環境外部性的公共經濟學分析

□冶英豪

環境外部性的公共經濟學分析

□冶英豪

改革開放以來，中國經濟實現了持續的高速增長，取得了舉世矚目的成績。然而不可否認的是，這種高速增長在一定程度上是建立在“高投入、高污染、高能耗、低效益”的能源消費方式基礎上，影響和制約了中國未來經濟社會的可持續發展。人們對自然資源和生態系統進行的這種近乎“涸澤而漁”的掠奪方式，不僅惡化了環境質量，而且使得資源環境約束的矛盾更為突出。由此，黨的第十八次代表大會上把生態文明建設與“經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設”一起并列為建設中國特色的社會主義“五位一體”的總體布局。十八屆三中全會在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中也提出：建設生態文明，必須建立系統完整的生態文明制度體系，用制度保護生態環境。彰顯了從國家戰略層面上對生態環境保護的重視，環境問題已是當今中國社會發展不可忽視的問題。本文將外部性理論引入到環境保護領域，以期尋找到環境外部性造成資源不能得到有效配置的原因并加以解決，保護污染日益嚴重的環境。

一、環境外部性的理論解析

外部性是一個人或一家企業的行為影響他人或其他企業，或者是一家企業讓其他企業為其承擔成本，但不加以補償，稱之為負外部性；或者是一家企業給其他企業帶來利益，但不能因為提供利益而得到報酬，稱之為正外部性。對于環境外部性的例子不勝枚舉，如大氣污染和水污染，沒有誰會為自己開的車未裝減污裝置而降低大氣質量買單，也沒有誰會為上游河流廠家因減少污水排放而對其付款。環境外部性理論具體分析如下：

在沒有外部性時，傳統的需求曲線反映多生產一單位商品的邊際收益，而供給曲線反映多生產一單位商品的邊際成本。在兩條曲線的交點Q1是邊際收益剛好等于邊際成本的點，也就是達到市場均衡，此時是有效率的。當有了外部性，該行業的供給曲線反映的不是邊際社會成本，而是邊際私人成本——由生產者直接承擔的成本。先來分析存在負外部，即分析的行業是污染性行業。如果該行業提高單位污染水平，當擴大產品數量時不僅增加的了勞動、原材料等實際成本，還增加了對環境影響的污染成本，即多生產一單位的產品的額外總成本=私人成本+社會成本。因此邊際社會成本曲線會高于該行業的供給曲線。則邊際社會成本曲線與供給曲線交于Q2點，是此時的市場均衡點，最有效率的點。然而由于這種負外部性的存在，企業不會為此多付出治理污染的成本，而使企業過度生產，使得市場均衡仍在Q1點而非在Q2點，實際生產量超過了應當生產量，即負外部性帶來了過度生產。同理可知，如圖2，當該行業對環境有益時，多生產一單位的產品的額外總成本=私人成本-社會成本。即邊際私人成本高于邊際社會成本，該產品的市場均衡點應是Q2點而非在Q1點，可見實際生產量遠不足應當生產量，即正外部性帶來了不足，也就是說企業缺乏激勵而生產動力不足。

圖1 帶來負外部性的過度生產

圖2 正外部性的不足生產

還有一種重要的環境外部性來自于共有資源問題。這一問題源自1968年美國學者哈定在《科學》雜志上發表的一篇題為《公地的悲劇》的文章。問題的主要特征是公有的稀缺資源的獲得不受限制，也就是公共產品的使用具有非競爭性和非排他性的屬性。有這樣一個牧場（稱為“公地”），無償向牧民開放。牧場放牧牛羊的數量達到一定限度后，每一戶牧民增加的牛羊會使其他牧民的牛羊和自己的牛羊的平均產量降低，雖然私人的收益會增加但整個牧民的平均收益會降低，甚至最終出現牧地由于“超載”而成為不毛之地，牧民的牛羊全部餓死的局面。多一頭牛羊的額外產出低于平均產出說明共有資源問題會導致過度放牧。

總之，當個人和企業不用承擔自己所從事的活動的全部負外部性成本，此類活動就會過多；相反，當個人和企業不能享受正外部性活動的全部利益，此類活動就會過少。因此，只要有外部性，市場均衡就沒有效率。只要環境存在外部性，人們對環境污染的控制和環境的保護是缺乏效率的。

二、環境外部性的私人補救辦法

現實經濟生活中公共物品的提供，并非總是由政府和非營利部門生產和提供，而有很大一部分是由私人市場生產和提供的。盡管在一定條件下，私人市場可以在沒有政府的幫助下可以解決環境外部性問題，即稱之為環境外部性私人補救方法。比如可以采取外部性內部化，向整個相互影響的群體提供“公共物品”，這是最簡單的可行途徑；可以在既定的產權歸屬下，產權賦予特定的個人控制某些資產，從而得到財產使用費的權利；也可以運用法律制度，防止外部性的產生，普通法律制度不允許一方傷害另一方，對“傷害”的理解包括多種施加給他人的經濟成本。但是實際經濟活動中常常存在外部性的私人補救辦法不能實現的地方，也就是所謂出現的“市場失靈”現象。以下從技術方面和經濟方面分析環境外部性私人補救辦法常常失敗的原因。

很多私人難以解決環境外部性的情況出現在技術方面。一方面，眾所周知，技術水平的發展跟不上人們社會發展對資源環境的破壞水平，必然遭到大自然的報復。因此，技術發展不足，使很多環境問題難以解決，這種現象尤其在發展中國家出現，發展中國家因技術落后在應對環境污染問題顯現出的無能為力。況且技術水平的提高也是短時期不能實現的，比如處理現今出現的大氣污染、水污染、土壤污染等，不是一蹴而就就能依靠技術解決的。

另一方面，技術具有兩面性，這是人們生產過程中往往忽視的一點，不是任何技術都是有益的，技術就像是一把高懸在人類頭頂上的達摩克斯劍。人類發明了技術，卻對技術應用產生的一切后果無法控制，對技術的濫用往往使人類反受其害。例如，19世紀50年代，攝影師亞歷山大·帕克斯在暗房里做膠片時發明的塑料竟給21世紀的人類帶來“白色污染”的困擾。1945年瑞士化學家穆勒發明合成的DDT能夠有效殺除蚊蟲、控制瘧疾蔓延，曾一度被奉為神藥，穆勒也因此發明獲得1948年諾貝爾生理/醫學獎。但最終在DDT出現后的二三十年，由于其通過生物富集作用在各營養級不斷積累，最終作用于人本身，而被世界各國明令禁止生產和使用，且還催生了世界環境保護事業。

另一個原因主要表現在經濟方面，一是產權無法確定。產權能夠賦予特定的個人控制某些資產，從而得到財產使用費的權利。在界定生態環境資源產權時，當交易成本為零，此時產權界定清晰，這種情況出現的環境問題能夠較容易的處理。然而當交易成本不為零，此時產權界定不清晰，尤其是環境存在的公共物品的特性，既沒有排他性又沒有競爭性，人們不會對公共物品的使用而付費，最終會導致環境被過度使用。現實生活中常常都發生在這一情況下。二是不完全信息的存在。受損者、利得者、衡量者（委托方、政府）三者在社會經濟活動中彼此無法擁有對稱的信息，使掌握信息充分方獲得有利地位，而信息缺乏方處于不利地位，信息不對稱還可能造成逆向選擇。另外由于不完全信息的存在，自愿達成有效率的解決辦法的問題更加嚴重，污染者會努力說服非污染者，如果讓他們不污染，就要提供許多補償，在任何這樣討價還價的情形中，一方為了得到更多，很可能會冒不能達成對彼此都有利的協議的風險。三是補償通常得不到實現。最有效的補償所要實現的目的是使得利者可以彌補受損者，但是現實中往往不能實現，因為現有的制度安排不能很好地衡量每個人的得失，也就無法取得實施合意的補償所需的信息，且低效率的制度安排不僅使利得者（企業）享受到了補貼，還使其更容易通過政治程序，為一個低效率的制度辯護，負擔較少的治污成本。

三、正確發揮政府規制的作用

由于存在環境外部性私人所不能解決的地方，只要存在這些外部性，市場的資源配置就不會有效。所以需要依靠公共部門解決環境外部性，否則污染水平就會越來越高。公共部門解決環境外部性的辦法主要分為兩大類：基于市場的解決辦法和直接管制，另外還需考慮創新激勵、信息披露等辦法。

（一）基于市場的政策工具

首先需要肯定市場的作用，盡管市場自身無法實現有效的資源配置，實際上市場的問題不是它導致的污染，而是市場允許存在一個社會有效的污染水平，只要有限的污染成本使企業愿意支付。政府的任務就是控制私人部門把污染控制在社會有效水平之內，使個人和企業在經濟活動中，考慮其產生的外部性相關的社會成本。基于市場的環境外部性的政策工具最常見的有以下三種形式：

一是罰款和稅收。沒有污染稅，企業確定的價格低于邊際私人成本，過度生產Q1出現，可由圖1得出。所以，只要有負外部性存在，社會成本和私人成本之間就會有一個差額，社會受益與私人收益之間也會產生一個差額。適當的對這一差額進行估量，計算出污染的邊際成本=每個單位的污染稅（罰款），然后對每一企業收取這一計算費用，是邊際私人成本等于邊際社會成本，市場均衡由Q1點移動到Q2點，效率得以實現。二是給治理污染補貼。如圖3所示，對有治理污染設備的補貼不僅降低了邊際社會成本由Q21點移動到Q22點，也降低了邊際私人成本由Q11點移動到Q12點，可見補貼后的邊際社會成本仍不等于補貼后的邊際私人成本。但是，由于治理污染設備的主要受益是減少污染，因此有理由認為即使仍然是過度生產，也是對環境有益的。三是可交易的許可證。這是一種從總量上控制污染的有效途徑，改變以往的對每家企業的流量控制，是環境保護的重要進步。實行該制度，只要許可證的市場價格高于降低污染的邊際成本，企業就愿意出售許可證；只要降低污染的邊際成本大于許可證的市場價格，企業就愿意購買許可證。這樣，在均衡中，每個企業會將污染降低到一個水平，以使減污的邊際成本等于許可證的市場價格。

圖3 有治理污染補貼的市場均衡

（二）政府直接管制

十八屆三中全會有關深化經濟體制改革里提到僅僅圍繞使市場在資源配置中起決定性作用，學界也有更多的經濟學家接受基于市場的解決辦法用于控制環境外部性最有效，但是也更愿意相信政府對環境的直接管制必不可少，畢竟科學的宏觀調控，有效的政府治理，是發揮社會主義市場經濟體制優勢的內在要求。政府對環境外部性的直接管制通常可以看作是一種命令——控制型的政策工具，一般有以下三種方式：

一是政府確定污染排放最適標準。減少環境外部不經濟性。前提是政府必須清楚污染應該限制的數量，然后才能確定各種污染的最適排放標準，比如如何確定汽車的排放標準、企業最大排污量或污染物標準等。但是需要注意到的是這一管制不能有效的降低污染，因為不同企業可能面對進一步治理污染的邊際成本不同，所以統一的排污標準很有可能會降低企業自愿減污的激勵。二是通過制定法律、法規使環境外部不經濟性內部化。政府可以頒布相關法律控制污染物或有毒化學物質的排放，也就是政府以法律的形式要求企業的生產進行整體化，具體規定企業在生產過程必須有廢氣、廢水、廢渣的處理設計、裝置、車間等，使企業生產的私人邊際成本增加，避免負外部性帶來的生產過度。三是政府的有效管理解決環境外部性。一方面產權的不同歸屬產生不同環境保護效果，所以政府必須做到適當的產權劃分；另一方面對不容易劃分的產權，比如公共資源（大氣、臭氧層），政府應避免自己的不恰當的決定可能造成各利益方的尋租行為，而是為解決環境外部性提供有效的制度保障。

（三）創新激勵

眾所周知，對于企業，沒有原創的技術、有效的管理機制就沒有強勢定價權。然而，現實中由于創新具有風險性，一個項目的成功背后可能有十幾個項目的投入，高風險性導致企業尤其是國企的創新動力不足。更多人愿意相信，產業需要被迫才能創新，甚至懷疑市場激勵在促進創新上的有效性。因此，政府需要制定相關政策推動企業創新。一是政府制定的嚴格環保標準應使考慮企業的創新能力，并使企業家相信技術創新的收益會超過技術研發成本，否則政府就應給予企業支持；二是政府制定合理的能源定價機制，使消費者使用節能產品節省的成本超過為此支付的較高成本，同時又能促使企業節能創新；三是避免創新的相反激勵，比如企業不是要尋求降低燒煤電廠排放的最有效方式，而是集中在制造較便宜的除塵器上，對旨在提高準確監控產出能力的創新激勵也會不足。

（四）信息披露

政府對環境外部性的管制還有一個必不可少的手段就是對相關環境信息的披露，即關注公眾合理施加的輿論壓力，而不僅是政府這只強有力的手施加的管理手段。這樣政府的作用將不僅要求企業披露排入水中或空氣中的危險化學物質種類或總量，還應該科學評估這些化學物質對人體的傷害程度，即創新環境保護公共參與制度。否則人們會簡單的認為只要是所列的化學物質就一定有危險，不僅帶給人們恐慌，人們也會對企業施加巨大的壓力，而不評估這樣做的成本或受益，這樣產生更大的負面效應，比如各地出現的“PX”風波。

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作者：中共重慶市委黨校研究生

責任編輯：宋英俊