試析地方稅體系面臨的困境與完善路徑

●高 輝

地方稅是處理中央與地方財力事權(quán)關(guān)系的重要制度安排，是地方政府實現(xiàn)地方層面國家治理的基礎(chǔ)。隨著新時期我國經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，現(xiàn)行分稅制財政體制及地方稅制度安排在發(fā)揮重大職能作用的同時，也面臨著諸多困境，尤其在預(yù)算管理改革、“營改增”等深入推進(jìn)的背景下，問題更為凸顯。

一、現(xiàn)行地方稅體系面臨的困境

目前的地方稅體系在分稅制體制運行近20年后面臨諸多困境，已不能完全適應(yīng)加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的要求，亟須進(jìn)一步規(guī)范完善。

（一）地方稅收收入規(guī)模偏小，自給率不足

分稅制改革后，地方稅收收入總量雖逐年擴(kuò)大，但占全國稅收總收入的比重卻呈下降趨勢，2012年地方稅收收入僅占全國稅收總收入的 47.0%，地方稅收收入自給率嚴(yán)重不足，絕大部分省份都低于50%。這極大弱化了地方政府履行職能的物質(zhì)基礎(chǔ)，為彌補(bǔ)收支缺口，不少地方不得不采取兩種措施。一方面“自己動手、廣泛開辟財源”，導(dǎo)致土地財政、負(fù)債財政、收費財政問題日益突出。據(jù)財政部發(fā)布的2012年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2013年預(yù)算草案報告，全國國有土地使用權(quán)出讓金收入高達(dá)2.7萬億元，相當(dāng)于全國稅收收入的25.5%；據(jù)審計署發(fā)布的全國政府性債務(wù)審計公告，2012年地方政府性債務(wù)總規(guī)模已近15.9萬億元，是地方財政收入的2.6倍。另外，地方的租費種類繁多，收入規(guī)模較大。另一方面“依賴上級、爭取外部支持”，本級財政嚴(yán)重依賴于上級轉(zhuǎn)移支付。由于沒有一個完善的地方稅體系，缺乏具有穩(wěn)定收入來源的主體稅種，導(dǎo)致地方財政收入無法滿足財政支出需要，嚴(yán)重依賴中央財政轉(zhuǎn)移支付。2012年地方本級收入為61077.3億元，而地方財政支出達(dá)到106947.2億元，地方財政自給率僅為0.57，地方財政支出的大約42%來源于中央對地方的轉(zhuǎn)移支付（包括稅收返還和轉(zhuǎn)移支付）。

（二）地方稅種繁多，結(jié)構(gòu)不合理

在我國目前征收的18個稅種中，收入完全劃歸地方所有并由地方稅務(wù)部門征管的稅種有7個，收入主要歸地方政府且由地方稅務(wù)部門征管的稅種有4個，另有3個稅種屬中央和地方的共享稅（見表1）。在現(xiàn)行稅收體系中，各級政府的稅收收入高度依賴共享稅種，地方稅種類雖多但結(jié)構(gòu)不合理，缺陷明顯。一是不完善，地方主體稅種缺失。地方稅體系缺乏收入規(guī)模較大、有效穩(wěn)定、稅源成長性好的主體稅種，盡管營業(yè)稅、增值稅和企業(yè)所得稅可以看作是地方稅體系的三個主要稅種（2012年“三稅”收入合計29878.3億元，占全部地方稅收收入的63.1%），但三個稅種都具共享性質(zhì)，并不能界定為完全意義上的地方稅。尤其是隨著“營改增”的深入推進(jìn)，未來地方政府的稅源更顯缺乏。二是不科學(xué)，現(xiàn)有稅種分散重疊。僅房地產(chǎn)稅類就包括契稅、房產(chǎn)稅、耕地占用稅、土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅5個稅種，并涉及營業(yè)稅、城建稅和個人所得稅，且在房地產(chǎn)所有權(quán)和使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移時，印花稅與契稅還存在征稅范圍重疊的問題。三是不協(xié)調(diào)，各稅種收入比重欠佳。直接稅比重低，間接稅比重高，影響了稅收自動穩(wěn)定器、籌集資金和調(diào)節(jié)收入分配等功能的發(fā)揮；財產(chǎn)稅收入規(guī)模過小，而增值稅及房地產(chǎn)開發(fā)、交易環(huán)節(jié)稅收占地方稅收收入比重偏高，助長了地方政府對上項目和開發(fā)房地產(chǎn)的沖動，不利于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和地方經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康運行（見表1）。

（三）地方稅制度建設(shè)滯后，體系不完善

由于我國轉(zhuǎn)軌時期復(fù)雜的現(xiàn)實國情，地方稅制度體系建設(shè)相對滯后，其本身也并不完善，一是部分稅收制度設(shè)計不合理。營業(yè)稅存在重復(fù)征收，并造成增值稅抵扣鏈條斷裂；部分品目資源稅計征方式落后，稅負(fù)水平低，征稅范圍窄；房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅制度建設(shè)滯后于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，征收范圍僅限于城鎮(zhèn)、免稅范圍較寬且計稅依據(jù)不合理；城市維護(hù)建設(shè)稅對市區(qū)、縣城、鎮(zhèn)及其他地區(qū)實行差別稅率，不同地區(qū)間納稅人存在稅負(fù)不公。稅收制度的不合理，影響了稅收功能的正常發(fā)揮，也不利于營造適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求的稅收環(huán)境。二是地方政府稅政管理權(quán)限偏小。地方稅收的立法權(quán)、解釋權(quán)以及大部分稅種的稅目稅率調(diào)整權(quán)、減免稅權(quán)全部集中在中央。地方政府僅對車船稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、契稅、耕地占用稅等一些小稅種具有一定的稅目稅率調(diào)整權(quán)和減免稅權(quán)。這雖然有助于統(tǒng)一稅制，構(gòu)建全國統(tǒng)一的市場，避免無序競爭，但不利于地方政府發(fā)揮自身優(yōu)勢組織收入和調(diào)控經(jīng)濟(jì)，從而加大了地方實現(xiàn)財力與事權(quán)相匹配的難度。三是地方稅制立法級次不高。目前我國缺少一部統(tǒng)領(lǐng)整個稅收體系的稅收大綱或稅收基本法，在地方稅體系建設(shè)上缺乏法律規(guī)范和基本依據(jù)，除了企業(yè)所得稅、個人所得稅和車船稅適用全國人大制定的法律外，其他稅種均適用國務(wù)院頒布的暫行條例，稅收立法級次較低，影響了執(zhí)法的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

表1 我國現(xiàn)行稅收制度體系

（四）地方稅征管基礎(chǔ)薄弱，機(jī)構(gòu)不協(xié)調(diào)

目前我國分設(shè)國、地稅兩套稅務(wù)征管機(jī)構(gòu)，隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、稅源結(jié)構(gòu)變化和財稅改革的深入，地方稅征收管理方面的問題日漸顯現(xiàn)。一方面，地方稅征管基礎(chǔ)薄弱。需要進(jìn)一步推進(jìn)依法治稅，改善稅收環(huán)境；稅源管理基礎(chǔ)不牢，專業(yè)化和信息化管理有待夯實；納稅人納稅成本較高，滿意度偏低。另一方面，國、地稅部門之間工作協(xié)調(diào)性不夠。二者的工作關(guān)系尚未完全理順，在稅收征管范圍劃分、工作協(xié)調(diào)及規(guī)范操作程序等方面還存在一些問題。隨著“營改增”試點行業(yè)的擴(kuò)大，國、地稅部門工作分工又會產(chǎn)生新的問題，作為地稅系統(tǒng)主要征收稅種的營業(yè)稅逐漸轉(zhuǎn)由國稅部門征收，地稅部門的征管范圍進(jìn)一步被縮減。

二、進(jìn)一步完善地方稅體系的路徑選擇

當(dāng)前進(jìn)一步完善我國地方稅體系現(xiàn)實路徑選擇，應(yīng)遵循“有利于理順中央與地方的財政分配關(guān)系、有利于發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用、有利于增強(qiáng)中央的宏觀調(diào)控能力以及有利于發(fā)揮地方積極性”的總體布局的基本原則，以形成“有利于結(jié)構(gòu)優(yōu)化、社會公平的稅收制度”為目標(biāo)，按照“簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴(yán)征管”的要求，科學(xué)劃分事權(quán)和收入范圍、優(yōu)化地方稅制結(jié)構(gòu)、合理配置稅權(quán)、理順稅費關(guān)系、強(qiáng)化稅收征管等。

（一）完善地方稅體系的總體思路

1、理順中央、地方的事權(quán)和收入劃分關(guān)系。進(jìn)一步明確各級政府間事權(quán)邊界，按照外部性和激勵相容原則，優(yōu)先調(diào)整事權(quán)、明晰支出范圍并重新配置財力，以啟動新一輪財稅體制改革為契機(jī)，理順中央與地方政府間職能的劃分。同時，重點考慮各種稅收稅基的流動性和對宏觀經(jīng)濟(jì)的影響，即將稅基流動性較強(qiáng)、對宏觀經(jīng)濟(jì)影響較大的稅種列為中央稅，反之則列為地方稅，并按照財力與支出責(zé)任匹配、基本公共服務(wù)均等化等原則完善財政轉(zhuǎn)移支付制度。

2、優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)。堅持優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)的基本方向，逐步提高直接稅在稅收總收入中的比重，加大稅收調(diào)節(jié)力度，完善以稅收、社會保障、轉(zhuǎn)移支付為主要手段的再分配調(diào)節(jié)機(jī)制。

3、適當(dāng)下放稅政管理權(quán)限。在統(tǒng)一稅政的前提下，賦予地方政府適當(dāng)?shù)亩愓芾頇?quán)限。稅收立法權(quán)主要由全國人大行使，中央集中管理中央稅、共享稅的立法權(quán)、稅種開征停征權(quán)、稅目稅率調(diào)整權(quán)、減免稅權(quán)等，在中央統(tǒng)一立法的基礎(chǔ)上，賦予省級地方政府適當(dāng)?shù)亩惸俊⒍惵省p免稅調(diào)整權(quán)以及開征地方特色稅種的權(quán)力。

4、加強(qiáng)征管制度建設(shè)。完善地方稅收征收管理相關(guān)法律規(guī)定，加強(qiáng)稅收征管信息化建設(shè)，逐步建立起全社會綜合治稅長效體制機(jī)制，構(gòu)建以明晰征納雙方權(quán)利和義務(wù)為前提、以和諧征納關(guān)系為目標(biāo)、以規(guī)范化管理為導(dǎo)向、以信息化為支撐的現(xiàn)代稅收征管體系。

（二）完善地方稅體系的具體改革措施

針對我國地方稅體系面臨的困境，進(jìn)一步完善地方稅體系不僅包括稅制體系自身的完善，更應(yīng)包括政府間稅收劃分制度的調(diào)整，具體可從以下幾個方面進(jìn)行改革：

1、全面推進(jìn)“營改增”改革。進(jìn)一步擴(kuò)大“營改增”改革行業(yè)試點范圍，初期考慮將交通運輸業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和建筑業(yè)納入試點范圍，同時力爭在“十二五”實現(xiàn)全行業(yè)覆蓋。“營改增”之后，增值稅在全國稅收體系中的主體地位將無可撼動。建議將增值稅作為中央、省、縣（市、區(qū)）三級政府的共享稅，由多級政府共享收入，取消稅收收入增長部分中央和地方不協(xié)調(diào)分成比例的做法，規(guī)范中央和地方的分享制度，在保證中央可用財力的基礎(chǔ)上，適當(dāng)提高地方政府特別是省級政府的分享比例，可以邊推進(jìn)“營改增”改革邊提高比例，通過前期改革逐步測算合適的分享比例。增值稅的共享要結(jié)合各地實際，充分考慮轉(zhuǎn)移支付制度規(guī)范后地方減收需要補(bǔ)償和地方可支配財力需要增加等因素，按照標(biāo)準(zhǔn)化公式在各個地區(qū)間進(jìn)行分配，在每個財政年度之間做好增值稅收入分享的預(yù)算，使增值稅成為地方政府的一個穩(wěn)定、常態(tài)化的財政收入來源。

2、改革房產(chǎn)稅。逐步整合目前房地產(chǎn)開發(fā)、流轉(zhuǎn)、保有環(huán)節(jié)各類收費和稅收，及時總結(jié)上海、重慶房產(chǎn)稅試點經(jīng)驗，加快房地產(chǎn)稅立法，統(tǒng)籌推進(jìn)房地產(chǎn)稅費制度改革，將房地產(chǎn)開發(fā)、流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的稅負(fù)轉(zhuǎn)移到保有環(huán)節(jié)，適時開征不動產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的房地產(chǎn)稅。在確定納稅人方面，應(yīng)明確房地產(chǎn)稅的納稅人為在我國境內(nèi)擁有建筑物所有權(quán)及土地使用權(quán)的單位和個人（即房地產(chǎn)業(yè)主），以及在國外擁有建筑物或土地的我國居民。在確定征收范圍方面，應(yīng)盡可能將所有地區(qū)、所有納稅人的不動產(chǎn)都納入進(jìn)來，由居民到非居民、由城鎮(zhèn)到農(nóng)村、由企業(yè)到個人（家庭）逐步擴(kuò)大范圍，同時考慮農(nóng)村及絕大部分城鎮(zhèn)居民的承受能力，合理設(shè)計科學(xué)的起征點、免征額及稅收抵免等政策措施。在確定計稅依據(jù)方面，應(yīng)在考慮房地產(chǎn)市場價值的基礎(chǔ)上，以房地產(chǎn)的評估值作為計稅依據(jù)。在確定稅率方面，應(yīng)由中央統(tǒng)一立法，地方可在統(tǒng)一規(guī)定的稅率幅度范圍內(nèi)結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展現(xiàn)狀確定具體適用稅率。

3、改革資源稅。進(jìn)一步擴(kuò)大資源稅征收范圍，采取循序漸進(jìn)、分步實施的辦法，逐步將各類稀缺自然資源納入。完善稅權(quán)劃分，建立中央和地方合理的稅收分享機(jī)制，基于各地資源稟賦不同的實際，可考慮由省級政府統(tǒng)籌一部分收入，用以平衡各地區(qū)資源稅差異，防止地區(qū)收入差距過大，同時適度下放部分資源稅的管理權(quán)限，由省級政府根據(jù)當(dāng)?shù)刭Y源實際情況確定具體的適用稅率，并由省級政府決定本轄區(qū)資源稅的減免、抵扣等優(yōu)惠政策。調(diào)整征收方式，根據(jù)資源的特征，采用從量定額和從價定率并存的方式，加快將煤炭和其他具備條件的資源性產(chǎn)品的征收方式由從量計征改為從價計征，并適當(dāng)提高稅率水平，同時考慮資源的稀缺程度和戰(zhàn)略地位，對一些戰(zhàn)略性資源實行特殊稅率；對其他目前不具備從價計征條件的稅目，維持現(xiàn)行從量計征方式，但需提高單位稅額。在理順資源開采、使用等不同環(huán)節(jié)價格關(guān)系的基礎(chǔ)上，完善資源價格傳導(dǎo)機(jī)制，使價格真正反映市場供求關(guān)系。

4、開征環(huán)境保護(hù)稅。為充分發(fā)揮稅收對環(huán)境保護(hù)的促進(jìn)作用，未來有必要推動環(huán)境保護(hù)費改稅。在改革初期，可選擇特點稅目在局部地區(qū)進(jìn)行試點。待時機(jī)成熟時，對全部排放物全面適用環(huán)境保護(hù)稅，在全國一次性推開。稅率設(shè)計從低水平起步，且根據(jù)環(huán)境治理成本而適時調(diào)整。環(huán)境保護(hù)稅可作為共享稅，且以地方分享為主，以增強(qiáng)地方政府治理區(qū)域性污染的能力，調(diào)動地方政府保護(hù)環(huán)境的積極性，并將環(huán)境保護(hù)稅收入作為生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的重要組成部分，調(diào)節(jié)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財力差距。

5、合理調(diào)整消費稅征收范圍、環(huán)節(jié)和稅率。將部分嚴(yán)重污染環(huán)境、過度消耗資源的產(chǎn)品及部分高檔消費品納入征稅范圍。