湖南永州土地違法現象時空分布及演變趨勢分析

2014-03-10 07:38:12李巧云王鳳娟

浙江農業科學 2014年7期

曹慧，李巧云，王鳳娟，關欣*

（1.湖南農業大學資源環境學院，湖南長沙 410128；2.湖南農業大學生物科學技術學院，湖南長沙 410128）

曹慧1，李巧云2，王鳳娟1，關欣1*

（1.湖南農業大學資源環境學院，湖南長沙 410128；2.湖南農業大學生物科學技術學院，湖南長沙 410128）

研究湖南省永州地區土地違法現象的空間分布及其演變趨勢，對于集中有限的人力、物力和財力，有效落實土地執法與監督管理工作，提高土地執法與監督管理工作的工作效率和減少公共管理資源的支出具有重要的指導意義。本文系統分析2005-2011年永州地區土地違法現象的時空分布及其演變趨勢，并估算了2005-2011年永州地區土地違法現象的空間蔓延速度。結果表明，2005-2011年永州地區土地違法現象的空間布局總體呈點狀分布，但在道縣和冷水灘-祁陽地區表現出一定的匯聚態勢，土地違法現象與社會經濟發展之間在空間上表現為顯著的相關性；從時序變化來看，永州地區的土地違法規模在2005-2011年不斷縮小，并在2010-2011年表現出顯著的空間匯聚特點；土地違法行為在空間上也呈現出蔓延趨勢，但蔓延速度受國家土地制度及相關宏觀政策調整的影響較為明顯。為有效促進永州地區土地執法與監督管理工作，本文也提出了相應的政策完善建議。

土地違法現象；時空分布；演變趨勢；湖南省

土地資源是指已經被人類所利用和可預見的未來能被人類利用的土地。雖然我國土地資源總量豐富，但人均占有量少，切實保護好土地為民所用，是確保21世紀我國經濟社會全面協調可持續發展的重要基礎。當前，我國正處于經濟社會發展的快車道，基礎設施、工業項目、交通水利、旅游、軍事和城市建設等各方面用地量激增，一些單位和個人在眼前利益的驅使下，違反土地管理的相關法律、法規，頂風作案。同時，由于我國現有土地使用規劃、管理機制、政績考核、監督執法制度等方面的缺陷，土地違法現象屢禁不止，主要包括以發展當地經濟為名違規設立經濟開發區，隨意圈地和征地、不交還土地、以租代征；為了回避嚴格的土地征收和農地轉用審批手續，虛報、瞞報、偽造數據以及擅自更改土地權屬、地類和面積；擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等，破壞種植條件，侵占優質農田；拒不履行土地復墾義務、擅自修改規劃、改變土地用途等［1-4］。雖然新的《土地管理法》于1998年出臺實施，但土地違法現象依然高發。據不完全統計，新法出臺后的7年間，全國共發現大小各類土地違法現象超過100萬件，涉及土地面積33.3萬hm2以上［5］。而我國在土地執法與監督管理領域投入相對不足，無法有效實施全方位的土地違法監管措施。因此，必須集中有限的人力、物力和財力，有計劃、有重點地開展土地執法與督察工作，這就要求我們必須深入把握土地違法現象的時空分布及其演變情況。本文以湖南永州地區為例，對其土地違法現象的時空分布及其演變趨勢進行研究，以期為當地的土地執法與監督管理工作的順利開展和有效落實提供理論指導，也為其他地區的相關研究提供參考。

1 永州市概況

永州地區位于湖南省西南部（111°06′-112° 21′E、24°39′-26°51′N），是中國瑤族文化和楚文化的發祥地之一，南北相距最長245km，東西相間最寬144km，湘江經西向東穿越零祁盆地（永祁盆地），瀟水由南至北縱貫全境。地區總面積22441.43km2，常住人口518.02萬，下轄零陵區、冷水灘區2個市轄區及雙牌縣、祁陽縣、東安縣、道縣、寧遠縣、新田縣、藍山縣、江永縣、江華瑤族自治縣9個縣。

2 數據來源

為直觀地反映永州地區各縣區的土地違法現象，本文選取2005-2011年永州發現的土地違法面積作為衡量土地違法規模的指標進行研究。本文所采取的數據為永州市地理空間分布Shapefile格式數據（ArcGIS中的數據格式），數據主要包括永州地區2個市轄區、9個縣的經濟數據和違法用地面積。

3 土地違法現象的時空分布

3.1 土地違法現象的總體時間特征

2005-2011年永州地區違法用地數量如圖1所示。總體來看，永州地區違法用地規模呈逐年下降的趨勢，2005年永州違法用地規模為102.6 hm2，至2011年永州違法用地規模為67.4hm2，較2005年下降34%。各縣區中，違法用地規模最大的為道縣，占總違法用地規模的22.9%（14.8%～35.9%），其次是祁陽縣，占總規模的21.4%（1.0%～37.7%）。

從土地違法規模的年增長率來看（表1），祁陽縣、道縣違法用地面積下降較為明顯，冷水灘區、江永縣、江華縣和寧遠縣則連年持續增長。

圖1 永州市2005-2011年違法用地規模變化動態

表1 永州地區11縣（區）2005-2011年違法用地規模年增長率變化情況

3.2 土地違法現象的總體空間特征

2005-2011年永州各縣區違法用地分布如圖2所示，在總體空間特征上表現出如下特點。

土地違法現象總體呈點狀分布。由圖2可知，年均違法用地面積在3.3hm2以上的事件在永州地區的北部、中部縣區零星分布；進一步測算各違法事件空間自相關關系的GlobalMoran’sI系數［6］，結果為0.1104，呈現出正的空間自相關趨勢，但并未達到5%的顯著水平。因此，總體來看2005-2011年永州地區的土地違法現象在空間布局上呈點狀分布。

土地違法現象在局部地區表現出匯聚態勢。雖然土地違法現象在總體上呈點狀分布，但在部分地區已初步呈現匯聚態勢。主要涉及兩大區域：分別是道縣和冷水灘-祁陽縣地區。其中，道縣的年均違法用地面積超過19.2hm2；冷水灘-祁陽縣地區的年均違法用地規模也在15hm2以上，而其他大部分縣區的年均違法用地規模僅在3.3～6.7hm2。

土地違法現象與社會經濟發展之間在空間上表現出顯著的正相關性。據統計，年均土地違法面積在6.7hm2以上的3個縣區的GDP占永州地區GDP總量的43.7%。進一步統計分析2005-2011年永州各縣區年均土地違法面積與人均GDP的相關性，結果如圖3所示，相關系數為0.11，達到5%的顯著性水平，表明永州地區應加強對經濟發達地區土地違法事件的管理。

3.3 土地違法現象演變趨勢

由圖2中可知，2009-2011年永州地區土地違法現象在空間分布上呈現出由面向點不斷萎縮的態勢，與之相應，永州地區土地違法用地規模也呈現下降趨勢（圖1）。2009年，道縣土地違法面積超過26.7hm2；2010年，沒有土地違法面積超過15hm2的縣區，土地違法面積超過13.3hm2的也僅有冷水灘和道縣；而2011年，土地違法面積超過13.3hm2的僅有祁陽縣。自2006年起，中央出臺了新的土地出讓政策，并開始對出現土地違法現象的地區實施領導問責制，對土地違法開展嚴厲打擊，這些均對2009-2011年土地違法規模的縮小有著重要的影響。

4 永州市土地違法現象成因探析

圍繞土地使用過程中的違法、違規現象，眾多學者開展研究并試圖得出其成因的合理闡述。李全慶等［2］通過經典多元相關分析與Pearson相關分析法系統分析了1999-2004年間我國土地違法結構變化與經濟結構變化的相關性，結果表明，建筑業產值比重與破壞耕地比重呈正相關，與未經批準占地呈顯著負相關，與其他違法用地比重呈顯著正相關；第一產業生產總值比重與其他違法用地比重呈負相關；固定資產投資比重與非法批地比重呈負相關；揭示了土地違法結構變化與經濟結構變化之間的確存在一種必然的相關關系。梁若冰［7］利用面板回歸技術研究表明，與土地違法顯著相關的因素主要包括在財政分權制度下地方政府對GDP、財政收入與吸引外資的熱衷，以及地方政府官員的考核機制、晉升激勵和地方土地部門的部門利益。研究表明，土地違法涉案面積均與地方人均GDP表現為顯著正相關，即人均GDP越高的省份其土地違法涉案面積也越大。龍開勝等［8］從理論和實證角度，分析我國土地違法現象的經濟、財政和政策等影響因素時認為，經濟增長、城鎮化、產業結構與土地違法的關系取決于經濟發展階段和方式，而我國現階段經濟發展總體上仍處于土地違法隨經濟總量、非農產業比重同方向增長的階段，但城鎮化水平的影響不穩定；土地財政與土地違法現象顯著正相關。由此推斷，土地違法現象與地區的經濟快速增長和城鎮快速擴張可能存在某種直接或間接的聯系，本研究也得出了類似的結果。

圖2 永州地區2005-2011年違法用地的空間分布

圖3 土地違法現象與GDP的關系

通過出租、出售、轉讓和轉賣土地既可以獲取巨額的土地財政收入以支撐當地經濟社會發展，同時也能突出政府和個人的政績，這就加強了地方政府和個人進行土地違法的主觀動機。而同時，大量的土地違法現象，也與不完備的土地管理法、土地執法與監察不嚴、土地市場制度不完善等制度因素緊密相關［9-11］。土地違法收益比低、查處取證難、處罰后執行難成為普遍現象。

結合永州實際，由于經濟欠發達，基礎設施欠帳較多，永州地區推進新型工業化和新型城鎮化的任務繁重，全市上下加快發展的心情十分迫切，在處理經濟發展與耕地保護上，一些縣區存在“重發展、輕保護”的思想，以經濟發展為首要目標，違法占用耕地。此外，由于永州地區當前正處于快速發展期，項目用地需求多，而湖南省每年安排永州地區的用地指標僅430hm2左右，缺口較大，批地指標和資金籌集制約嚴重。加之市本級和縣區財力都有限，籌集報批資金比較困難，在項目開工建設十分緊的情況下，用地報批速度跟不上項目建設需要，發生了一些違法用地行為。同時，為了增加財政收入、吸引外資、刺激經濟增長，各縣區對設立工業園區、無證開采、亂采濫挖現象未充分調研、及時監控，也引發了一些原本可以避免的違法行為。

從制度因素方面分析，一些縣區對土地資源特別是耕地的稀缺性認識不夠，沒有把保護耕地這一基本國策貫徹落實到位。依法行政思想不牢，一些縣區沒有處理好保發展與保紅線的關系，在依法批地用地的尺度上把握不當。管理手段滯后。從總體上來看，永州地區的土地管理制度相對健全，但一些縣區在制度落實上抓得不緊，忽視事前防范，在督促檢查方面也還存在一些漏洞和薄弱環節。職能部門和督查機構對項目建設服務工作做得多，對項目用地批后監管、督辦做得少，督促違法用地整改力度不夠。發現問題處理不及時、不果斷。對土地違法案件的查處辦案時間長，有時對有些違法事件的處理失之于軟、失之于寬，還有一些僅處理違法事實，沒有查處到人。

5 建議與對策

由圖2可知，2005-2011年永州地區道縣和冷水灘-祁陽地區的土地違法規模最大，其違法規模比永州地區其他縣區高3～5倍；而從土地違法行為的時空蔓延趨勢來看（表1），江永、江華等經濟發展較慢的縣區土地違法規模的年增長率有加快跡象。因此，土地執法監察與監督管理工作應有重點地向經濟發展較快的地區側重，但也不能忽視對欠發達地區的土地執法監察與督察工作。建議建立健全土地違法現象的區域分級監管體系，通過有重點地開展土地執法監察與監督管理工作，提高對土地違法現象的監管效率。按照經濟發展情況制定差別化的區域分級監管體系，集中全市國土資源部門的人力、物力和財力對違法集聚區進行重點監管，利用遙感和地理信息技術等各種技術手段，對違法用地圖斑進行內業、外業清理核對，查實情況，有針對性地采取整改措施。對確屬違法用地的，一律停止施工建設，同時分清情況和類型，該拆除的堅決拆除，該沒收的堅決沒收，該復墾的立即復墾；對經查實不屬于違法用地的，及時匯報，說明情況，爭取上級認可；對符合規劃和建設用地報批條件的，抓緊組織材料，籌措資金，盡快報省國土資源廳窗口按程序審批。

2005-2011年永州地區土地違法規模總量和空間蔓延速度雖然在總體上呈現下降態勢，但針對土地違法現象的相關管控措施仍需強力執行，進一步加強和規范土地執法監察與監督管理制度，明確各縣區政府是整頓和規范工作的責任主體，加強組織領導、部門協調和督促檢查等各項工作。各相關部門既要各司其職，又要密切協作、形成合力，加大對重點區域的聯合執法力度，堅決剎住違法用地的現象；加強督查，及時發現和督促整改存在的問題。對督查中發現的問題要及時督促各縣區按照“實踐服從質量”的要求，認真加以整改，防止走過場。同時，進一步做好土地資源管理中違法違規行為的清查工作。此外，也應根據社會經濟的發展水平不斷優化和變革土地管理制度，面對新情況，適時推出新措施。

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F301.2文獻標志碼：A文章編號：0528-9017（2014）07-1099-04