試析地方稅體系面臨的困境與完善路徑

●高 輝

地方稅是處理中央與地方財力事權關系的重要制度安排，是地方政府實現地方層面國家治理的基礎。隨著新時期我國經濟體制改革的深入，現行分稅制財政體制及地方稅制度安排在發揮重大職能作用的同時，也面臨著諸多困境，尤其在預算管理改革、“營改增”等深入推進的背景下，問題更為凸顯。

一、現行地方稅體系面臨的困境

目前的地方稅體系在分稅制體制運行近20年后面臨諸多困境，已不能完全適應加快完善社會主義市場經濟體制和加快轉變經濟發展方式的要求，亟須進一步規范完善。

（一）地方稅收收入規模偏小，自給率不足

分稅制改革后，地方稅收收入總量雖逐年擴大，但占全國稅收總收入的比重卻呈下降趨勢，2012年地方稅收收入僅占全國稅收總收入的 47.0%，地方稅收收入自給率嚴重不足，絕大部分省份都低于50%。這極大弱化了地方政府履行職能的物質基礎，為彌補收支缺口，不少地方不得不采取兩種措施。一方面“自己動手、廣泛開辟財源”，導致土地財政、負債財政、收費財政問題日益突出。據財政部發布的2012年中央和地方預算執行情況與2013年預算草案報告，全國國有土地使用權出讓金收入高達2.7萬億元，相當于全國稅收收入的25.5%；據審計署發布的全國政府性債務審計公告，2012年地方政府性債務總規模已近15.9萬億元，是地方財政收入的2.6倍。另外，地方的租費種類繁多，收入規模較大。另一方面“依賴上級、爭取外部支持”，本級財政嚴重依賴于上級轉移支付。由于沒有一個完善的地方稅體系，缺乏具有穩定收入來源的主體稅種，導致地方財政收入無法滿足財政支出需要，嚴重依賴中央財政轉移支付。2012年地方本級收入為61077.3億元，而地方財政支出達到106947.2億元，地方財政自給率僅為0.57，地方財政支出的大約42%來源于中央對地方的轉移支付（包括稅收返還和轉移支付）。

（二）地方稅種繁多，結構不合理

在我國目前征收的18個稅種中，收入完全劃歸地方所有并由地方稅務部門征管的稅種有7個，收入主要歸地方政府且由地方稅務部門征管的稅種有4個，另有3個稅種屬中央和地方的共享稅（見表1）。在現行稅收體系中，各級政府的稅收收入高度依賴共享稅種，地方稅種類雖多但結構不合理，缺陷明顯。一是不完善，地方主體稅種缺失。地方稅體系缺乏收入規模較大、有效穩定、稅源成長性好的主體稅種，盡管營業稅、增值稅和企業所得稅可以看作是地方稅體系的三個主要稅種（2012年“三稅”收入合計29878.3億元，占全部地方稅收收入的63.1%），但三個稅種都具共享性質，并不能界定為完全意義上的地方稅。尤其是隨著“營改增”的深入推進，未來地方政府的稅源更顯缺乏。二是不科學，現有稅種分散重疊。僅房地產稅類就包括契稅、房產稅、耕地占用稅、土地增值稅、城鎮土地使用稅5個稅種，并涉及營業稅、城建稅和個人所得稅，且在房地產所有權和使用權發生轉移時，印花稅與契稅還存在征稅范圍重疊的問題。三是不協調，各稅種收入比重欠佳。直接稅比重低，間接稅比重高，影響了稅收自動穩定器、籌集資金和調節收入分配等功能的發揮；財產稅收入規模過小，而增值稅及房地產開發、交易環節稅收占地方稅收收入比重偏高，助長了地方政府對上項目和開發房地產的沖動，不利于經濟結構優化和地方經濟平穩健康運行（見表1）。

（三）地方稅制度建設滯后，體系不完善

由于我國轉軌時期復雜的現實國情，地方稅制度體系建設相對滯后，其本身也并不完善，一是部分稅收制度設計不合理。營業稅存在重復征收，并造成增值稅抵扣鏈條斷裂；部分品目資源稅計征方式落后，稅負水平低，征稅范圍窄；房產稅和城鎮土地使用稅制度建設滯后于經濟社會發展，征收范圍僅限于城鎮、免稅范圍較寬且計稅依據不合理；城市維護建設稅對市區、縣城、鎮及其他地區實行差別稅率，不同地區間納稅人存在稅負不公。稅收制度的不合理，影響了稅收功能的正常發揮，也不利于營造適應市場經濟要求的稅收環境。二是地方政府稅政管理權限偏小。地方稅收的立法權、解釋權以及大部分稅種的稅目稅率調整權、減免稅權全部集中在中央。地方政府僅對車船稅、房產稅、城鎮土地使用稅、契稅、耕地占用稅等一些小稅種具有一定的稅目稅率調整權和減免稅權。這雖然有助于統一稅制，構建全國統一的市場，避免無序競爭，但不利于地方政府發揮自身優勢組織收入和調控經濟，從而加大了地方實現財力與事權相匹配的難度。三是地方稅制立法級次不高。目前我國缺少一部統領整個稅收體系的稅收大綱或稅收基本法，在地方稅體系建設上缺乏法律規范和基本依據，除了企業所得稅、個人所得稅和車船稅適用全國人大制定的法律外，其他稅種均適用國務院頒布的暫行條例，稅收立法級次較低，影響了執法的權威性和嚴肅性。

表1 我國現行稅收制度體系

（四）地方稅征管基礎薄弱，機構不協調

目前我國分設國、地稅兩套稅務征管機構，隨著經濟社會發展、稅源結構變化和財稅改革的深入，地方稅征收管理方面的問題日漸顯現。一方面，地方稅征管基礎薄弱。需要進一步推進依法治稅，改善稅收環境；稅源管理基礎不牢，專業化和信息化管理有待夯實；納稅人納稅成本較高，滿意度偏低。另一方面，國、地稅部門之間工作協調性不夠。二者的工作關系尚未完全理順，在稅收征管范圍劃分、工作協調及規范操作程序等方面還存在一些問題。隨著“營改增”試點行業的擴大，國、地稅部門工作分工又會產生新的問題，作為地稅系統主要征收稅種的營業稅逐漸轉由國稅部門征收，地稅部門的征管范圍進一步被縮減。

二、進一步完善地方稅體系的路徑選擇

當前進一步完善我國地方稅體系現實路徑選擇，應遵循“有利于理順中央與地方的財政分配關系、有利于發揮市場對資源配置的決定性作用、有利于增強中央的宏觀調控能力以及有利于發揮地方積極性”的總體布局的基本原則，以形成“有利于結構優化、社會公平的稅收制度”為目標，按照“簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴征管”的要求，科學劃分事權和收入范圍、優化地方稅制結構、合理配置稅權、理順稅費關系、強化稅收征管等。

（一）完善地方稅體系的總體思路

1、理順中央、地方的事權和收入劃分關系。進一步明確各級政府間事權邊界，按照外部性和激勵相容原則，優先調整事權、明晰支出范圍并重新配置財力，以啟動新一輪財稅體制改革為契機，理順中央與地方政府間職能的劃分。同時，重點考慮各種稅收稅基的流動性和對宏觀經濟的影響，即將稅基流動性較強、對宏觀經濟影響較大的稅種列為中央稅，反之則列為地方稅，并按照財力與支出責任匹配、基本公共服務均等化等原則完善財政轉移支付制度。

2、優化稅制結構。堅持優化稅制結構的基本方向，逐步提高直接稅在稅收總收入中的比重，加大稅收調節力度，完善以稅收、社會保障、轉移支付為主要手段的再分配調節機制。

3、適當下放稅政管理權限。在統一稅政的前提下，賦予地方政府適當的稅政管理權限。稅收立法權主要由全國人大行使，中央集中管理中央稅、共享稅的立法權、稅種開征停征權、稅目稅率調整權、減免稅權等，在中央統一立法的基礎上，賦予省級地方政府適當的稅目、稅率、減免稅調整權以及開征地方特色稅種的權力。

4、加強征管制度建設。完善地方稅收征收管理相關法律規定，加強稅收征管信息化建設，逐步建立起全社會綜合治稅長效體制機制，構建以明晰征納雙方權利和義務為前提、以和諧征納關系為目標、以規范化管理為導向、以信息化為支撐的現代稅收征管體系。

（二）完善地方稅體系的具體改革措施

針對我國地方稅體系面臨的困境，進一步完善地方稅體系不僅包括稅制體系自身的完善，更應包括政府間稅收劃分制度的調整，具體可從以下幾個方面進行改革：

1、全面推進“營改增”改革。進一步擴大“營改增”改革行業試點范圍，初期考慮將交通運輸業、現代服務業和建筑業納入試點范圍，同時力爭在“十二五”實現全行業覆蓋。“營改增”之后，增值稅在全國稅收體系中的主體地位將無可撼動。建議將增值稅作為中央、省、縣（市、區）三級政府的共享稅，由多級政府共享收入，取消稅收收入增長部分中央和地方不協調分成比例的做法，規范中央和地方的分享制度，在保證中央可用財力的基礎上，適當提高地方政府特別是省級政府的分享比例，可以邊推進“營改增”改革邊提高比例，通過前期改革逐步測算合適的分享比例。增值稅的共享要結合各地實際，充分考慮轉移支付制度規范后地方減收需要補償和地方可支配財力需要增加等因素，按照標準化公式在各個地區間進行分配，在每個財政年度之間做好增值稅收入分享的預算，使增值稅成為地方政府的一個穩定、常態化的財政收入來源。

2、改革房產稅。逐步整合目前房地產開發、流轉、保有環節各類收費和稅收，及時總結上海、重慶房產稅試點經驗，加快房地產稅立法，統籌推進房地產稅費制度改革，將房地產開發、流轉環節的稅負轉移到保有環節，適時開征不動產保有環節的房地產稅。在確定納稅人方面，應明確房地產稅的納稅人為在我國境內擁有建筑物所有權及土地使用權的單位和個人（即房地產業主），以及在國外擁有建筑物或土地的我國居民。在確定征收范圍方面，應盡可能將所有地區、所有納稅人的不動產都納入進來，由居民到非居民、由城鎮到農村、由企業到個人（家庭）逐步擴大范圍，同時考慮農村及絕大部分城鎮居民的承受能力，合理設計科學的起征點、免征額及稅收抵免等政策措施。在確定計稅依據方面，應在考慮房地產市場價值的基礎上，以房地產的評估值作為計稅依據。在確定稅率方面，應由中央統一立法，地方可在統一規定的稅率幅度范圍內結合當地經濟社會發展現狀確定具體適用稅率。

3、改革資源稅。進一步擴大資源稅征收范圍，采取循序漸進、分步實施的辦法，逐步將各類稀缺自然資源納入。完善稅權劃分，建立中央和地方合理的稅收分享機制，基于各地資源稟賦不同的實際，可考慮由省級政府統籌一部分收入，用以平衡各地區資源稅差異，防止地區收入差距過大，同時適度下放部分資源稅的管理權限，由省級政府根據當地資源實際情況確定具體的適用稅率，并由省級政府決定本轄區資源稅的減免、抵扣等優惠政策。調整征收方式，根據資源的特征，采用從量定額和從價定率并存的方式，加快將煤炭和其他具備條件的資源性產品的征收方式由從量計征改為從價計征，并適當提高稅率水平，同時考慮資源的稀缺程度和戰略地位，對一些戰略性資源實行特殊稅率；對其他目前不具備從價計征條件的稅目，維持現行從量計征方式，但需提高單位稅額。在理順資源開采、使用等不同環節價格關系的基礎上，完善資源價格傳導機制，使價格真正反映市場供求關系。

4、開征環境保護稅。為充分發揮稅收對環境保護的促進作用，未來有必要推動環境保護費改稅。在改革初期，可選擇特點稅目在局部地區進行試點。待時機成熟時，對全部排放物全面適用環境保護稅，在全國一次性推開。稅率設計從低水平起步，且根據環境治理成本而適時調整。環境保護稅可作為共享稅，且以地方分享為主，以增強地方政府治理區域性污染的能力，調動地方政府保護環境的積極性，并將環境保護稅收入作為生態補償機制的重要組成部分，調節地區間經濟發展和財力差距。

5、合理調整消費稅征收范圍、環節和稅率。將部分嚴重污染環境、過度消耗資源的產品及部分高檔消費品納入征稅范圍。