國有企業領導權力監督制約的調研和思考

何曉妮

強化對權力的制約和監督，是防治腐敗的根本性問題，在反腐倡廉建設中具有至關重要的地位和作用。深入認識國有企業領導權力監督和制約存在的問題，探索有效制約和監督權力的方法途徑，對國有企業的改革與發展起到了一定的促進和保護作用。

一、存在的問題

由于我國正處于深入推進改革開放的進程中，現代企業制度和體制機制尚未健全完善，企業領導人員權力制約和監督還存在著不相適應的問題，主要表現在權力過分集中現象不同程度地存在；專門監督機構的獨立性和權威性需要加強；民主監督的作用還沒有得到有效發揮；制約監督的措施和手段還不夠完善；制約監督的法制化程度還不高。

二、原因分析

權力制約和運行機制沒有真正形成。目前，雖然多數國有企業實行了公司制改革，也成立了董事會、監事會和經理層，但是，各負其責，協調運轉，有效制衡的制約機制尚未真正完善。

監督主客體之間權力不對稱和信息不對稱。受傳統體制下廠長（經理）負責制的影響，國有企業內部的監督機構仍是在企業主要負責人直接領導下工作。權力的不對等，致使監督主體受制于監督客體，從屬地位與相關的利益關系，使監督部門難以公正獨立地行使監督權，導致出現監督的虛位或缺位。由于信息掌握的不同步，導致監督行為往往于權力運行存在一定的時間差，監督滯后。

國有企業“一把手”權力過于集中。目前，國有企業的領導仍由上級相關部門任命。在改制企業中，董事長、總經理、黨委書記三職或兩職一肩挑的占多數，企業的權力高度集中在一個人手中，“一把手”基本上全面控制著企業的人、財、物，花錢“一支筆”、用人“一句話”，決策“一手拍”。內部管理層之間的監督基本缺失。有的企業主要負責人還培植個人勢力，把自己的“親信”安排在要害部門，排斥異已，權力集中而穩固，使權力潛在的濫用變為現實。“絕對權力”成為滋生腐敗的溫床。權力越集中，產生腐敗的周期就會越短、導致腐敗的結果越觸目驚心。

權力運行監督機制不完善。大多數企業雖然都設有監事會、紀檢監察、審計、財務、法律事務等監督部門，但由于這些部門分屬不同的領導主體，對各自的分管領導負責，且由于這些部門受體制、機制上的掣肘，職責不明確，形不成合力，監督相對乏力。

權力運行的監督意識不強，制度執行不力。隨著市場經濟的發展，企業主管部門為使企業的經營更符合市場經濟規律的要求，更加強調簡政放權，讓企業放開手腳參于市場競爭，該文原載于中國社會科學院文獻信息中心主辦的《環球市場信息導報》雜志http：//www.ems86.com總第535期2014年第03期-----轉載須注名來源對企業微觀管理、制度執行、監督意識相對淡化。企業領導人員通常專注于生產經營和業務往來，對權力運行規范與否不夠重視，按制度辦事的意識有些放松，接受監督的意識淡薄。多數企業對領導人員的監督或要求主要體現在經濟指標上，對領導人員權力運行的監督研究不夠，監督制度執行不力。

三、加強權力制約和監督的探索

進入“十二五”，隨著市場經濟的日趨完善，國有企業應不斷強化對權力的制約和監督，積極探索有效的途徑和辦法，提高企業綜合競爭力，保證國有資產保值增值。

要建立健全內部監督制約機制，科學分解合理配置權力。要積極探索實現決策權、執行權、監督權的相互分離、相互制約、相互協調的途徑和方法。進一步推行以股份制為主要實現形式的改制，從利益層面形成決策、執行、監督三者之間的制衡機制，為企業法人治理結構有效運轉注入內在動力。同時，要大膽運用先進管理方法和現代科技手段探索建立與國有企業內部控制、廉政風險防范管理相結合的新型監督體系，充分發揮企業內部各監督主體的作用。一要充分發揮企業黨組織的政治核心作用。繼續完善黨組織成員按照合法程序進入董事會、監事會、經理層的“雙向進入、交叉任職”領導體制，黨委書記進入董事會，紀委書記進入監事會，并擔任領導職務，黨委其他成員參與董事、監事和正副經理交叉任職。探索企業黨組織在決策、執行、監督各個環節發揮政治核心作用的方式方法，堅持黨組織參與企業重大問題決策，保證監督黨和國家方針政策在企業的貫徹執行。二要相信和依靠職工群眾，充分發揮廣大職工的監督作用，要深入推進黨務、廠務公開，進一步細化公開內容、規范公開程序、創新公開方式，促進信息公開的制度化和規范化，讓權力在“陽光”下運行。進一步完善企業重大問題向職代會報告制度，讓職工群眾參與企業的決策、管理和監督，實現國有企業決策的民主化、科學化。認真實行職工群眾評議領導干部制度。三要明確監督重點，對企業內部的人、財、物等關鍵環節全程監控。實行企業領導干部親屬任職回避制度，熱點崗位交流制度、公開選拔干部制度。大型國有企業對內部下屬單位應實行財務統管，派駐總會計師，實行“聯審會簽制”。要加強招投標監督，紀檢監察部門要全程監督，真正實現公開、公平、公正，杜絕陪標、圍標和明招暗定行為。對企業重點項目派駐紀檢組，加強監督管理。建立和完善問責、問廉、問效工作機制。

加強對國有企業領導班子，特別是對企業“一把手”的監督。各級黨委政府應切實擔負起國有企業領導干部監督工作的領導責任，按照干部管理權限，重點抓好對本地經濟發展起重大作用的大中型國有企業的監督工作。一是選好配強國有企業領導干部，尤其是要嚴格“一把手”的選拔任用，優化領導班子的整體結構，真正把政治素質好、懂經營、會管理、清廉務實的干部選進企業領導班子。二是制定完善國有企業領導干部利益調整政策。通過實行年薪制等辦法，建立適當的激勵和約束機制，明確企業領導干部責任，建立廠長（經理）風險擔保責任制和科學、合理、全面的國有企業領導干部業績評估機制，使企業領導干部的業績與個人收入掛鉤，增強企業領導干部對國有資產保值增值的責任心。三是必須把握國有企業的發展方向，黨委政府要經常就國有企業相關問題進行調查研究，幫助和指導企業進行重大決策的論證。國有企業領導班子和黨組織有義務將企業重大事項向上級黨委匯報，并接受監督。

紀檢監察機關在履職的同時，探索監督體制的改革創新。解決監督主客體之間權力不對稱問題，主要是推進監督體制的改革創新，提高監督主體的獨立性和權威性。獨立性的關鍵是做到管理體制上的獨立，切斷監督主客體之間的利益關系；權威性的關鍵是法律、法規要充分授予監督機構履行職責所必需的權力，并實現監督人員的職業化和專業化。紀檢監察機構監督體制改革可以借鑒稅務、海關、工商、質檢等系統的做法和經驗，逐步實現縱向垂直和橫向整合，先試點積累經驗，自下而上逐步推行。紀檢監察機關要認真研究國有企業改革發展的新情況，新問題，積極主動地加強對國有企業領導權力的監督。首先，應制訂適應市場經濟規律，切合國有企業實際的領導干部行為規則。針對不斷翻新的、隱蔽的權錢交易、權權交易行為，制定相應的紀律規范，明確界定企業行為與個人行為，經營不善與以權謀私、決策失誤與失職瀆職等的界限。抓好國有企業領導干部廉潔自律工作。對造成國有資產流失的，必須追究主要負責人的法律和紀律責任。要加強效能監察。注意企業改制過程中國有資產流失問題的監督，緊緊圍繞企業生產經營、經濟效益和管理的各個方面，加大效能監察的工作力度。要建立健全適合國有企業特點的黨風廉政建設責任制，制定配套的監督制約措施。將黨風廉政建設與經濟目標相結合，采取責任書的形式，一并考核兌現，嚴格執行責任追究制度。要對負有監督職責的部門加強協調和監督。既要協調責任部門形成監督合力，又要對各監督部門依法履行職責情況進行監督檢查。

探索運用現代技術手段，推進電子監督系統建設。一些企業的創新實踐證明，電子監督系統在對權力的制約和監督方面能夠發揮傳統手段不可替代的優勢和作用。電子監督系統通過權力設置、權力運行、權力監督及其電子化三個環節，實現了權力的模塊化、運行的剛性化、信息的公開化和監督的智能化，從而在一定程度上有助于突破現行監督體制上的某些局限性。推行電子監督系統，可以壓縮自由裁量權，精簡權力運行流程，實行權力運行過程剛性約束，從而較好解決了監督信息不對稱問題，克服了人對權力的壟斷程度，有效防止權力的隨意膨脹和濫用，減少了腐敗機會。

加強廉政風險防控、規范權力運行。推進廉政風險防控機制建設，就是從重點領域、重點部門、重點環節入手，排查廉政風險，健全內控機制，構筑制度防線，形成以積極防范為核心、以強化管理為手段的科學防控機制。要加強對人、財、物管理等關鍵崗位的防控，規范用權行為。著力抓好工程項目建設、物資采購、招投標、選人用人、環境保護、安全生產等領域的風險防控工作。要突出重點任務，權力行使前著重查找廉政風險點，制定和落實風險防控措施；權力行駛中進行實時動態監控，及時發現各種苗頭性、傾向性問題；權力行使后著重通過警示提醒、誡勉糾錯和責令整改等手段，及時糾正偏差和失誤，避免廉政風險演化為腐敗行為。