公眾參與，“權”與“行”一個不能少

李靜 西北大學公共管理學院

公眾參與，“權”與“行”一個不能少

李靜 西北大學公共管理學院

近年來，全國多個城市針對PX項目，反復上演“民眾上街抗議，官方徹底讓步”的情節，這種令人扼腕的模式暴露出了環保工作中公眾參與制度的嚴重缺位。幾番較量下來，某些部門已如驚弓之鳥，給公眾貼上了扯皮與對抗的暴民標簽，到底我們的公眾參與出了什么問題？

公眾參與的法律“授權清單”

我國已出臺的相關環保法律法規對公眾參與環境保護做了一些規定。

2014年4月24 日通過的新《環保法》規定：“一切單位和個人都有保護環境的義務”，提出“公民應當增強環境保護意識，采取低碳、節儉的生活方式，自覺履行環境保護義務”。該法特別突出了公眾參與的相關規定，設立了“信息公開和公眾參與”專章。

《環評法》此前也已明確了公眾在環境影響評價中的參與權。2006年，原國家環保總局出臺的《環境影響評價公眾參與暫行辦法》，對公眾參與建設項目環境影響評價的一般要求及組織形式等做了規定。此外，2014年5月22日，環保部辦公廳出臺了《關于推進環境保護公眾參與的指導意見》，對公眾參與做了相關闡述和要求。

總體來看，法律法規授予公眾參與的權益清單包括四個方面：對環境污染行為和生態破壞行為的監督；對環境立法和政策制定的參與；對建設項目環境影響評價的參與；對環境宣傳教育的參與。

這幾個方面的參與從易到難劃為三個層面：第一個層面是公眾對環保宣傳教育活動的參與；第二個層面上升到公眾自覺踐行環保理念，履行環保義務；第三個層面則更提升了一個高度，就是公眾發揮民主監督的作用，對污染環境和破壞環境的行為予以監督，參與對重大建設項目的環評。

假日出行，游客隨手隨地扔垃圾的新聞屢見報端。CNSPHOTO/供圖

制度與政策的執行走了樣

盡管我國積極創造條件，鼓勵公眾參與到環境保護中來，通過法律賦予公眾參與國家環境管理的權利。但是，這些規定效率偏低，缺乏有效的程序規定和制度保障。制度與政策的缺陷和不到位，直接導致公眾參與環境保護陷入以下三大困局。

一是缺乏有效溝通。從PX項目引發的群體事件不難看出，每一個PX項目上馬之前，政府和企業都沒有與公眾進行實質有效的溝通，公眾對PX項目的具體情況如原料、生產、應用等環節信息并不了解，突然接觸PX，難免催生恐慌心理、負面想象。

二是參與方式單一，途徑不暢。以環境影響評價的公眾參與為例，《環評法》規定了公眾參與環評過程的主要方式有問卷調查、論證會、聽證會等形式，這些方式在實際運用當中還是存在一些問題。如《環境影響評價公眾參與暫行辦法》第六條規定，建設單位或其委托的環評機構，在建設項目環境影響報告書中，要編制公眾參與篇章。實際上，大多環評機構是通過采用問卷調查的方式來完成公眾參與這個環節。而對于有關問卷題目設置是否具有代表性和針對性，被調查對象是否具有廣泛性，這些都沒有相應的考量標準。公眾參與的效果如何，并無保障。此外，并不是每個項目都會召開論證會和聽證會，即使召開，參與的人數也會受到嚴格的限制，不是所有公眾都有參與的權利。現實中，很多項目在環評階段所謂的“公眾參與”，也僅僅是在媒體發個“公告”了事。公眾往往只有參與的熱情，卻沒有暢通的參與渠道。

三是缺乏信息支持。盡管環保部早在2007年就通過了《環境信息公開辦法》，對要公開的各類環境信息做了明確規定，并對不履行公開義務的環保部門及企業明確了法律責任，但在具體操作時，還存在較大的隨意性。掌握環境信息公開主動權的是政府及排污企業，對于自身不利的信息，往往不予公布，公眾與政府之間存在信息不對等的問題。特別是由政府和企業這種單向的公開形式，也較難保障公眾的知情權。此外，政府公布的各類環境信息往往過于專業化，專業的名詞、述語和標準對于無專業知識的公眾來說，完全無法判斷所處的環境是好還是壞。事實上，公眾想從官方部門了解的無非是環保數據與自身的健康有無關系，這應該是政府和企業公布環境信息的出發點。

公眾行動雷聲大雨點小

目前公眾參與環保還處在一個較淺的層面，多是參加一些環保的公益宣傳活動。

2010中國公眾環保指數顯示，我國公眾在環保意識與環保行動力方面存在矛盾。盡管73.2%的公眾在經濟發展和環境保護中會優先選擇環境保護，但也僅僅是在家庭生活層面（比如垃圾分類、節水節電等）表現出較高的環保意識，而對于環保社會參與層面的意識則相對較低。該指數同時顯示，在20項環保行為中，有一半的環保行為采取率都未達到30%，公眾在環保社會參與層面的行動力明顯弱化。公眾參與度低的一個重要原因是環境意識和知識水平還不高。

民間環保組織是推動公眾環境意識提高的重要力量，但是受體制、機制和自身能力等諸多方面的限制，我國的環保NGO組織發展能力弱小，難以做大做強，還不能真正履行參與政策制定和實施社會監督的職能，多數NGO組織參與環保的途徑還僅僅停留在簡單的組織環保宣傳活動這個層面，始終在低水平徘徊。

應做好哪些“背書”

制度支持尤不可懈。在新《環保法》的立法精神引領下，盡快出臺公眾參與環保的程序性立法，對公眾參與環保的對象、范圍、方式、階段、途徑、步驟等要有明確且具可操作性的規定，使公眾參與環境保護有章可循，有法可依。針對新《環保法》規定的有關環保公益訴訟的條款，盡快制定出臺相應的配套實施細則，解決環保公益組織怎樣提起訴訟、如何訴訟的問題。建立完善環境保護問卷調查、聽證會、環保開放日、公眾投訴平臺等相應制度，使公眾擁有合法、有效、便捷的渠道來表達利益訴求，參與環境決策與管理。

環境信息公開透明化和及時化沒有終點。各級環保部門要堅持“應公開盡公開”的原則，通過官方網站、廣播、電視等多種形式，及時向社會公開各類環境信息，消除政府與公眾之間信息不對等的鴻溝。要特別注意為公眾做好信息解讀工作，對于專業性強的信息，要用公眾話語予以發布。特別是對敏感話題及突發性環境事件，環保部門更要注重信息發布的權威性，做到及時有效，為公眾釋疑解惑。

充分發揮環保NGO組織的力量。政府應當采取有效的措施積極扶持和培育民間環保組織發展壯大，如通過制定利于民間環保組織發展的規劃，鼓勵環保NGO組織開展活動，建立政府與NGO組織之間的溝通、協調與合作機制。支持民間環保組織開展環保宣傳教育、咨詢服務、公益訴訟、環境違法監督和法律援助等活動。同時加大對民間環保組織人才隊伍的培訓力度，提高環保社會組織的政策、業務水平和參與環境保護事業的能力。

公眾環保意識的提高是公眾參與環保的前提和持久動力，在此意義上，它比法律制度上的安排設計更加重要。要加強環境宣傳教育力度，各地教育部門應嚴格執行新《環保法》的規定，將環保知識納入學校教育內容，培養學生的環境保護意識；新聞媒體也應發揮輿論監督作用，開展環保法律法規和環保知識的宣傳。各級環保宣傳部門應不斷拓展宣傳渠道，搭建宣傳平臺，融合社會力量，豐富環保宣傳的形式與內容，提高公眾的環保參與意識與能力。