相結合的基本管理形式，其法律依據是《中華人民共和國價格法》(以下簡稱《價格法》)和各省、自治區、直轄市的地方定價目錄。

定價目錄是根據《價格法》規定制定的規范政府定價權限、定價范圍、定價方式和定價內容等的清單。其中，機動車停車收費定價一般作為重要的交通運輸或公用事業類項目，在地方定價目錄中給予明確規定。

在地方定價目錄制定并頒發的同時，各省、自治區、直轄市的物價管理部門會同時授權下轄市、縣、區政府進行同級定價，出臺具體的停車收費實施管理辦法，作為收費的直接依據。

以杭州市為例，浙江省物價局在有關定價通知中指出，機動車停放服務實行政府定價和市場調節價兩種價格管理形式，同時明確實行政府定價的范圍是：城市道路停車服務，具有壟斷性質的配套停車場、公益性單位配套停車場、政府給予優惠政策的專業停車場，以及住宅小區內的公共停車場等。政府定價之外的各類停車場所的收費，允許按市場調節價進行收費。據此，杭州市中心城區內高達91.8%的對外收費停車位被納入政府定價的范圍。

2.2 定價目錄收錄停車收費項目的合理性分析

定價目錄分中央和地方兩級，列入的項目為“極少數與經濟發展和人民生活關系重大、資源稀缺、自然壟斷的商品價格”和“重要公用事業、公益性服務的價格”，包括重要的儲備物資、軍品、國家專營產品、重要能源產品、公用事業服務、國家機關收費、特定商品(服務)等。從市場供需的角度，定價目錄列入的產品或服務均是特殊的，需求一般具有“必需和不可替代”的特點，供給則具有“稀缺”的特性。

停車是一種特殊的需求，需要占用大量的土地資源，且越是資源緊張的城市中心區域，需求越旺盛。土地資源的稀缺性導致停車需求的特殊性。

從出行行為角度看，停車只是出行者選擇私人小汽車出行后產生的一種需求。在既有交通結構下，停車行為并非所有城市居民的全體行為，甚至算不上多數群體行為。在城市出行方式多樣化的背景下，這種行為顯然是非必需的、是可替代的[6]。

一種非必需、可替代的需求，只是因為其需要大量占用稀缺的城市用地資源，故等同于稀缺、必需、不可替代的特殊商品而列入政府調控價格的定價目錄，由目錄授權的政府價格主管部門按照規定的管理形式管理，基本排斥了市場因素的調價和定價，這顯然不合理。

2.3 停車收費定價機制

2.3.1 按公眾心理承受能力定價

凡是列入定價目錄的商品和服務項目，其價格的制定和調整均由目錄中規定的政府部門統一負責，影響定價的因素主要包括：市場需求關系、社會承受能力、投資者的合理收益以及滿足特定目的的調節性稅收等。

與市場化產品的定價調價機制完全不同的是，政府定價并不關心投資經營者用于進一步擴大再生產規模所需要的利潤。因此政府進行停車收費定價時，雖然也會考慮停車位的區域位置、設施條件、市場需求關系、經營管理成本等要素，但更易受特定背景因素的影響，更多關注社會的可承受能力。

社會可承受能力包括政治、經濟、風俗習慣、公眾心理等方面內容，在進行收費定價的過程中，公眾心理承受能力往往起關鍵作用。通常，公眾對某種特定消費品價格的心理承受能力，既與其經濟條件有關，也與普遍的歷史消費習慣有關。

歷史消費習慣的形成有著特定的過程。中國多數城市產生大規模機動車停車需求的時間較短，因占用公共資源而進行付費的歷史過程則更短。停車作為消費行為應實行用者付費的消費習慣在中國尚未真正形成，因而決定了列入定價目錄的停車收費定價總是傾向于低廉的標準，且一次定價形成后較難再進行調整。

以執行政府定價的杭州市區地面停車位為例：現仍執行2008年收費標準，中心城區路內停車位白天4～6元·h-1，夜間4元·次-1，附近居民可以憑居住證明辦理包月使用，包月費用為80元·月-1；住宅小區內地面停車位包月價格為100元·月-1。此外，由于路內停車位以服務居住區為主，車位周轉率和收費收入相對較低，為節約人員成本，中心城區外圍的路內停車位多無人值守，長期實行24小時免費，這部分停車位約占主城區車位總數的61%。

由于大量免費或廉價停車位的存在，居民家庭停車費用支出的平均標準較低。據統計，剔除停車位一次性購置費用后，杭州市主城區有車家庭平均停車費用約為180元·月-1，僅占2012年市區家庭可支配收入的2.2%[7]。

2.3.2 參考停車位土地資源價值定價

從市場經濟學的角度，合理的收費定價應與可量化的停車位價值緊密相關。由于中國多數城市對外收費停車位仍以地面停車位為主，故判斷一個城市的停車收費定價體系是否合理，必須研究地面停車位包含土地價值后的實際建設成本與停車收費的關系。地面停車位可量化的實際價值計算公式為

式中：Vb為停車位實際價值/(萬元·個-1)；VL0為單位土地價值，可取同區域同用地類型地塊的土地出讓價格/(萬元·m-2)，該值與出讓樓面價VF0和允許開發容積率R有關，VL0=VF0R；Sb為停車位平均占地面積/(m2·個-1)；Cb為單位停車位平均建設成本/(萬元·個-1)，包括場地建設成本和設備成本等。

假設一個城市平均土地出讓樓面價為0.5萬元·m-2，平均容積率為3，停車位平均占用土地面積為20 m2，則建設一個地面停車位的平均土地邊際成本為30萬元，考慮建設成本后的停車位價值則大于30萬元。隨著城市建設出讓用地的變動，這個數值是可變的，在可建設用地資源相對緊張的城市，地面停車位的價值總是傾向高于在售配建停車位的價格。

投資公共停車位建設的收益則與各時段的收費費率和車位利用率直接相關，某停車場的收益

式中：Ip為停車位平均收益/(元·車位-1)；k為停車場收費標準類別數；ei為第i類收費費率/(元·車位-1·h-1)；ui為第i類收費標準下車位平均利用率，與該時段停放次數Npi、平均停放時間tpi/h和停車場總車位數N有關，ti為第i類收費標準持續時長/h。

以杭州市中心城區路內收費停車位為例，車位日平均利用率為60.4%，收費標準均分白天和夜間(晚 20∶00—次日 8∶00)兩類，在考慮夜間僅收費4元·次-1和約65%的車位為包月使用后，根據式(2)可計算出中心城區路內收費停車位日均收益約為25元·車位-1。

實現投資盈利是公共停車場(庫)建設市場化和產業化的基礎[8]，基于此原則構建合理收費定價模型

式中：Cp為停車位投資資本(含土地成本 和 建設成本)恢復費用/(萬元·a-1)，其中i為資本年恢復率，n為資本恢復期[9]；Cm為停車場內車位運營所需的平均維護、管理成本/(萬元·a-1)；VPR為停車位建設合理投資回報/(萬元·a-1)，VPR=(Cp+Cm)φ，其中φ為合理報酬率。

以杭州市為例，中心城區土地平均出讓樓面價超過1.5萬元·m-2，平均容積率約為2.7，地面停車場平均建設成本為1～2萬元·車位-1，則地面公共停車位的平均可量化價值至少為82萬元。此外，資本恢復期間取商業用地土地使用年限n=40，資本年恢復率i取5年期(2012年)銀行基準貸款利率6.55%，車位合理投資回報率φ按最低略高于5年期銀行基準存款利率4.75%考慮，取值5%。

根據式(3)計算可知，地面公共停車場車位平均投資資本恢復費用Cp=5.8萬元·車位-1·a-1，平均最低回報VPR=4.1萬元·車位-1·a-1，即使不考慮車位維護、管理成本Cm，停車場平均每車位年收益應達9.9萬元，日均收益約為271元，才能達到年5%的最低投資回報，是現有停車收費收入(約為25元·d-1)的10倍以上。假定車位利用率和包月情況不變，為實現該收益，路內停車位白天收費標準需提高至43元·h-1。

城市中許多占用公共資源的停車位目前并未納入收費行列，收費停車位的收費標準也較低，且多年來并未調整。然而，每當政府為解決停車供需矛盾提出適當提高停車位收費價格時，均會遭到公眾的強烈反對，這反映了公眾停車付費的心理承受能力與按土地資源價值進行市場定價之間存在非常懸殊的差距。

3 城市停車問題根源分析

3.1 停車福利化的產生

社會公共福利是指國家和社會為滿足全體社會成員的物質及精神生活基本需要而興辦的公益性設施和提供的相關服務，以及各項福利性財政補貼。“非營利，并以解決公眾必需或惠及多數的行為”是所有福利的基本特征，而“在可負擔的前提下開展”則是某一項福利合理存在或可持續的條件。

在土地非私有和城市用地資源非常稀缺的情況下，政府利用或允許大量的公共土地資源建設機動車停車位，且未考慮供需關系，實行與停車位資源成本不相對稱的低廉價格，甚至采用免費的方式提供給公眾使用，這樣的行為具備鮮明的福利特征，城市機動車停車出現了明顯的福利化現象。

3.2 停車福利化讓城市不可負擔

地面停車位的高價值與低成本使用的不合理現象普遍存在，嚴重影響了停車產業化的發展。目前，除了建筑物按標準配建停車位以外，很少人愿意投資建設回報性極低的收費停車位，解決停車問題只能靠政府唱主角，停車陷入了一個需求大市場小的局面。

在城市機動化發展到一定程度、停車供需已極端不平衡的情況下，城市對這項“非必需”的需求表現出嚴重的“不可負擔”。此時，福利化只會鼓勵私人小汽車更多地使用，對于停車位缺口越來越大、公共停車位作用不足、交通需求管理不見成效等問題，很難找到合適的解決方法。

必要的基本福利是社會穩定的基礎，偏離基本特征的福利則有礙社會公平、影響社會經濟的可持續發展。當停車福利讓城市無法負擔時，必然會成為導致城市停車問題惡化的根源。

中國雖幅員遼闊，但可建設的土地資源并不寬裕。在許多城市中心城區人口集聚強度超過2萬人·km-2的現實條件下，充分滿足公眾的停車需求注定是無法實現的。中國城市交通擁堵問題突出和停車矛盾尖銳化，恰恰表明這種福利存在的極端不合理性。參照供需關系及停車位所占用的土地資源價值進行停車收費定價，將成為必然。

4 從去福利化入手解決城市停車問題

4.1 建立與國情相適應的城市停車經濟技術支撐體系

中國有限的城市空間資源與高密度的城市人口決定其無法滿足巨大的停車需求，因此，必須改變現行以滿足需求為核心的發展模式，加快交通需求管理的研究和實踐，建立并完善與國情相適應的城市停車經濟技術支撐體系。

按價值規律辦事，堅持停車用者付費的原則，逐步減少政府定價停車位所占的比例，扭轉停車福利化的狀況。控制車位總量與結構，在停車矛盾突出的中心城區提高公共停車位規模，并提供必要的可替代交通方式，例如高服務水平的公共交通服務、完善的步行和自行車交通系統等。

4.2 停車去福利化需要一場改革

在許多城市機動車保有量已達到或接近戶均一輛的背景下，停車政策的任何改變均會不可避免地涉及一個龐大群體的利益、都將面臨巨大的困難。因此，解決城市停車問題需要進行一場有深度的改革，即以“去福利化”為目的的停車改革，將停車問題交予市場解決。

每一項成功改革的結果，都是更多人成為受益者，即使在改革中受到影響的原既得利益者，也可能同時成為改革后某一方面的受益者。在停車問題已經讓城市不堪重負的情勢下，去福利化的改革將成為必然。改革的結果將帶來更合理地使用小汽車，也帶來城市空間更友好和環境更美好，從這個角度講，包括小汽車使用者在內的全體城市居民都將成為停車改革的受益者。

4.3 停車去福利化改革是一項長期復雜的系統工程

面對日趨嚴重的停車問題，改革是必然的，但各城市改革的迫切性和改革的模式存在較大差異。不同城市的規模不一，所處的經濟階段不同，城市功能形態差別較大，所適合的停車發展模式必然有所差異。改革不可能一刀切，去福利化改革注定是一項長期復雜的系統工程。

在停車改革過程中，應處理好三個“轉換”：1)政府應轉換角色，改變原來大包大攬的局面，從無所不管到更偏重宏觀指導工作，包括編制發展規劃、制定產業政策、加強過程監管、引入社會資本、支持企業創新等；2)公眾應轉換觀念，既然占用公共資源的停車位不是生活必需品，則應有償使用，充分體現用者付費的原則，所付費用應體現市場的調節作用；3)市場運作應轉換規則，盡量降低準入門檻，讓更多社會力量愿意進入停車建設管理市場，通過優勝劣汰的方式讓有限的資源發揮更大的作用。

5 結語

現階段中國各城市交通問題不斷惡化，并由此引發一系列社會問題，停車過度福利化是重要原因之一。當城市無法繼續承受時，啟動一場去福利化的改革將成為必然。由于此項改革將觸及一個相對強勢群體的既有利益，改革過程中必然會遭到強烈反對。只有讓公眾認識到停車福利化的極端不合理，意識到整個城市群體都是環境改善后的受益者，并在改革中根據實際情況采取正確的措施，得到公眾的支持，才能從源頭上緩解城市停車問題。

∶

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[3]譚永朝，羅斌，項勤毅.杭州市老城區停車供需矛盾分析及對策研究[R].杭州：杭州市綜合交通研究中心，2011.

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[7]匡力勤，過文魁.杭州市主城區停車現狀評估及對策研究[R].杭州：杭州市綜合交通研究中心，2013.

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