重污染天氣應急緣何形式大于內容？

劉曉星

重污染天氣應急緣何形式大于內容？

劉曉星

一場來勢洶洶的霧霾讓華北大部分地區再度遭遇“心肺之患”，2014年秋天的第一場“霾伏戰”打響了。環境保護部日前迅速派出督查組分赴各地對地方重污染天氣應急工作進行專項督查。記者跟隨6個督查組，奔赴北京、天津、石家莊、廊坊、保定、邢臺、衡水、邯鄲8個城市，直擊各地霧霾“阻擊戰”。記者在采訪中發現，京津冀相關城市迅速反應，積極應對，均按要求開展了重污染天氣應急工作。但一些地區應急工作仍然存在形式大于內容，應急機制不協調、不順暢，部分涉及民生的應急措施難以完全落到實處，一些地區或企業應急響應仍然遲緩滯后，以及部分地區應急預案的科學性和可操作性還不強等諸多問題。

2014北京馬拉松比賽在霧霾中開賽，選手戴面具出戰。CNSPHOTO/供圖

現狀：重污染天氣有關應急措施得到初步落實

北京市，10月8日傍晚啟動了重污染天氣黃色（三級）預警應急響應，10月9日13時預警級別由黃色升級為橙色；

天津市，10月8日啟動了重污染天氣藍色（四級）預警應急響應；

河北省石家莊、保定、邯鄲、廊坊、邢臺、衡水6個城市也在10月8日及時啟動了重污染天氣應急預案。

“10月9日下午，企業接到了工信部門的預通知，當天晚上22時左右開始落實相關限產措施。包括停運一條200萬噸的球團生產線、停運3臺轉爐等措施。到10月10日中午10時左右，達到了應急工作的限產要求。”邯鄲鋼鐵集團生產部門的負責人表示。

在邯鄲市縱橫鋼鐵集團，記者看到，二號燒結機正處于停運狀態。“正好利用這段時間對生產設備進行檢修。”廠區負責人表示，“企業10月9日晚接到通知，隨即落實關停一臺燒結機、兩座豎爐、一座高爐等限產措施。燒結機10月9日晚上就停了，高爐到10月10日11時左右進入悶爐狀態，基本到達限產要求。”

記者在采訪中了解到，從北京、天津到河北石家莊、保定、邯鄲、廊坊、邢臺，在此次重污染天氣應急響應過程中，各地按照應急預案要求，及時采取相關應急措施，主要包括企業限產、工地停工、道路灑水、車輛限行、秸桿禁燒、增加公交運力、學生停止戶外活動、衛生醫療應急準備等措施。衡水市在外環設立十二個檢查崗,禁止黃標車、無標車、大貨車等車輛進入外環內區域；石家莊、廊坊、邯鄲等地市均出動十幾個督導組，分赴區縣嚴查秸稈、垃圾焚燒。另外，企業限產減排措施也在積極推進，如衡水老白干酒廠、冀東水泥、縱橫鋼鐵、邢臺鋼鐵等企業已按應急要求停產限產，邯鄲鋼鐵、石家莊裕華熱電廠等企業通過強化脫硫脫硝設施運行，主要污染物排放濃度明顯降低。

數據顯示，各地環保部門全員出動，強化執法，共計派出60多個督導組，分赴區縣和重點企業進行現場督導檢查，對重點企業實施駐廠監督。其中，石家莊市環保系統出動執法人員2500多人次，對800多家（次）企業的燃煤鍋爐污染治理設施進行了督導檢查；保定市環保系統抽調大批執法人員，分組對市區周邊112家停產限產企業進行了全面排查；邢臺市環保局派出11組執法人員，嚴查企業各種偷排行為和秸稈焚燒。

問題一：一些地區應急工作形式大于內容

“盡管各地都啟動了應急預案，但一些地區應急工作仍然是形式大于內容，難以滿足應急要求。”環境保護部華北督查中心相關負責人介紹說。

督查組抽查了石家莊市裕華、長安、新華三個市轄區，其中兩個區應急期間道路噴霧灑水工作量尚不及平時水平。記者在石家莊市環保局拿到了幾份衛生隊作業車輛監控情況日報表進行對比。數據顯示，10月9日新華區灑水總公里數為1014.72公里；10月5日則為1125.92公里；10月9日長安區灑水總公里數為541.42公里，而10月5日則為532.91公里。

而在邯鄲市，應急響應區域僅局限于主城區（四區一縣），對于邯鄲市區周邊縣（市、區），尤其是工業企業相對集中，排放量占比最多的武安市、峰峰礦區、永年縣等地均未采取應急措施。

在廊坊新世界家園一期工程的工地內，施工方雖然將預案措施上墻，但現場主管對相關措施并不了解。而廊坊市世錦名城建設項目雖然啟動應急預案，但車輛清洗設備老舊，使用效果不明顯，無法起到清洗渣土的效果。在工地，檢查組發現有大片的工地沒有按要求苫蓋，部分施工道路依然是裸露地面，未作硬化。據施工負責人稱，該工地每天向地面灑水三次，顯然未達到廊坊市規定每天灑水五次以上的要求。

問題二：應急機制還存在不協調、不順暢的情形

盡管各地都建立了應急指揮體系和部門協調機制，但在實際應急響應中，仍然存在不順暢的情況。之前石家莊市重污染天氣應急指揮辦公室一直設在市政府，由分管副秘書長任辦公室主任，工作成員也從相關部門抽調，這種指揮體系和組織架構為石家莊市成功啟動十余次大氣應急響應奠定了較好基礎，也是周邊地市學習借鑒的榜樣。但目前石家莊已將大氣應急指揮辦移設在市環保局，以環保局單個部門之力牽頭全市大氣應急響應工作，難以有效發揮協調調度、綜合統籌的功能。

一些縣（市、區）只是環保部門在單打獨斗，如邢臺市一些縣（市、區）政府在應急工作開展和部門聯動上無實質性舉措；廊坊市有些部門未按應急預案要求，及時將應急部署落實情況反饋給市環保局，反饋的內容僅為日常工作內容，與重污染天氣應急關聯不大。

問題三：部分涉及民生的應急措施難以完全落到實處

督查中了解到，機動車限行等一些具體應急措施，由于與民生密切相關，在操作中難度較大。石家莊三環路是全市交通干道，也是重型車輛主要途經之處，市交警部門也在應急期間設卡禁行。但從工作人員現場禁行勸返記錄上可看出，三環路應急響應期間經過的大貨車等車輛，勸返比率不足30%，多數均以蔬菜供應等民生保障名義放行，禁行效果不強。

衡水市大氣辦未將應急通知發給機關事務管理局，公務車停駛80%的措施未落實，交警支隊預案中也沒有單雙號限行措施。

而在廊坊市按預案應限行兩個尾號的車輛，但記者在現場采訪中發現街上所限兩個尾號車輛隨處可見。在廊坊市政府院內，政府本應限行的公務用車沒有進行固定封存，而是僅僅按照每天限行尾號停駛，政府公務用車減少20%的要求在執行中大打折扣。檢查組工作人員向一名正在上班的司機詢問后發現，該司機并不知道啟動黃色預警后政府公務用車要限行的規定。社會車輛限行方面，在檢查組行至北環路與和平路時，發現當天應限行尾號為3和8的機動車仍在道路上行駛，沒有任何人阻攔或處罰。

在保定，市交警支隊接到預警信息后，雖然立即安排部署機動車限行措施，但10月10日限行效果并不明顯。記者跟隨督查組檢查時發現，雖然市區內各大路口都安放了限行標志，但道路上違反尾號限行的車輛并不在少數。早上8點半左右，站在東風中路與陽光南大街交叉口，在五分鐘時間內，記者粗略統計違反尾號限行的車輛有七八輛之多。

對此，保定市重污染天氣應急指揮部相關負責人向記者介紹說，原因有兩個方面。首先對于違反限行尾號措施的車輛，交警沒有處罰權。因為市級人大沒有立法權，所以按照目前要求，對于違反尾號限行的車輛，限行過程中，對違反通行規定的以教育勸返為主，對拒不執行、屢教不改的，民警嚴格按照《道路交通安全法》相關規定，對駕駛員處以100元罰款，并記3分的處罰。但是這種規定的操作性有限，因為沒有記錄，同一車輛在一個路口短時間內第二次出現的可能并不大，交警不可能記住每臺車輛，在路口發現違反規定的車輛就只能勸返。而在采訪中發現，有些路口的交警對于違反限行規定的車輛并沒有勸返。其次，由于限行措施比較突然，很多車主并沒有在前一天晚上得到限行消息。

2014年北京馬拉松賽在天安門廣場開賽，北京當日的PM2.5指數達到重度污染，參賽選手在茫茫大霧中起跑。CNSPHOTO/供圖

由于目前河北省尚未設立全省統一的重污染天氣情況下的機動車限號規范。邯鄲市交警支隊副隊長趙政表示，目前各地限號措施都不盡相同，這一方面給交管部門的應急執法帶來困難，另一方面不利于緩解整個區域的污染局勢。“應該盡快出臺措施，確保全省在重污染天氣情況下的機動車限號工作能夠步調一致。”趙政說。

此外，在重污染天氣應急情況下，一些部門的行政執法手段偏軟。以公安交管部門為例，“目前我們的交警在應急情況下，對違規上路機動車的管控主要以勸返為主，遇到一些惡意違規的行為時，沒有很好的處置辦法。”趙政介紹。

問題四：一些地區或企業應急響應仍然遲緩滯后

督查組調查的河北新希望天香乳業有限公司是一家集研發、生產、加工、銷售于一身的乳制品企業。擁有6噸燃煤鍋爐兩臺，年燃煤量為1200噸，粉塵、二氧化硫和氮氧化物排放量分別為1.81噸、4.35噸和1.64噸。按照Ⅱ級應急響應，公司應該采取減排30%。企業負責人表示，公司目前有各種生產線20多條，其中消毒等蒸汽來自燃煤鍋爐。按照要求，公司已經將生產線停產30%。但是在督查組查看生產記錄時卻發現，公司主要的用汽車間為 “洗奶車間”和“奶粉車間”，蒸汽量平時約為5噸和20噸左右，但是在生產記錄中9日夜班（也就是Ⅲ級應急響應開始后）兩個車間的蒸汽量并沒有明顯減少。也就是說，企業減產30%的做法并沒有達到減排30%的目的。

同樣，衡水深州市于9號啟動預案，但現場督查時，亞都紡織、深州化肥廠等企業均沒有按應急預案要求及時停產；石家莊市裕華熱電廠，雖然在應急期間采取加大脫硫劑和脫硝劑用量的方式實現了主要污染物減排，但該企業在應急響應發布8小時后才接到通知，應急反應遲滯。

廊坊市上午10點發布三級預警，但是廊坊市華生富士達電梯有限公司等個別企業下午5點才收到限產通知。

記者在邢臺沙河市的調查發現，應急預案情況落實不夠深入。督查組一行在沙河市東外環路看到，兩側市政工程工地上，沒有任何防護措施，大面積的土石方、工地裸露，市政管道擺放在工地上；車輛、尤其是大型車輛過后，揚起遮天蔽日的黃塵，久久不散；不少土塊被拋落在街道上，碾壓成粉塵，更加重了揚塵污染；路面上未見灑水跡象。

問題五：部分地區應急預案科學性和可操作性還不強

一些地區應急預案制定的時間較早，基礎技術資料不全，難以完全適應當前應急工作的需要。邯鄲市重污染天氣應急響應預案于2012年底開始實施演練并付諸實施，其時大氣污染源解析工作尚未完成，應急響應范圍和措施還不夠科學。衡水市二級響應工業企業數量達到五百多家，占環統企業數量近半，難以落實；衡水市區機動車保有量僅有十萬余輛，但預案中設計二級響應實施單雙號限行，要求停駛80%公務車，實際效果有限。

“這次重污染（天氣）應急一來就是二級，搞得我們有點措手不及。”邯鄲鋼鐵集團生產部門的負責人表示，根據相關部署，邯鋼要減產30%。但是鋼鐵企業的生產調度需要時間，從接到通知到完全達到限產要求大約需要12個小時。但是污染情況時刻都在變化，有可能12個小時后，應急響應解除了，企業要再次恢復正常生產需要付出一定的成本。

“鋼鐵企業在重污染天氣應急響應過程中面臨的問題從側面反映出當前基層環保部門預警能力的薄弱。”崔志紅表示，“目前，整個河北省除了廊坊、保定的預警能力稍好，其他地方環保部門的預警能力建設都相對滯后。重污染天氣的預警主要依賴省環保廳的通知，但層層通知、部署、落實需要較長時間，相應的就給應急措施的效用打了折扣。

“因為各地實際情況不同，所以基層環保部門預警能力的建設十分重要。邯鄲市正在和有關各方協商預警監測平臺的投資方式，預計至少要投入500萬元。”崔志紅說。

除了預警能力不足之外，重污染天氣的應急工作還亟需各地源解析成果的輔助。

據邯鄲市住建部門的介紹，此次應急響應區域內的建筑工地僅占邯鄲市在建工地總數的20%左右，因此即便這20%的工地采取了應急措施，其效果也是有限的。

據了解，河北工程大學正在負責邯鄲市的源解析工作。“源解析成果出來后，我們將會與重污染天氣應急相結合，使應急措施更有針對性，起到優化應急工作人、財、物力配置的作用。”邯鄲市環保局副局長侯日升說。