綠色發展觀，踐行是關鍵

劉建珍

綠色發展觀，踐行是關鍵

劉建珍

■專家名片

林震北京林業大學人文社會科學學院科研副院長，教授、博士生導師，北京林業大學暨國家林業局生態文明研究中心辦公室主任，綠色行政與生態環境政策研究所所長。

去年的尿紅墻讓北京馬拉松羞紅臉，今年爆表的霧霾依舊是打臉又堵心。對類似的環境問題，公眾已從最初的戲謔吐槽到如今的無力抱怨，大家開始反思并付諸實際的環保行動，一場治污謀永續發展的生態覺醒正在慢慢發酵。

污染問題層出不窮，有人將這歸咎于我們的發展價值觀出了問題，指責當前的發展觀僅僅只能掛在墻上，望望而已。我們的發展觀難道真出了問題？帶著疑問，本刊專訪了北京林業大學生態文明研究中心辦公室主任、綠色行政與生態環境政策研究所所長林震。

理想化的價值觀

中華環境：有人質疑我們的發展觀出了問題，您如何看待這個事情？

林震：我覺得不能籠統地說發展觀出了問題。通常說的發展觀是指一個國家或地區在一定時期內對發展的總的看法。它是社會主流或核心價值觀在發展領域的體現。同時人們也常常把發展觀用在個人身上，例如某某決策者的發展觀有什么問題。我們知道，價值觀通常意味著對不同價值的排序，是個人和組織用來判斷好壞、辨別是非、衡量輕重、決定取舍的一種傾向和標準，是行動的指南。

就發展觀來說，在不同時期其核心關切即主要的價值排序會有所不同，可能是姓社姓資的問題，也可能是計劃與市場的問題。進入新世紀以來，我國發展觀的重心開始轉移到經濟增長與民生福祉以及生態環境的關系上來。現在大家討論或質疑的，我想是這個發展觀。

那么，可以說我們國家當前的發展觀出了問題了嗎？顯然不能。我國在改革開放初期就確立了保護環境的基本國策，1994年在全球第一個以國家名義發布了《21世紀議程》，進入新世紀后更提出了以人為本，全面、協調、可持續的科學發展觀。黨的十八大把科學發展觀作為指導思想和意識形態確立下來，同時把生態文明建設納入五位一體總布局，不僅要放在突出地位，更要融入經濟、政治、文化、社會建設的各方面和全過程，堅定不移地走綠色發展、低碳發展、循環發展之路，努力實現中華民族永續發展。十八大以來，習近平同志就推動生態文明建設發表了一系列重要講話，把良好生態環境看作是最普惠的民生福祉，強調保護生態環境就是保護生產力，要求實行最嚴格的生態環境保護制度。這些觀念，在全世界范圍內，擱在哪兒都是先進的。

但為什么還有那么多環境問題存在？如果要從價值觀上找原因，我想主要是一時一地一些決策者和執行者的價值觀出現了偏差。在他們的價值序列里，GDP始終是第一位的，生態安全、環境權益等價值不是靠邊站，就是往后放。遺憾的是，這種情況在現實中還比較普遍。

中華環境：您的意思是我們的發展觀是好的，是一種理想化的狀態，只是落實時出現了偏差？

林震：發展觀可以看作是一個理想的藍圖，以及實現理想的指針。從經濟和環境的關系來說，我們的發展觀也可以稱為綠色發展觀，即生態文明的發展觀。如果發展觀對應著一個衡量指標的話，那么它的標準應該是一個經過努力可以實現的理想目標。這些目標實際上已經越來越多了，也越來越具體了，當然也不能脫離實際，好高騖遠。

然而，“徒法不足以自行”，要想取得理想的成效，就要讓觀念變成行動，讓政策得到執行。人們經常發現，在生態文明建設方面，似乎中央比地方重視，學者比官員重視，口頭比行動重視。不可否認，很多民間的理念和主張，中央都聽進去了，也變成文件了。但在實施過程中，還更多地停留在政治口號上，“雷聲大，雨點小”。我們的政策也不在少數，但很多政策的推行還不暢通，有句話講，政令不出中南海。

杜絕“政令不出中南海”

中華環境：為什么會出現“政令不出中南海”？

林震：其實我們在接觸一些政府官員時會發現，他們在科學發展和生態文明建設方面的理念并不落后，甚至比你我還專業、還激進，主觀愿望也都想做好，但在實際情況中卻出現了偏差，無所為或者不作為，甚至陽奉陰違、假公濟私。

究其原因，第一，政策執行的層級和環節過多，科層化的官僚機構對政策執行是有一定損耗的，中央對地方難免鞭長莫及。第二，條條也好，塊塊也好，各行各業、各個部門都有其自身利益，“屁股決定腦袋”，部門和地方利益會使其為反對而反對；而環保部門不能凌駕于其他部門之上，缺乏執法的獨立性和權威性。第三，在很多地方，尤其是落后地區，有時候老百姓是“寧愿嗆死，不愿餓死”的，是接受“先污染后治理”、“先溫飽后環保”的，他們認為改善生活，提高收入才是第一位的。地方官員以此為借口，只管經濟發展，不問環境成本。

中華環境：如何破解這些難題呢？

林震：用中央的話講就是要加強制度建設，實現治理體系和治理能力的現代化，十八屆四中全會進一步強調法治。我目前的研究是從公共管理角度來思考和解決這些問題，我們提出了綠色行政這個概念，它的核心要義是合作治理。

在生態文明建設過程中，存在著三個失靈：市場失靈、政府失靈、志愿失靈。人們希望市場在資源配置上發揮決定性作用，但市場不是萬能的，由于環境問題具有外部性，市場不能很好地解決這個問題，需要政府的干預。但政府機關時時存在的官僚主義、價值偏差，以及與污染企業的利害關系，都使得政府的努力大打折扣。市場和政府的局限性，讓人們轉而將希望寄托在社會組織身上。但實際上，NGO等在專業、資金及其他能力方面也多有欠缺，存在力不從心等志愿失靈的狀況。既然單獨做都做不好，那大家就需要攜手合力，共同治理。

合作有很多層次：有政府、企業、社會組織和公民個人等公共治理主體之間的，也有廣義政府各主體之間的。例如有黨委、人大、政府、政協等的協同行動；有中央政府與地方政府以及各地方政府之間的合作；也有部門之間的合作，現在建設生態文明的職能分散在不同的部門中，環保部、林業局、發改委等，都有生態文明職責。現在也在討論是否要大部制，我個人不認為部門越大越好，關鍵是要有明確的職能和相應的機構來執行政策，管用夠用就可以了。當然這些合作都需要進行頂層設計和立法保障。

建立傘狀法治體系

中華環境：新《環保法》明年1月1日起就正式實施了，您認為法律實施對科學發展觀的落實意味著什么？

林震：新《環保法》千呼萬喚終于出來了，雖然還有不滿意的地方，但有總比沒有好，邁出一步就是進步。法是一個規則，是明確下來的制度。一旦定下來，大家就要遵守，否則社會就會失序。

我們主張建立一種傘狀的生態文明法律體系，第一層次，即核心是憲法。目前我國環境權、健康權還沒有入憲，這是個缺憾。第二層次，生態文明的基本法。現在《環保法》已經修訂了，但《森林法》仍未見更新，《自然資源保護法》等還依然空白。將來要不斷健全這些法律，而且內容要與時俱進。第三層次，專項法律和地方性法規方面，我們現在欠缺的更多。一般性法規，比如大家很關注的生態補償法，目前條例還久拖未出，更不用說上升為法律，執行效果可想而知。其他的如環境教育法、公害糾紛解決法也尚無蹤影。地方性法規差的就更多了。當然健全法律需要一個過程，我們希望政府真正動起來，在這過程中，開門立法。通過協商民主，讓更多的民間力量、專家學者的智慧加入進來，而不是關起門來，部門立法。那樣拿出來的東西缺乏公正性和可操作性。

最關鍵的是改變指揮棒

中華環境：目前，全社會都在討論如何實現經濟向新常態過渡的問題，新常態背景下，我們的生態文明建設應該有何種新狀態？

林震：適應新常態，就要保持發展上的平常心態，在尊重規律中順勢而為，利用經濟放緩的機會調整結構，推進綠色經濟的發展。我們不是不要發展，而是需要可持續的、能夠接受的發展，環境污染盡量少一點，當然最好是沒有。比如說招商引資你設不設環保門檻，這是不一樣的。不是不讓你招商引資，而是要你把高污染的企業排除掉。

再者，要有綠水青山就是金山銀山的自信。雖然說現在可能帶來短期利益的企業不來了，但不代表我保留下來的綠水青山不能發家致富。習近平總書記在參加十二屆全國人大二次會議接見貴州代表團時指出：“綠水青山和金山銀山決不是對立的，關鍵在人，關鍵在思路。”現在全國各地的宣傳廣告，幾乎都在打生態牌，生態稟賦良好的地方念好“山海經”，搞生態旅游，賣綠色食品，同樣能夠發展經濟、改善民生。

目前，符合生態文明要求的發展價值觀，即綠色發展觀，我們已經有了。關鍵在于制度層面、行政層面能不能貫徹落實下去。

當然，任何一個觀念執行都有慣性，之前很多地方的發展是唯GDP論的，若要扭轉過來，就需要各級公務人員，尤其是領導干部，首先確立綠色發展觀。為此，加強環境教育、環境培訓就顯得尤為重要。像臺灣地區，環境教育法就規定公務人員每年至少要有四個小時的環境教育課，包括生態體驗。有人說，我們很多官員也學了、看了、體驗了，但還是做不到。為什么呢？說明價值觀還是一個軟約束，如果考核指標這個硬約束不變，他就不愿意改。

價值觀決定指揮棒，指揮棒決定官員的行為。所以我們現在價值觀要改變的就是指揮棒，就是考核體系。許多地方都在探索創新，很多生態脆弱和環境承載力飽和的地區都不強調GDP考核了。從考核體系的改變到行為的轉變也還需要一個過程，但大的方向是沒有問題的，是很明朗的，下一步就是層層落實，真正用行動踐行價值觀，這是最核心的。

中華環境：非常感謝林老師接受本刊的專訪。