探索中國新型城鎮化綠色發展之路

張坤民 中國可持續發展研究會名譽理事長、原國家環境總局副局長

探索中國新型城鎮化綠色發展之路

張坤民 中國可持續發展研究會名譽理事長、原國家環境總局副局長

3月16日，中共中央、國務院印發了《國家新型城鎮化規劃(2014-2020)》，預示著城鎮化發展戰略已成為基本國策。未來以人為本、四化同步、優化布局、生態文明、文化傳承將成為中國新型城鎮化的特色道路。這其中，城鎮總體生態環境、產業結構、社區建設、消費方式的優化轉型是城鎮可持續發展的出發點和落腳點。

佛山市致力于生態文明城市建設。

以可持續發展理念為基礎的、實質性的跨學科框架，可 促進經濟、社會和環境三個維度的平衡，并使之和諧一致地持續發展。把可持續性置于傳統發展之上，其重點正在于和諧。不同國家情況不同，側重點也會不同。南方的優先性包括持續發展、消費與增長、減貧和公平；而北方可持續發展的主流文獻則傾向于關注污染、增長的不可持續性和人口增加。

2012年聯合國“里約+20”大會之前，聯合國環境規劃署出版了《邁向綠色經濟：實現可持續發展和消除貧困的各種途徑》，書中提出了“綠色經濟”的兩個定義：綠色經濟是“可促成提高人類福祉與社會公平,同時顯著降低環境風險與生態稀缺的經濟。”或者，綠色經濟也“可視為是一種低碳、資源高效型和社會包容型經濟”。

在2014年的全國“兩會”上，經濟轉型、環境保護、新型城鎮化、綠色低碳等一系列議題受到了高度關注。“兩會”剛剛閉幕，中共中央、國務院批準發布并實施《國家新型城鎮化規劃（2014－2020年）》。這預示著在未來的6年里，中國的新型城鎮化將跨出更加堅實的步伐，其影響將擴及整個中國乃至世界。

新型城鎮化開啟中國未來

李克強在去年新任國務院總理后的第一次記者見面會上，談得最多的話題就是城鎮化。他表示，要努力去實現2020年的目標，需要年均增長7%的速度，這不容易。但是，我們有有利的條件，有巨大的內需。“關鍵在推動經濟轉型，把改革的紅利、內需的潛力、創新的活力疊加起來，形成新動力，并且使質量和效益、就業和收入、環境保護和資源節約有新提升，打造中國經濟的升級版。”李克強特別指出：“要注意防止城市病，不能一邊是高樓林立，一邊是棚戶連片。本屆政府下決心要再改造1000萬戶以上各類棚戶區，這既是解決城市內部的二元結構，也是降低城鎮化的門檻。” 中國有2．6億農民工，戶籍問題把他們擋在了享受城鎮化成果的門外，這樣的城鎮化不是真正的城鎮化。李克強說，城鎮化是現代化的必然趨勢，也是廣大農民的普遍愿望，它不僅可以帶動巨大的消費和投資需求，創造更多的就業機會，其直接作用還是富裕農民、造福人民。

2013年中國城鎮化水平達到53．73%，但一些地方盲目拉大城市框架，濫占耕地、亂設開發區，不斷擴大城市面積。據國家統計局數據，2013年末，中國大陸總人口為136,072萬人，城鎮常住人口73,111萬人，鄉村常住人口62,961萬人，中國城鎮化率達到了53．7%，比上年提高了1．1個百分點。同時，2013年中國“人戶分離人口”達2．89億人，其中流動人口為2．45億人，“戶籍城鎮化率”僅為35．7%左右。在中國房地產的扭曲發展下，中國有了12座“鬼城”。這些城市空空蕩蕩，毫無人煙，多為二三線城市，除了在內蒙古居多外，江蘇、河南、湖北、遼寧也有城市上榜。在一些地方，推土機在狂飆突進，兒時的山水風貌，連同記憶一起，被機器碾壓填埋，取而代之的是樓房、電站、工廠和馬路。有人說，回家的時間在變短、道路在變寬，感覺離家越來越遠。

新型城鎮化就是以城鄉統籌、城鄉一體、產城互動、節約集約、生態宜居、和諧發展為基本特征的城鎮化，是大中小城市、小城鎮、新型農村社區協調發展、互促共進的城鎮化。

城鎮化的“近憂”是“資金不足”：政府財力有限，真正有實力的開發企業不多，而從收益率上，在商品房與經濟類住房之間，企業更傾向于前者。城鎮化的“遠慮”是“配套難題”：以山東省濟寧市為例，全市80%以上的新增基礎設施集中在中心城區和縣城，農村商業服務、文化娛樂、醫療衛生設施比較缺乏；縣域之間城鎮化水平差距較大，除幾個區域城鎮化水平較高外，其余縣基本在30%左右；小城鎮數量多、規模小、功能缺失，綜合建設水平亟待提升。今年濟寧市“兩會”前進行過詳細調研的代表和委員們認為，當前該市一些地方發展方式粗放，“人口城鎮化”建設速度嚴重滯后于“土地城鎮化”建設速度，應高度重視并著力解決。“人口城鎮化”并不只是戶籍、住房等方面的轉變，中心縣城居民所享受的軟件配套，在城鎮化中更為重要，也更難實現。還要拓寬住房保障渠道，保障農民工隨遷子女平等享有受教育權利，加強醫療、養老等社會保障服務，推動城鎮人口社會保障全覆蓋。工業化是城鎮化的發動機，城鎮化是工業化的加速器，“沒有產業支撐的新型城鎮，缺失活力和競爭力”。要堅持“產城一體”，以產業興城鎮，以城鎮促產業，帶動發展新興服務業和傳統服務業，集聚城市人氣，力避城市大框架下的產業“空心化”現象。

新一輪城鎮化開啟著中國未來10年發展的引擎。在新型城鎮化建設中，如何實現從土地到人的城鎮化轉變，成為決策部門的重要考量，也被公認為政策成敗的關鍵點。新型城鎮化的“新”，是由過去片面注重追求城市規模擴張、空間擴張，調整為更加突出城鄉基礎設施一體化的內涵，進而爭取良好的經濟效益和社會效益。

按照國家確定的“有合法穩定職業并有合法穩定住所(含租賃)”這一落戶基本條件，各地不同程度地放寬了農村人口落戶城鎮政策，一些小城鎮和中西部地區的中小城市普遍放開了落戶限制。其中，廣東等地探索建立積分落戶制度；重慶、四川成都、江蘇蘇州等地實行本地人戶口自由遷移政策；河北、山西、遼寧、黑龍江、上海等18個省區市和新疆生產建設兵團探索建立居住證制度。在《國家新型城鎮化規劃（2014－2020年）》指引下，各地還會涌現更多的適合當地民情的創新。

推進綠色低碳的有效途徑

2011年9月22日，揚州大學農學院陽光協會的環保志愿者騎自行車宣傳倡導“無車日”。

推行低碳理念，建設低碳城鎮，把綠色理念融入經濟發展、城市建設和人民生活之中，可以帶動產業升級，提高資源效率，控制環境惡化，創建生態文明。能否在工業化和城鎮化進程中建成真正的低碳城鎮，這是決定中國經濟社會發展成敗的關鍵。為此，特別需要發揮各級政府的作用，在綜合考慮本地自然資源和經濟社會特點的基礎上，集思廣益，制定可行規劃，建立多方合作的治理機制，發揮企業與市場的作用，重視綠色教育和普及，通過結構調整、技術升級、制度建設、政策激勵，以及消費方式改變等，推動新型城鎮建設。以下5個方面需重點加以把握。

踐行低碳城市發展，離不開理念的延伸和公眾參與。公民自覺的環保行動是城市生態文明的發展基礎。

1．增強危機意識，樹立低碳理念，做到上下齊心，群策群力。

要深刻理解綠色低碳對于可持續發展的重要意義，要為全社會都補上環境保護和低碳發展這一課，要讓國家的《規劃綱要》和《節能減排綜合性工作方案》切實落地。各級政府要示范帶頭，在政府決策和公共管理過程中，通過制定并實施有關法規制度，推行綠色低碳實際行動，加大財政投入，規范社會組織、企業與公眾的行為，促進低碳城鎮建設。同時，政府自身堅持綠色低碳運行，率先垂范。如政府辦公樓節能低碳、政府綠色低碳預算、低碳公共采購、低碳績效考核等。在公眾逐步認識“為什么要低碳”、“如何搞低碳”、“誰來搞低碳”基礎上，積極推廣低碳家居、低碳出行和低碳消費等理念，引導低碳化生活。如通過水、電、氣資源的梯級化價格、低碳減免稅費、電動汽車提供財政補貼等措施，引導低碳消費，推廣普及低碳建筑和節能設備，并通過稅收政策抑制高碳消費方式；營造社會氛圍，從生活細節開始做到節能減碳，關注個人的碳排量，逐步養成盡量利用自然通風與采光、乘坐公交等生活習慣；發布公民低碳生活建議方案，定期舉辦“低碳家庭”主題活動，鼓勵和支持NGO廣泛開展普及低碳知識的公益活動；積極開展社區、學校、機關、企業和軍營的節能行動，建立本單位的節能長效機制，健全激勵與約束機制；鼓勵公眾出點子，提建議，搞創新等。

2．抓緊摸清家底，建立清單，科學規劃，層層落實。

各領域的《溫室氣體排放清單》是“三可”（可測量、可報告和可核查）的基礎，是建設低碳城鎮的起點之一。清單有助于了解當地溫室氣體排放的結構與組成，識別不同領域的排放量及其特征，分析其減排潛力與成本，準確判斷能源利用中的低效與不足，發現節能減排空間，進而確定減排目標，制定和實施低碳城鎮路線圖，提出針對性和操作性強的減排方案。清單編制還有助于明確自身在目前國內外低碳城市競爭中的定位和優劣勢，取長補短。同時，基于清單和長時序的數據，我們可以分析未來中長期的碳排放情景，設定減碳目標，進而編制低碳發展規劃。進行情景分析時，要注意確定城市碳排放的核心影響因素，包括宏觀經濟發展水平、產業結構、主要行業服務量、主要行業能源利用效率、非化石能源比例等；正確選擇和確定各類關鍵驅動因子，設計好若干關鍵情景。情景結果的政策解讀對編制城市低碳規劃和能源發展戰略具有實際指導意義。

低碳城市規劃絕不是“紙上畫畫、墻上掛掛”、可有可無的物件，而是在政府領導下，“政、產、學、研、金”一起，按可持續發展戰略指導和國家有關文件，根據國內外形勢發展和本地實際情況與需要，群策群力，反復論證。

3．結合新型工業化和城鎮化，有序實現綠色轉型。

調整產業結構是城市綠色轉型的戰略重點。調結構，一要嚴格控制低水平重復建設和盲目擴大產能，加速淘汰落后產能；二要加快運用先進適用技術改造提升傳統產業；三要提高企業準入門檻，促進轉型升級；四要改善外貿結構，推動外貿發展從能源與勞動力密集型向資金和技術密集型轉變；五要推動服務業大發展；六要培育發展戰略性新興產業，加快形成本市有特色的先導性、支柱性產業。

工業用能占中國目前能源消費的70%以上。工業是節能重點領域。為此，一要提高高耗能工業的能效和節能水平，由此減少其直接排放及其電力與熱力消費等帶來的間接排放。二要改善能源結構，用低碳能源替代高碳能源。三要大力推進各種低碳技術的研發、示范和應用，充分發揮城市的人才、資源等方面的優勢。四要建立完善的重點行業單位產品能耗限額強制性標準體系，強化節能評估審查制度。五要組織實施熱電聯產、工業副產品煤氣回收利用、企業能源管控中心建設、節能產業培育等重點節能工程。

我國處于城鎮化和機動化快速發展時期，城市空間結構和新交通體系尚未完全定型，而一旦定型之后想再改，代價極大，故須及早下手。

4．及早下手，因地制宜推進城鎮低碳交通和低碳建筑，力避高碳鎖定。

交通是城市能耗與霧霾增多的主要來源之一，汽車越來越成為造成城市擁堵和環境污染的重要原因，故而理性應對宜早不宜晚。一是低碳城市交通首先應從科學規劃入手。城市改造和新區選址，應充分考慮自然環境條件，提升城市自身的生態循環功能，力求減少日后能耗；二是城市重大功能片區選址應避免過分遠離城市而產生大量潮汐式的通勤交通。城市發展方向應密切結合區域公交走廊，聯系現有交通樞紐，以區域公交體系作為城市發展的基礎和空間骨架。三是城市規模要合理控制，努力實現高密度緊湊發展，保持合理的地塊尺度和土地開發強度。四是通過合理的城市規劃，實現短距離目的地的可達性，營造安全、舒適、健康的出行環境。通過軌道交通引導城市空間發展、用BRT（快速公交系統）支撐城市遠距離交通、把常規公交作為對城市交通的補充、合理設置公交樞紐等。五是對私家汽車出行提倡車輛共享和“拼車”合乘,發展清潔技術車輛，鼓勵使用小排量車，應用智能交通系統。六是合理引導綠色出行。全面推行公交優先發展戰略，積極推進城際軌道交通建設；實施世界先進水平的汽車油耗標準，推廣應用節能環保型交通工具；加速淘汰老舊汽車、機車、船舶；大力發展綠色物流，優化交通運輸結構；提高鐵路電氣化比重，開展機場、碼頭、車站的節能改造；積極推進新能源汽車研發與應用。

在能源消耗大戶的建筑行業，一要逐步提高新建建筑的能效標準，加強監管確保標準實施。二要通過節能改造，提高既有建筑的能效狀況。三要加強可再生能源用于建筑，進一步降低建筑的碳強度。四要充分認識“全生命周期減排”和“全區域綠色低碳”是必然趨勢。從設計和建造過程中的節能要求，到使用階段的節能管理，從單棟建筑節能到社區綜合低碳，再到整個城鎮的綠色發展，對于低碳建筑的要求越來越科學，也越來越嚴格;五是各級政府要全面推進建筑節能。即根據國家或行業的綠色建筑標準，推行新建建筑評級與標識；推進既有建筑的節能改造，實行公共建筑能耗限額和能效公示制度，建立建筑使用全壽命周期管理制度，嚴格建筑拆除管理;制定和實施公共機構節能規劃，加強公共建筑節能監管體系建設；推進北方采暖地區既有建筑供熱計量和節能改造，實施“節能暖房”工程，改造供熱老舊管網，實行供熱計量收費和能耗定額管理等。

5．切實加強低碳技術、制度、融資等方面的自主創新，提高競爭力。“制約逼出創新”、“對話創造靈感”，這都體現了創新發展的哲學與思考方式。城市低碳創新包括技術創新和制度創新。低碳技術在具有競爭力之前，需要經歷研發、試點和推廣三個主要階段，關鍵技術的研發主要靠國家或企業的戰略投入。特別要鼓勵企業自主創新，城市低碳發展的技術創新主要反映在技術試點和推廣，尤其是對于成熟技術的創新型應用和推廣。

城市要想通過創新驅動實現內生增長，必須把包含制度、管理和文化各方面、各層次的低碳創新作為努力方向。要持續支持綠色低碳技術創新，通過大規模示范應用低碳技術與低碳產業開發，實現綜合集成創新。低碳技術創新、低碳產業化和低碳市場培育都需要足夠的時間。城市低碳創新是一個系統工程，不同層次不同角度的創新之間要相互協調相互促進，通過分散的、零碎的創新，最后合成為系統性創新，完成層級躍升。

正如韓啟德副委員長所指出的，“當前對低碳發展的內涵認識參差不齊、污染負荷和環境承載的底數不清、科技支撐力度不足、體制機制不健全等突出問題，仍然制約著低碳發展的步伐和成效。為破解這些問題，我們需要把綠色低碳發展同創新型國家建設更緊密地結合起來；需要各地各部門統一認識、攜手并進，進一步關注并支持低碳綠色發展創新；需要凝聚人心、匯集智慧，鼓勵更多人才熱愛并投身到低碳綠色發展創新的'政、

制度創新是實現低碳發展的外在保障，也是目前中國城市實現低碳發展面臨的薄弱環節之一。面對現有的制度障礙，改進制度系統、創新制度工具成為迫切需要。研究者們普遍認為，急需加強在立法、稅收、財政以及干部考核制度方面的創新。具體到城市層面，這些制度創新需要更具可操作性。產、學、研、金'的一線工作中來；需要社會各界在解放思想、求真務實思想的指導下，對綠色低碳發展創新堅持不懈地研究和探索。”

低碳創新，需要先鋒，需要“政、產、學、研、金”各行各業的先鋒，需要在第一線埋頭苦干的先鋒，需要海歸創業和國際合作的先鋒，還需要從現在的青少年中培養未來的先鋒。我們堅信，堅持不懈，終能成功，空談誤國，實干興邦。道路難免是不平坦的，但前途肯定是光明的。