政務誠信的三重境界

陳建斌 李芬芬

誠信是“內誠于心”和“外信于人”的統(tǒng)一，包含了行為主體自我德性修養(yǎng)和社會規(guī)范兩層含義，這要求行為主體既要做到不自欺，也要做到不欺人。那么，對政務主體來說，誠信是政務活動的基本道德規(guī)則。“政務誠信是政務與誠信的復合概念，具體指政務主體(各級政務機構和政務人員)在政務活動中對公民真實不欺的一種行為表現。”[1](P93)自內而言是政務主體的德性修養(yǎng)，通過內在控制實現誠信人格，要求做到有真誠之心，不違背自己的良心；自外而言是一種政務活動的規(guī)范，通過外在控制約束政務主體的違規(guī)行為，實現對公眾的承諾，做到不欺瞞公眾。但作為公眾權力的代理人，政務主體可能會為了個人利益或組織利益表現出自利性傾向，做出損害公共利益的越軌行為。依據社會控制理論的假設前提，即“人是利己的和反社會的”，其目的“旨在防止越軌并鼓勵遵從的努力”[2](P240)。而政務誠信的缺失將導致政務主體為追求自身利益而出現違反社會規(guī)范的越軌行為，這種越軌行為既表現出對道德規(guī)范的違規(guī)，也表現出對法律規(guī)范的違規(guī)，更表現出對行政人格和德性的背離。那么，控制政務誠信缺失的目的就是為了防止政務主體的失信行為，并努力使其做出誠信行為。所以，政務誠信的實現需要建立在道德規(guī)范和法律規(guī)范的外在控制基礎上，再上升至價值觀層面的內在控制，真正把誠信內化為政務主體的行為準則，最終以誠信人格的實現為目的。依據對政務主體誠信缺失控制力的不同，政務誠信可劃分為三重境界：第一重境界是政務誠信的道德境界，其外在控制力弱；第二重境界是政務誠信的法制境界，其外在控制力強；第三重境界是政務誠信的價值觀境界，即將道德與法制所規(guī)范的誠信德性內化為個體的價值觀念，具有一種極強的內在控制力，是“隨心所欲不逾矩”的境界。前兩種境界是他律境界，第三重境界是自律境界。通過對政務誠信境界進行劃分，對實現政務誠信和提升政府公信力具有重要意義。一是可以為政務誠信的實現提供由低到高的標準；二是可以成為公眾評價政務誠信水平的尺度；三是可以為約束政務誠信缺失尋找有效途徑。

一、政務誠信的道德境界

人類活動不是簡單的個體活動，是人與人、人與社會、人與自然之間的復雜關系，為了平衡這種復雜關系，必須要有一套道德體系對其進行控制。倫理學是研究道德的科學，其中規(guī)范倫理學是研究優(yōu)良道德的制定和實現問題，研究的中心是“我應該做什么”[3](P7)。從倫理學的發(fā)展來看，“倫理學為創(chuàng)始之規(guī)范科學，首當查核道德生活之事實，其規(guī)范乃由事實之境移入法則之域”[4](P34)。也就是說，倫理學研究最重要的任務是制定具體道德規(guī)則，并通過這些道德規(guī)則控制人的失范行為。那么，規(guī)范作為道德規(guī)則的重要屬性，“首先是詮釋的標準，這些標準是評價和衡量現實的基本要素；其次，它是行動的導向”[5](P22)。它是人們在實際生活中根據自身需求而逐步形成的一種具有普遍約束力的行為準則，一般需要依靠內心信念、宣傳教育、社會輿論、風俗習慣等方式來實現。在王海明的七大道德規(guī)則中，誠信最重要。他從社會、他人、自己三方面闡述了誠信的價值。在他看來，“一切誠實的行為，不論如何不同，不論其意善惡，就其共同的誠實本性來說，都有利他人、有利自己、更有利于社會的存在發(fā)展，因而便都符合道德目的，便都是道德的、善的、應該的”[3](P524)。所以，誠信作為重要的道德規(guī)則不僅是自利的，還是利他的，對行為主體既有指導意義，還能控制好行為主體的違規(guī)行為，體現了誠信的道德規(guī)范功能。

依據契約論的基本觀點，國家的產生是人們與統(tǒng)治者之間共同協(xié)議的產物。它是人民把自己的權力通過契約的形式轉讓公共權力，委托給國家而形成的相互之間的一種關系。“契約論的基本前提是人們必須信守承諾。”[6](P85)1932年美國律師學會在《合同法重述》中所下的定義是：契約是“一個諾言或一系列諾言，法律對違反這種諾言給予救濟，或者在某種情況下，認為履行這種諾言乃是一種義務”。那么，從契約的定義來看，它是建立在利益關系以誠信為基礎的關系，契約訂立突出的是承諾行為的實現。對此，這也表明，契約之所以具有約束力是因為誠信是作為人的品質和道德義務的存在。所以，“在政府的‘道德譜系’中，誠信無疑也處于基礎性地位，影響乃至決定著政府其他道德規(guī)則的實現，以及整個政府道德體系的性質。一個政府連誠信的品質都不具備，人們就不能想象它會具有善良、公平和正義等諸多品質。不能想象它會勇敢地承擔起對社會和公眾的義務、良知和責任,也不能想象它會由衷地體會到由此帶來的榮譽和幸福”[7](P34)。因此，政務活動作為政府工作的具體開展，誠信同樣也是政務活動的基本道德范疇，對政務主體的行為有規(guī)范作用。

誠信作為道德規(guī)范，是經過長時間政務活動形成的，從外部約束政務主體應該誠信或不應該失信的行為規(guī)范。政務主體愿意做出誠信行為，是因為他們把誠信道德的合理性看作是源于外在壓力或對利益的權衡，是一種對外在道德規(guī)范的迎合，而遵守外在規(guī)范往往是達到某種目的的手段。第一，政務主體迫于輿論壓力做出誠信行為，其目的是為了贏得公眾的信任，提升政府公信力。誠信是社會個體的基本道德規(guī)范，政務主體作為公共權力的代理人，誠信更是他們的基本職業(yè)特性。公眾對政務主體寄予極高的信任和期望，他們的言行必須接受公眾的監(jiān)督。政務主體一旦失信于民，就會被認為是一個不合格的政務人員或政務組織，不僅會影響到政府公信力，甚至還可能成為推翻一個政權的力量。所以，為了贏得公眾的信任，政務主體不得不放棄自己的意愿而服從公眾意志。但這種通過贊揚誠信行為、譴責不誠信行為造成輿論壓力的方式，對政務主體行為的控制總是有限的。因為，輿論壓力不會帶來明確的制裁和懲罰，公眾也很難監(jiān)督到政務主體的一切行為，而且在輿論壓力不夠強大或消失時，政務主體就可能會不遵守承諾，做出失信于公眾的行為。第二，政務主體為了獲得更多個人利益做出誠信行為，有利于公共利益的實現。政務主體在追求公共利益的同時，還包括對政務主體組織利益或個體利益的獲得。那么，政務主體為贏得上級組織和同事之間的信任，獲得更多自身利益，就會做出誠信行為，從而能更好地促使公共利益的實現。這種既自利又利他的行為是政務誠信實現的理想狀態(tài)。但如果政務主體發(fā)現損害公共利益能獲得更多的個人利益時，可能就會置誠信道德規(guī)范于不顧。因為他們只是把誠信看作一種理性選擇,或是贏得更多個人利益的工具或手段，產生的動機來自于利益的獲得或對未來獲利的計算。

總的來說，在道德規(guī)范層面控制政務主體的誠信缺失是政務誠信的第一重境界——道德境界。誠信作為道德規(guī)范對政務主體的誠信缺失具有一定的控制力，表現出預防性、廣泛性、隱約性等特征。但在道德規(guī)范層面下，政務主體實施誠信行為的出發(fā)點并不是以實現公共利益為目的，只是迫于輿論的壓力和利益權衡。所以，這是一種外在的非制度性的控制，在最基礎的層面約束政務主體行為，要求政務主體的行為“應該”是誠信的。但這只具有在一定程度使其成為一個合格政務主體的功能，并不能促使其具有優(yōu)秀的品質。而且，這種非制度性控制形式對政務主體并沒有提出具體的、明確的、可操作性程序，表現出控制力不夠、懲罰機制模糊或不直接等特征，不能成為普遍提升政務主體誠信的有效途徑。應該說，政務誠信的缺失根源于對公共權力的濫用，而權力弊病的根源是人生命中的惡性。所以，要解決這一問題，如果只依靠誠信的道德規(guī)范功能是難以實現的，必須上升至法律層面，通過強有力的制度規(guī)范來控制政務主體的行為。

二、政務誠信的法制境界

從一般意義上來講，道德規(guī)范無法完成政務主體按照公民的意愿實現公共利益最大化的目標。可以說，這在任何社會條件下都只是一種美好愿景。所以，政務誠信的實現不僅僅是一個道德規(guī)范的問題，更是一個制度的問題。“在芬納看來，我們首先應該關注的是提高公務員的法律控制并改進法律責任策略。除此之外，我們還應該考慮通過科層制更為有效地利用組織內部的紀律。”而且“在韋伯看來行政人員必須‘根據約定，服從那些聲稱擁有立法權的公職人員’”[8](P138)。因為，政務人員表現出“經濟人”自利性本身，只會在滿足個人意志和組織意志的基礎上才會考慮公共意志，其本身就是一個自利性和利他性相結合的復雜的目標函數。所以，為確保政務主體的誠信，必須將誠信納入法律規(guī)范的范疇，予以制度的保障。而且，“從研究的角度講，即使是自利性假設不完全符合政府及政府官員的行為動機和行為邏輯，我們在主觀上相信絕大多數官員具有比‘經濟人’高得多的道德水準的同時，卻不妨在制度建設上作最壞的打算，通過‘經濟人’這樣一種主觀預設，來尋找現行制度可能存在的漏洞”[9](P73)。

法律是國家制定或認可的由國家強制力保證實施的行為規(guī)范，作為一種外在的制度性控制手段能有效地規(guī)范社會越軌行為。那么，在法律制度控制下的政務活動強調的是用法律、制度、法規(guī)等硬的手段來阻止和懲罰政務主體的不誠信行為。而“誠信”作為司法領域的“帝王條款”，是行為主體行使權利和履行義務的最高原則。而政務主體作為公共權力的代理人，更加需要誠信地做事和做誠信的事，并且禁止不誠信地做事和做不誠信的事。可以說，法制規(guī)范下的政務誠信正是對道德規(guī)范的延續(xù)，或者說是以法律制度的形式將誠信道德規(guī)范明確下來。這種法律制度的形式是按照社會公認的價值體系要求塑造的，一旦制定就具有一種強而有力的約束力，為更好地控制政務主體的失信行為提供約束機制，從而達到規(guī)范和塑造政務主體做出誠信行為的目的。簡單地說，政務誠信的法制化就是將實現政務誠信的非強制性方式轉化為以制度為后盾的強制性方式。相比道德規(guī)范對政務主體的控制，法制規(guī)范更具優(yōu)越性：(1)明確性。政務誠信建設從道德規(guī)范層面上升到法律制度層面，以法定的形式將政務主體的行為規(guī)范起來，具有可操作性和公平公正的特征。(2)具有義務性和普遍性。在法制下的誠信是一種具有普遍意義上的法律義務誠信，它是政務主體因害怕觸犯法律而遭受制裁所表現出誠實守信的一種行為，并且還是基于維護公眾利益向政務主體提出的最起碼必須做什么，不應該做什么的要求。(3)控制力強。因為“法是權力規(guī)范，是應該而且必須如何的行為規(guī)范；道德則是非權力規(guī)范，是一個而非必須如何的行為規(guī)范”[2](P111)。所以，法制下的約束對政務主體的失信行為具有很強的控制力，一旦出現越軌行為，必將受到法律的制裁，為此付出代價。

從對政務主體約束的強弱來說，法制下的制度性控制是政務誠信體系的第二重境界，是約束政務誠信缺失最有力、最直接的控制手段。在一定程度上，“倫理化的誠信觀只有通過法律化才能產生出真正健全的誠實信用的法律制度，才能真正指導和規(guī)范人們的經濟實踐和契約行為，才能真正為現代社會的確立提供其必要的道德和法律雙重保障”[10](P230)。所以，為實現政務誠信，法治政務是關鍵。具體可以通過建立政務誠信立法、健全誠信監(jiān)督機制、推進政務信息公開以及建立政務主體誠信評價機制等途徑實現政務主體的誠信行為。但誠信作為道德的范疇，完全通過法制化途徑來控制政務主體的失信行為是存在空隙的。這是因為：(1)政務誠信缺失表現出多樣性和事后性，會導致政務誠信的法制化建設具有滯后性；(2)法律不能對所有問題都做出確切的指導，表現出不完備性；(3)法制化的政務誠信作為一種底線誠信，是政務主體的最低行為表征，表現出被動性和消極性。那么，政務誠信的實現必須是道德規(guī)范和法律規(guī)范的結合，發(fā)揮軟控制和硬控制的不同功效，在不同層面控制政務誠信的缺失。當然，這也是一般控制社會違規(guī)行為的途徑。對政務活動而言，這幾乎都是基于外部控制實現對政務誠信缺失的“惡”的懲治，無法激勵政務主體主動做出誠信“善”的追求。所以，政務主體“作為公共權力和責任的代表，他們有義務滿足公眾的希望將不清楚的部分廓清。立法過程中的沒能解決的政治性矛盾和技術問題都轉移給行政人員去解決了”[8](P15)。因此，政務誠信的實現最終還需上升至更高境界——價值觀境界。

三、 政務誠信的價值觀境界

外在的道德規(guī)范和法律規(guī)范雖然能為誠信的確立提供保障，但這是對政務主體行為初始的、基本的要求，注重的是對道德規(guī)范和法律規(guī)范在制定和實施過程中對政務主體行為的約束和評價，并不關心政務主體的內心感受。“無論從個體抑或社會的角度看，停留于依循外在規(guī)范這樣一個‘底線’的層面顯然是不夠的。”[11](P152)誠信作為基本的道德原則，只有深入到構成政務主體的政務人員的內在精神世界,獲得自覺意識的支撐，才能更好地控制政務主體的行為。因此，要實現政務主體的自我控制，就必須把誠信上升至價值觀層面。這就能使“政府公職人員在行使公共權力和從事公務活動的過程中，通過內在的價值觀念和善惡標準，理性地調節(jié)個人與個人之間，個人與國家之間，個人與社會之間多種利益關系”[11](P152)。也就是說，誠信價值觀是政務主體行為的指示器，能使嚴密組織和凝聚起來的各級政務組織及其政務人員，都能自覺地履行好公共權力，實現對公眾的承諾。因此，誠信價值觀是政務人員進行一切活動的評價、判斷、選擇的根本標準，具有深層次基礎性的決定和導向作用。

馬克思和恩格斯認為，“‘價值’這個普遍的概念是從人們對待滿足他們需要的外界物的關系中產生的”，是“人們所利用的并表現了對人的需要的關系的物的屬性”[12](P406)。那么，誠信作為政務活動的基本價值觀，它對政務主體的深層次基礎性的決定和導向作用，實際上就是政務主體的一種自我需要的滿足。所以，價值觀下的政務誠信就不僅僅是法律和道德作為外在控制途徑探討的問題——“我應該做什么”，而是一個美德倫理探討的問題——“我是一個什么樣的人”。那么，價值觀下的政務誠信就是一種美德倫理境界，關注的是政務主體的“崇高的自我”。“人們如果沒有美德，那么再好的道德規(guī)范也不能真正被遵守，從而得到實現；只有當人們具有美德時，道德規(guī)范才能真正被遵守，從而得到實現。”[3](P9)因此，政務誠信的實現實際上就變成了一個討論“人格”的問題，也就是“誠信人格”的問題。所謂“人格就是一個人真正是什么”[13](P85)，它是“一個人的行為所表現和形成的思想自我，是一個人的長期行為所表現和形成的穩(wěn)定的、恒久的、整體的心理狀態(tài)”[3](P601)。從內涵分析，具有誠信人格的政務主體，一是在意念上具有的誠信愿望或想要做一個誠信的人的愿望；二是將這種意念指引具體的政務行為,并作為持久的目標追求；三是在實現誠信的過程中積極主動，并作為完善人格的途徑。在他們看來，擁有誠信是政務主體中的政務人員之所以為人的根本，不僅體現在他們的職業(yè)發(fā)展和存在價值的考量上，甚至蘊含在一切和他們相關的社會生活中。所以，他們在實施誠信行為時，并不把做出誠信行為當成一種負擔或客觀約束，而是當作自我德性修養(yǎng)的提升，并愉快地享受這一行為過程。更重要的是，政務主體把誠信當作一種權利在行使，既不是一種責任，也不是應盡的義務，只是實現自我價值和理想的一種途徑。那么，誠信人格的實現是一種完全的自控行為，不需要外在道德規(guī)范或制度約束，其表現出以下特征：(1)主動追求；(2)穩(wěn)定性和持久性；(3)利他性和超功利性；(4)超強約束力。因此，政務誠信的價值觀境界就是政務主體誠信人格化的過程，而且誠信價值觀實現與誠信人格化過程是相互統(tǒng)一的。

從外延來說，政務主體包括個體政務人員和各級政務組織，“行政人格是組織人格與個體人格的統(tǒng)一”[14](P44)。所以，政務主體的誠信人格也包括政務人員的個體誠信人格和政務組織的組織誠信人格。那么，要實現政務主體的誠信人格，首先就要實現政務人員的個人誠信價值觀。在外在道德規(guī)范和法律規(guī)范不斷強化、深入的過程中，政務人員發(fā)揮自身的自主性、能動性、創(chuàng)造性，使誠信逐漸成為政務主體的內在意念，并上升至價值觀層面。在這種“外在規(guī)范”延伸至“內在之誠”的過程中，也就表征著政務人員誠信人格的形成。他們能主動行應當誠信之事，并為不誠信行為承擔后果。那么，政務人員的個體誠信價值觀的實現，表現的是政務人員的德性修養(yǎng)和誠信品質的形成，是一種內在自我控制的行為。其次是實現政務組織的組織誠信價值觀。“作為一個負責任的行政人員，一方面要在客觀上為自己的行為負責，另一方面在主觀上還要使自己的行為與職業(yè)價值觀相一致”[8](P6)。終究，實現政務誠信的重點不是政務人員個體的誠信，而是整體意義上的集體誠信。通過對政務人員個體誠信價值觀的培養(yǎng)，逐步形成一種團體意識，具有“整體性、穩(wěn)定性和主導性”[14](P44)特征，是政務組織普遍認同和接受的行為準則。那么，政務組織的誠信價值觀的實現就上升至政務誠信的最高層面了。因為“道德發(fā)展的最高階段‘是在這樣的時候，即生活的決策和行為都源于一種自律、對與錯的判斷都是根據原則來進行，并且對于自己對更廣大的社會共同體所肩負的義務有了全面的意識’。這種觀點是建立在這樣的假設基礎上的，即認為政府共同體的長遠利益也就是我們自己的利益”[8](P126)。也就是說，政務主體能把公共利益的實現理解為自身利益的獲得，那政務主體的誠信價值觀也就形成了。但這并不是說政務組織誠信價值觀的實現就不需要政務人員個體誠信價值觀的存在了，兩者是相互依存、彼此聯(lián)系的。應該說，誠信人格的最終實現是政務人員的個人誠信價值觀和政務組織的組織誠信價值觀的相互統(tǒng)一。所以，價值觀下的政務誠信是政務誠信體系的最高境界，誠信人格也是政務誠信實現的最終目的。

綜上所述，政務誠信的三重境界各有特點和功能，互為補充，從不同層面控制政務主體的誠信缺失行為。這是一個由外在控制上升至內在自我控制的體系，表現出控制政務主體失信行為由弱到強、政務主體誠信穩(wěn)定性逐增的特點。整個系統(tǒng)由政務誠信的道德境界——非制度性控制，上升到政務誠信的法制境界——制度性控制，最后通過道德和法制的外在控制上升到政務誠信的倫理觀境界——誠信人格的實現。但這由外至內轉變的過程，并不意味著政務誠信實現過程的終結。應該說，政務主體誠信人格的實現表現為政務主體對內在的道德精神與心性修養(yǎng)的誠信價值的追求,它需要通過外在的道德規(guī)范和法律規(guī)范作為依托和載體，是外在規(guī)范性與內在主體性的統(tǒng)一。同時，外在的道德規(guī)范和法律規(guī)范實現也需要誠信人格的引導和內化。這是因為，一是如果沒有外在的道德規(guī)范和法律規(guī)范，誠信價值觀也就無法獲得普遍合理性的證明。判斷政務主體誠信人格的實現，需要有公認的衡量標準；否則，誠信人格也就只能成為政務主體的主觀任意或者自我標榜的道德品質。而且，誠信道德規(guī)范和法律規(guī)范的具體化是政務主體誠信度的標尺。二是如果沒有誠信人格的實現，誠信道德規(guī)范和法律規(guī)范也就成為沒有目標的、空洞的規(guī)約。或者說，無論外在規(guī)范多么合理地反映出對政務誠信缺失的控制，如果沒有政務主體的內在自覺認同、內化和踐履，道德規(guī)范和法律規(guī)范對控制政務誠信缺失的功能也就無法實現。三是政務誠信的內容和要求會隨著行政制度、政治環(huán)境、社會發(fā)展等多種因素的不斷變化而不斷演變，誠信人格的內涵也會不斷豐富和完善。因此，政務誠信實現的三重境界并不是單線、一次性的，而是一個內外循環(huán)不斷演進、不斷提升的過程。