城鄉建設用地增減掛鉤的經濟分析

○丁海艷

（銅山國土資源局 江蘇 徐州 221116）

一、內容及政策演變

1、內容

城鄉建設用地增減掛鉤是指依據土地利用總體規劃，將若干擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮建設的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區，通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現增加耕地有效面積，提高耕地質量，節約集約利用建設用地，從而促使城鄉用地布局更為合理的目標。

2、政策演變

為確保18億畝耕地紅線、緩解建設用地供需矛盾、推動新農村建設、促進經濟社會可持續發展，2004年10月21日，國務院出臺了《關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28號），明確提出“鼓勵農村建設用地整理，城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤”。為了貫徹落實國務院28號文件精神，2005年10月11日，國土資源部發布了《關于規范城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見》（國土資發〔2005〕207號），對地方試點工作的基本要求及管理措施等作出了明確規定。2008年6月，國土資源部頒布了《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》（國土資發〔2008〕138號），進一步明確了增減掛鉤的內涵，即通過建立建新拆舊項目區達到增加耕地有效面積、提高耕地質量以及節約集約用地的目標。2006年4月，國土資源部正式批準了天津、江蘇等5省市開展了第一批城鄉建設用地增減掛鉤試點工作。從2008年至2010年，國土資源部又先后將27個省列為增減掛鉤試點。目前，2006年第一批試點的拆舊復墾工作已經完成，2008年至2010年批準的3批試點的相關工作也正在順利推進。

二、實施的必要性與可行性

1、潛力與現實需求

徐州市銅山區總面積1989平方公里，轄22個鎮，總人口134.51萬，其中農村居民118.93萬，農村建設用地20782.5333公頃，人均174.75 m2，戶均606.38 m2。由于省確定的戶均面積為200 m2，因此區內所有鎮都超過標準兩倍以上。農村工礦用地主要分布在柳泉、大彭、柳新、劉集、漢王、馬坡、鄭集、利國等8個鎮，涉及64個行政村，人口10.41萬，總面積9萬余畝，主要是徐州礦務集團、地方煤炭公司和利國鐵礦和鐵礦石開采造成的大量塌陷地和少量壓占地、挖損地。隨著城鄉轉型發展、農村人口非農化及快速城鎮化，農村宅基地“外擴內空”、“人走屋空”的現象普遍存在；采煤塌陷地、工礦挖廢地亟待治理。在人地關系緊張、耕地數量有限、農民增收與就業日益艱難的情況下，鎮、村及廣大農民均有實施增減掛鉤的意愿。

2、土地供需矛盾成為項目實施的動力

徐州市銅山區地處蘇魯豫皖四省交界和淮海經濟區中心，居江蘇省“三大都市圈”之一的徐州都市圈中心，環抱徐州市區，區位優越、交通發達，古有“五省通衢”之譽。自2010年劃入徐州市區后，區域經濟呈現跨越式發展，大力推進主導產業規模擴張和產業升級，形成以食品、冶金、機械、車輛制造、電子、玻璃為主的六大支柱產業。每年全區的用地需求量達6000畝。由于國家實行保護耕地、保障發展的雙保政策，嚴格控制每年下達給各地的農用地轉用指標，每年省國土資源廳下達給銅山區的農轉用指標僅為600畝左右，使得發展與“吃飯”的矛盾日益尖銳化。通過實施城鄉建設用地增減掛鉤，能夠有效盤活農村存量建設用地，騰出建設用地指標集中用于城鎮基礎設施、民生工程及重大項目等，這一方面拓展了城鎮建設用地空間，另一方面緩解了建設用地擴張對耕地保護的壓力。

3、政府重視與部門合力是項目實施的支撐

通過這幾年的摸索實踐，銅山區在增減掛鉤方面取得了一定的成果。通過加大政策和輿論宣傳，使區、鎮政府主要負責人充分認識到增減掛鉤的重要性。為此，區成立了由區政府主要領導為組長，國土、農業、財政、水利等相關部門負責人為成員的增減掛鉤工作領導小組。區制定年度實施計劃，與各鎮簽訂年度目標考核責任狀，將每年的增減掛鉤任務分解到各鎮，形成“政府主導、部門聯動、國土扎口、鎮級實施”的操作體系，分步有序地推進增減掛鉤項目實施。通過建新安置小區建設的帶動作用、農轉用指標的留成使用、新增耕地的使用收益、項目立項的擇優安排，充分調動了鎮、村及農民實施增減掛鉤項目的熱情。

4、合理的規劃設計與尊重民意促成了項目的實施

在選擇增減掛鉤實施區時，銅山區采取了先易后難的原則。先選擇一些村內存量建設用地較多、房體建設質量不高、鎮村實施項目積極性較高、中心村建設需合并的地區作為試點進行復墾治理。通過試點的良好帶動作用，有效地增加了農用地面積，提高了農田產出率和土地等級標準，為農村規模經營和發展現代農業創造了條件。

在立項選址時，結合新農村建設與煤礦塌陷地拆遷，選點布局舉行公開聽證、論證，充分保障農民的參與權、知情權和話語權。同時實地勘察現場，收集準確的人口資料、每戶的宅基地情況、拆遷補償所需金額、建新安置市場造價，全面細致地考慮項目的資金投入、戶型安排、安置方式、工程安排、實施進度等。在規劃設計時，充分考慮到田、水、路、林、村、房的綜合整治，對項目區先建后拆、妥善安置，加強農村基礎設施和服務設施等公益事業建設。項目竣工后，引導農用地通過流轉實現高效利用，有效盤活農村存量建設用地，增強農村經濟活力。

5、專項資金的籌措和指標市場化奠定了項目實施的基礎

增減掛鉤項目中建新區及配套設施投入、拆遷農戶搬遷補助、土地整理工程施工等都需要大量的資金來保障。為此，區政府采取“政府引導、市場運作、政策激勵、多元投入、公眾參與”的工作機制，充分發揮項目整合、資金融合、掛鉤調節的整裝優勢，通過提取一定比例的土地出讓金、吸納各部門配套的涉農項目資金、農村集體經濟組織及農民自籌資金和企業自籌資金，以節約的用地指標為載體推行市場化運作，將土地高效配置獲取的級差收益返還農村，用于農民集中居住區和農村基礎設施及公共服務設施的建設。

區成立了嘉源投資發展有限責任公司，撥出專項資金保障增減掛鉤實施，設立專戶、?？顚Ｓ?、公開運作。對驗收合格后的增減掛鉤指標按政策規定留給鎮30%作為建新安置區使用，剩余指標由區政府統一調劑使用，置換出的指標在征地時采取市場化運作收取指標費，收益列入專項資金繼續用于增減掛鉤項目的實施，從而形成滾動式發展的良好態勢。

6、陽光化操作和管理規范化提供了項目實施的保障

區國土局在項目實施中認真執行項目公告制、法人制、合同制、監理制、招投標制等五項制度。主動邀請區紀委、檢察、局紀檢全程監督，委托信譽好的招投標代理公司，在新聞媒體上公開發布招標公告，項目區醒目位置樹立公示牌，通過公開招投標確定監理單位、施工單位，與委托實施方簽訂委托協議，與中標單位簽訂施工合同。區財政局、國土局相關科室、監理單位、鎮、村代表共同依據規劃設計方案及相關法律法規、技術標準，推行“三管理、兩監督、一協調”的工作模式，即：加強對工作人員的管理、對監理的管理、對施工單位的管理；紀檢及檢察全程監督、地方群眾自發監督；協調好鎮、村的關系。

在“自愿、公開、有償、穩妥”的基礎上，銅山區做好拆舊建新工作，杜絕為“指標”而做“指標”，將拆舊區房屋類型的補償標準和補償金額公示，在建新區優先建設老年周轉房，合理安排建設周期，搞好小區配套設施建設，嚴格把關工程的建設內容、施工進度、工程質量和資金使用等各個環節。

三、經濟指標分析

2007年以來，銅山區先后實施了 2007、2008、2010、2012、2013年度共31個項目，包含8個農村居民點用地、23個農村工礦用地及廢棄的磚瓦窯場，拆舊地塊建設規模2127.1930畝，新建小區規模189.0321畝，復墾治理后新增農用地1793.7535畝，新增可置換建設用地指標1501.4532畝。建新留用地塊位于銅山新區、徐州高新區、呂梁風景區、銅山區城區及周邊重點鄉鎮的鎮區發展范圍內。

1、投資分析

依據《銅山區關于推進城鄉建設用地增減掛鉤工作的實施意見》（銅政辦發【2010】78號）的規定，增減掛鉤成本包括土地整治費、建新安置費和給鎮政府的資金獎勵。土地整治費包括工程施工費、前期工作費、竣工驗收費、工程監理費、業主管理費、拆遷補償費等。建新安置費包括土地取得費、安置區建設費。征地補償的依據為《市政府關于調整征地補償標準的通知》（徐政發【2011】60號）。鎮政府的資金獎勵標準是驗收確認新增耕地500元/畝。

表1 增減掛鉤項目費用計算表

表2 增減掛鉤項目投資測算表

綜上，增減掛鉤項目區總投資為20529.0175萬元。

2、資金平衡分析

增減掛鉤項目區資金來源主要包括使用掛鉤指標節省的規費、指標市場化收益、建新留用地塊土地出讓收益、安置房回收資金。

（1）使用掛鉤指標節省的規費。銅山區新增建設用地有償使用費征收標準為20元/平方米，耕地開墾費征收標準為13元/平方米，農業重點開發資金征收標準為2.4元/平方米，依據建新留用地塊規模1501.4532畝計算，可節省的規費為3543.4295萬元。

（2）掛鉤指標費市場化收益。根據《銅山區推進城鄉建設用地增減掛鉤實施意見》（銅政發〔2011〕109號），掛鉤指標按照工業和經營性指標6：4的比例進行分配，通過市場化運作收取指標費工業用地3萬元∕畝，經營性用地10萬元∕畝，估算指標收益為8708.4287萬元。

（3）留用土地出讓純收益。留用地塊土地出讓純收益以當地近期國有建設用地使用權掛出讓成功案例為參考依據。銅山區的工業用地土地出讓金平均為150萬元/公頃（10萬元/畝），扣除成本和費用后土地出讓純收益約15萬元/公頃；商業用地土地出讓金平均為750萬元/公頃（50萬元/畝），扣除成本和費用后土地出讓純收益約280萬元/公頃；按工業和經營性指標6：4的比例分配，估算項目區留用地塊土地出讓收益為12111.7228萬元。

（4）安置房回收資金。安置區安置房以700元/平方米的價格讓售給安置農戶，農戶安置房建筑面積為120000平方米，可回收資金8400萬元。

綜上所述，項目區可籌措資金總額為32763.5810萬元，扣除投資成本20529.0175萬元后，通過項目實施可實現增值收益為12234.5635萬元。

表3 增減掛鉤項目資金平衡表

3、效益分析

（1）社會效益。通過項目的實施，銅山區新建安置小區5處，區內水泥路、綠化、廣場、倉庫等基礎設施配套齊全，改善了400余戶群眾的住房條件。復墾后新增耕地1501.4532畝，開挖及回填土方82萬方，修建防滲渠11931米，農溝6285米，田間道路15232米，各類橋涵22座，泵站4座，節制閘3座，項目區形成了溝、路、渠、橋、涵、閘、站各項水利配套設施齊全的生產布局。通過空間上的重新整理，變零亂分散為集中有序，在實現節約集約用地的同時改善了農民居住條件和農業生產條件，優化了農村土地利用結構和布局，解放農村剩余勞動力，促進其向二、三產業過渡，推動了農村城鎮化的進程。

（2）生態效益。通過整治現有的村莊、工礦廢棄地，完善農田水利設施的配套，對新增耕地采用種植綠肥、增加秸草還田數量、增施有機肥料等措施來改良土壤結構，提高土地質量等級及土壤肥力，達到耕地數量與質量的平衡。

（3）經濟效益。通過指標的市場化運作和農用地土地流轉方式，城鎮獲得了用地新空間，農村釋放了閑置的土地資源，農民提前獲得了未來的土地增值收益，推動了項目區的經濟發展和土地增值。

（注：本文屬省級課題成果，課題名稱為《徐州市2013年度城鄉建設用地增減掛鉤土地復墾項目》，編號為FG13CM001，FG13CM008，FG13CM012，并經江蘇省國土資源廳蘇國土資函〔2014〕513 號文件驗收合格。）

[1]國土資源法律評價工程實驗室：國土資源法律評價報告2011[M].中國法制出版社，2011.