關于我國存款保險制度的正負效應研究

中國社科院金融研究所 趙麗

1 引言

存款保險制度是指一個國家為了保護存款類金融機構存款人的利益以及維護金融體系的安全和穩定而做出的一種制度性的安排。存款保險機構主要通過設立存款保險基金，根據事先約定的保險費率向存款類金融機構征收保費，其目的是為了預防存款類金融機構流動性資金不足以及破產倒閉等情況，并按照規定向被保險存款賬戶進行賠付。建立存款保險制度可以有效地保護中小存款人的利益，防止由于信用危機而導致的銀行擠兌，從而有效地維護金融體系的穩定，由此人們把金融監管當局、存款保險制度、央行的最后貸款人職能統稱作維護金融穩定的“三大法寶”，它們共同組成了維護金融系統的安全網。

1934年，美國成立了聯邦存款保險公司，成為了世界上第一個建立起比較完整的存款保險制度的國家，20世紀60~70年代，存款保險制度在世界各地得到迅速發展，到20世紀80~90年代，世界上已有67個國家和地區紛紛建立存款保險制度。隨著美國次貸危機以及歐洲主權債務危機的相繼爆發，存款保險制度的重要性得到前所未有的關注和提升，許多國家和地區紛紛建立起現行存款保險制度，國際存款保險協會的統計報告顯示，截至2009年底，世界上有107個國家和地區建立了存款保險制度，并且現在有19個國家正在考慮建立這一制度。

我國對存款類的金融機構實行的是全額擔保，這是一種隱性的存款保險制度。在過去幾十年里，全額擔保制度有力地維護了我國金融系統的安全和穩定，然而，隨著我國金融體系的不斷發展和改革，金融機構面臨的風險逐漸不斷增多，這種隱性的擔保制度已經不能適應我國金融體系進一步發展的需要，我國亟需建立更加符合金融運行規律和市場化機制的現代存款保險制度。國務院在1993年發布了《關于金融體制改革的決定》，在《決定》中明確提出：“如果金融機構經營不善，應該允許其破產，同時要考慮建立存款保險保障基金，維護社會公眾的利益”。中國人民銀行在1997年底成立了存款保險課題研究組，并在2003年發布了一份題為《構建中國存款保險體系的若干思考》的研究報告，該報告對我國存款保險制度的現狀和在我國建立存款保險制度需要解決的問題進行了深入研究分析。中國人民銀行于2003年10月，在新增設的金融穩定局下專門成立了存款保險處，這標志著我國存款保險制度建設取得實質性進展。

《金融業發展和改革“十二五”規劃》提出要進一步建立健全系統性金融風險防范預警體系、評估體系和處置機制，基本建立起存款保險等金融安全網制度并提出：我國將在“十二五”期間基本建立存款保險制度，加快存款保險制度的立法進程，選擇合適的時間點出臺我國的《存款保險條例》，同時要進一步明確我國存款保險制度的組織架構、基本功能和運行模式。目前，我國學界關于存款保險制度的研究尚處于比較初步的階段，對于如何建立、怎樣建立、何時建立存款保險制度并沒有一個比較完整的分析理論框架，基于此，在我國推出存款保險制度的籌備階段，研究并分析存款保險制度的正負效應，將對于我國推出存款保險制度具有積極的理論和實踐意義。

2 相關文獻綜述

作為一個國家金融系統安全網的重要組成部分，存款保險制度可以有效地保護存款儲戶的利益、避免銀行發生擠兌危機、維護國家金融體系的安全有效運行。從上世紀80年代起，國外一些專家學者開始對該制度進行了理論探討，到90年代我國經濟金融學界人士結合國內實際情況、借助模型對構建存款保險制度進行了探討和研究。

2.1 國外文獻綜述

關于金融系統是否需要建立存款保險制度，國外的學者爭論不斷，支持者和反對者的觀點激烈膨脹，這也成為推動存款保險制度研究的重要動力。在支持金融系統需要建立存款保險制度的學者中，主要以Diamond和Dibvig(1980)、Bryant(1983)為代表，他們認為在金融活動中，理性預期起到決定性的作用，存款人的經濟行為主要是由他對其他存款人行為的理性預期決定的，由于任何一種因素的出現都有可能改變理性預期，從而對銀行的擠兌行為是一種難以避免的均衡現象，為了避免這種現象的出現，建立存款保險制度成為一種最優的選擇。同時，也有大量學者質疑存款保險制度的積極作用，其中以Allen和Gale(2004)為主要代表，他們認為，在很多時候對銀行擠兌行為的發生主要是因為銀行業資產質量的不斷惡化，如果出現對銀行的擠兌行為，中央銀行應該發揮最后貸款人的作用，給金融體系提供流動性支持，這可以有效地防止擠兌行為的惡化。而存款保險制度與央行的最后貸款人機制相比較，并沒有比較明顯的優勢，因為在存款人的存款受到存款保護保險的情況下，存款人對銀行方面的監督動力明顯降低，并且由于存款保險制度存在復雜的官僚體系和法律程序，因而常常在支付存款賠償方面比較緩慢。

2.2 國內文獻綜述

通過對國內學者的研究進行比較發現，我國最早對存款保險制度的研究主要開始于介紹和比較國外的存款保險制度。顏海波(2004)從中國的實際國情出發，研究了在現有制度環境下建立存款保險制度可能遇到的困難，并從中國金融體系存在的問題為出發點分析建立存款保險制度所提出的要求，提出在我國建立存款保險制度的初期階段，不應該將對銀行的監管職能賦予存款保險機構，應該考慮將對銀行系統監管的職能統一于銀監會，以此來確保銀監會執法的嚴肅性、權威性以及監管力度。蘇寧(2005)認為隨著我國金融體制的發展和改革速度的加快，我國需要盡快建立顯性的存款保險制度，并分析了我國建立顯性存款保險制度的必要性和可行性，指出在我國必須實行強制性質的存款保險制度，并且對我國存款保險制度的機構設置、差別費率、基金來源、過渡期安排以及最高賠付限額等相關問題提出了具體建議。

何德旭等(2010)分析了國內外存款保險制度的相關理論研究現狀，并以我國的實際國情為出發點，分析了當前我國建立顯性存款保險制度存在的主要障礙，指出我國應該充分借鑒國內外的成熟經驗，充分發揮自身優勢，并結合我國的實際國情，選擇合適的踐行路徑，建設中國特色的顯性存款保險制度。尹杞月(2012)通過對國外銀行存款保險制度的道德風險的相關文獻進行分析和綜述后，指出傳統的存款保險制度存在著比較嚴重的道德風險，而且其運行成本較高，因此需要加強對商業銀行的監管并對存款保險制度進行改革，建議我國建立存款保險制度時要研究如何避免道德風險的問題。

3 存款保險制度的正效應分析

建立健全存款保險制度，進一步完善了金融體系公共安全網，并且大大減少了銀行的倒閉，這對于維護國家金融體系安全與穩定起到了至關重要的作用，同時完善的存款保險制度對健全和活躍金融市場環境具有深遠影響。

3.1 防范金融風險擴散，維護金融系統安全

建立存款保險制度的最終目標是防范金融風險擴散和維護金融系統安全。由于存款人在整個金融中居系統比較核心的地位，如果不能有效保障存款人的核心利益，存款人對金融體系失去信息，容易發生對金融機構的擠兌風潮，這種擠兌風險容易形成連鎖反應，如果不能及時有效處置，將產生金融危機。存款熱相對于銀行來說，往往處于比較弱勢的地位，在市場化機制的作用下，存款人的利益很難得到有效的保護。存款保險制度為存款人提供了有效的保障，承諾即使金融機構破產倒閉，存款人的利益也會得到一定程度的保護。這種以法律形式固定的制度保障，使存款人不必擔心由于與銀行間的信息不對稱而無法監督銀行經營行為導致財產損失。存款保險基金以國家信譽和實力對存款人的心理起了穩定作用，從而減少了由于個體不理性導致集體不理性而產生的銀行擠兌行為，避免恐慌和金融危機的發生。

此外，從問題金融機構退市來看，存款保險制度從機制上降低金融機構退出市場的負面效應，由此可見，完善的存款保險制度是金融市場退出機制的重要環節，存款保險制度的存在有利于經營困難、面臨倒閉的金融機構退出金融市場，同時，它可以使金融監管機構能夠采取果斷措施進行風險處置，避免了由于一家金融機構的倒閉給整個金融行業帶來恐慌，從而有利于提高金融體系的運作效率。

3.2 保障存款人利益，增強對銀行系統的信任感

當前銀行市場的競爭十分激烈，各家銀行紛紛通過提供貴賓級服務，為客戶提供最新理財咨詢以及各種費用優惠等措施方式爭奪大客戶，在這種情況下，容易造成中小額存款人在信息獲取方面處于劣勢地位，同時由于中小額存款人自身對銀行的經營狀況缺乏比較準確的評價和判斷能力，更沒有權利及時采取相應的監管措施以防止損失的發生，導致中小額存款人和大額存款人之間對銀行及相關金融機構信息獲取的非對稱性加大，從而使得中小額存款人只能是從表面上選擇銀行，但是對銀行的實際經營情況并不是十分了解，因此，如果中小額存款人一旦選擇的銀行風險較高，很容易遭受經濟上的損失。

通過建立存款保險制度，會進一步保障中小額存款人的合法權益和經濟利益，這也是一個國家建立存款保險制度的最終目的。建立存款保險制度后，一家銀行在對存款保險進行投保之后，如果在經營上出現問題而難以應對存款人的取現要求時，存款保險機構就會按照保險合同的約定對投保銀行進行資金救助，或者通過對存款人的損失進行賠償，從而起到了保護存款人利益的作用。隨著廣大存款人的利益得到存款保險制度的保護，存款人會增加對銀行體系經營的信心，從而減少對自己經濟利益遭到損失的擔心，有效防止銀行體系擠兌現象的發生，從而維護金融體系的穩定。

4 存款保險制度的負效應分析

存款保險制度和其它任何制度一樣，都不是盡善盡美的，存款保險制度在維護金融體系穩定、保護存款人利益的同時，也存在著一些負面的作用，并有可能引起道德風險和逆向選擇問題。分析和研究存款保險制度存在的問題和缺陷可以為日后設立我國存款保險制度總結一些經驗和教訓。

4.1 道德風險問題

道德風險問題主要是指從事經濟活動中的某一方在最大程度地增加自身利益的同時會作出不利于對方利益的行為，交易雙方在時間和空間上信息的不對稱是產生道德風險問題的主要原因，在存款保險制度運行中，存款人、存款保險機構以及投保銀行三大主體都有可能產生道德風險問題。

首先，從存款人的角度來看，由于存款人會考慮到自己的存款已經得到保護，從而會放松對銀行機構的監督，進一步弱化了銀行體系所面臨的市場約束力。在沒有建立存款保險制度的情況下，存款者會對銀行的經營業績和風險情況進行分析和考察，從而使銀行經營受到市場約束力的考驗，但是建立存款保險制度后，由于存款者的存款得到保護，存款者只關心收益率，不會審慎考慮銀行的風險情況，從而導致銀行進行高風險運營，容易產生道德風險問題。

其次，從投保銀行的角度來分析，存款保險制度的存在會導致投保銀行選擇高風險的投資組合，把風險轉嫁給存款保險機構。最后，從存款保險機構的角度看，存款保險機構為了維護公眾形象和自身的經濟利益，對存在問題的銀行不能進行及時有效的處理，從而導致問題銀行風險擴大，產生道德風險。

4.2 逆向選擇問題

逆向選擇問題主要是指在經濟活動達成交易之前，就已經存在信息的不對稱，其中具有信息優勢的一方掌握了交易對方尚不清楚并且可能對其不利的信息，從而導致所簽的合同有利于掌握信息優勢的一方。在存款保險制度中，逆向選擇問題主要表現在潛在風險大且經營效率較低的銀行參加存款保險的積極性較高，而那些經營情況穩健、資產質量良好的銀行參保的意愿低。即便在開始時所有的銀行機構都繳納保費、參加存款保險，但是因為經營效率低的銀行經營困難或者破產倒閉的概率相對較高，存款保險機構會利用存款保險基金對經營困難的銀行進行救助或者賠償存款人的經濟損失，這相當于經營比較穩健的銀行為經營效率低下的銀行買單，同時考慮到成本和收益存在的不對稱性，經營穩健的銀行參保的積極性會逐漸降低，最終會選擇退出存款保險。

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