國有企業醫院改制的理論分析

張 晉 白 雪 方鵬騫

1 湖北省衛生和計劃生育委員會，武漢，430079；2 華中科技大學同濟醫學院醫藥衛生管理學院，武漢，430030

企業醫院主要指各類工業及其他部門辦的醫院，伴隨著建國初期的“仿蘇潮”應運而生，是我國醫療衛生事業發展史上的特定產物，主要涉及鐵路、煤炭、鋼鐵、石油、石化、電力、郵電、紡織、重汽、交通、建筑等國有企業，它是計劃經濟時期的產物，有鮮明的時代印跡[1]。企業醫院以保障企業職工身心健康，確保企業勞動力健康，促進企業的生產與發展為目的，是企業內部職工的一項福利事業，在勞保醫療制度和公費醫療制度下發揮著巨大的作用。隨后，市場經濟的到來使得企業醫院開始向周圍居民開放、向市場開放，引起了新一輪的改革浪潮。

1 國有企業醫院改制的政策背景

改革開放以來，黨中央國務院出臺了一系列相關文件和政策，旨在促進我國醫療衛生事業改革，從而加強企業醫院改制工作，切實解決企業醫院改制過程中出現的難題。

1997年1月，《中共中央、國務院關于衛生改革與發展的決定》中指出：企業衛生機構是衛生資源的重要組成部分，在深化企業改革過程中，要根據實際情況積極探索，逐步實現企業衛生機構社會化。

1999年9月，《中共中央關于國有企業改革和發展若干重大問題的決定》中指出：分離企業辦社會的職能，切實減輕國有企業的社會負擔。位于城市的企業，要逐步把所辦的學校、醫院和其他社會服務機構移交地方政府統籌管理，所需費用可在一定期限內由企業和政府共同承擔，并逐步過渡到由政府承擔，有些可以轉為企業化經營。

2000年2月，國務院八部委《關于城鎮醫藥衛生體制改革的指導意見》中提出：建立健全社區衛生服務組織、綜合醫院和專科醫院合理分工的醫療服務體系，位于城市的企業醫療機構要逐步移交地方政府統籌管理，納入城鎮醫療服務體系。

2006年，黨的十六屆六中全會通過《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》指出：要高度重視醫療衛生事業在構建社會主義和諧社會中的重要地位和作用。不言而喻，企業醫院如何平穩順利改制也是構建和諧社會的一部分。

2009年3月，《中共中央、國務院關于深化醫藥衛生體制改革的意見》發布，接著國務院印發了《醫藥衛生體制改革近期重點實施方案(2009-2011年)》，新一輪醫改方案正式出臺。其中明確指出：鼓勵和引導社會資本發展醫療衛生事業。積極促進非公醫療衛生機構發展，形成投資主體多元化、投資方式多樣化的辦醫體制。抓緊制訂和完善有關政策法規，規范社會辦醫療機構包括外資辦醫療機構的準入條件，完善公平公正的行業管理政策。鼓勵社會資金依法興辦非營利性醫療機構。國家制定公立醫院改制的指導性意見，積極引導社會資金以多種方式參與包括國有企業所辦醫院在內的部分公立醫院改制重組。

2012年11月，黨的十八大報告指出：要毫不動搖地鞏固和發展公有制經濟，推行公有制多種實現形式，深化國有企業改革，完善各類國有資產管理體制，推動國有資本更多投向關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，不斷增強國有經濟的活力、控制力、影響力。

2013年10月國務院印發的《關于促進健康服務業發展的若干意見》(國發〔2013〕40號)提出要加快形成多元辦醫格局，大力支持社會資本舉辦非營利性醫療機構、提供基本醫療衛生服務；優化醫療服務資源配置，公立醫院資源豐富的城市要加快推進國有企業所辦醫療機構改制試點，引導非公立醫療機構向高水平、規模化方向發展，鼓勵發展專業性醫院管理集團。

2 國有企業醫院改制的原因及必要性

作為企業的組成部分，企業醫院曾對我國社會醫療保健事業起到了積極的作用，較好地解決了企業職工及其家屬看病就醫問題，為企業的穩步發展解除了后顧之憂，其自身也在企業的發展中得到了一定的發展，二者相輔相成，共同促進。

然而，隨著市場經濟的轉換，作為計劃經濟產物的企業醫院已逐漸不能適應社會的發展，甚至出現了阻礙企業主體發展的趨勢[2]。我國企業醫院依托企業而建立，在建立初時并未能有一個整體的規劃，導致企業醫院過于集中，造成布局不合理、重復建設進而資源浪費的局面。企業醫院大都附屬于企業的生活后勤服務系統，一般沒有人、財、物力的自主權，工資、福利、獎金由企業統一規定，各項保險由企業統一辦理，離退休人員由企業統一管理，其生存和發展主要靠企業撥款，這就使得企業醫院必須牢牢地依附于企業，沒有自己的獎懲措施，抑制了企業醫院的積極性和活力，使其難以充分發揮自身的優越性。在企業醫院中，往往有床位與醫、護比不合理的現象，同時企業醫院的病人來源一般就是企業職工和家屬，病種單一，難以提高業務水平，進而導致業務骨干流失。此外，企業醫院籌資渠道過于單一，僅依靠企業主體撥款和少量對外服務收入，遠遠不能滿足企業發展的需要[3]。因此為適應市場經濟發展，企業醫院必須進行改革。

2.1 企業醫院的特征決定了企業醫院改制是必然的

企業辦社會服務是從前蘇聯的計劃經濟管理模式中學來的，“一五”大規模的經濟建設，156項重點經濟建設項目，不僅聘請前蘇聯專家幫助和指導，而且還復用其高度集中的極化管理方式。由于廠址多選在離市區相對較遠的地方，為保證生產需要解除職工后顧之憂，企業還辦食堂、幼兒園、醫院、商店、招待所等，后勤服務樣樣俱全，規模日益擴大，“大鍋飯、管理難”，企業背上了沉重的包袱，既分散了管理者的精力，也加大了產品成本的核算。隨著市場經濟體制的建立，企業醫院的存在和發展也面臨著新的問題，不但拖累和制約了企業的競爭力，也嚴重浪費了衛生資源[4]。特別是實行職工醫療保險制度以后，這種辦醫模式已到了非改不可的地步。分離企業自辦醫院，有利于企業降低成本提高效益，增強其生存和發展的能力。

2.2 企業醫院管理體制促進了企業醫院改制

企業醫院是企業對職工的一項福利事業，資金來源于企業母體，服務人群固定為企業職工及其家屬，醫務人員的流動性不大。在這種毫無壓力的情況下，企業醫院的發展極為緩慢。首先，投入產出效率對企業醫院幾乎沒有意義，故而企業醫院醫療資源浪費情況十分嚴重；其次，固定的病源使得企業醫院沒有市場競爭意識，一旦向市場開放以后，往往缺乏核心競爭力；第三，人員隊伍過于穩定造成醫務人員工作積極性降低，醫療技術水平提升緩慢，員工的學歷水平低于同等規模的非企業醫院。這樣的管理體制給醫院生存帶來了極大障礙，促進了企業醫院的改制。

2.3 國有企業改革的不斷深化要求企業醫院進行改革

改革開放以來，我國先后對國有企業實行擴權讓利、承包經營責任制、股份制等方面的改革。國有企業改革朝著轉換機制、政企分開、制度創新、戰略調整的方向邁進，促進了國有企業的成長壯大。進入20世紀90年代，中國現代企業制度建設取得積極進展。1994年國務院決定，選擇100家國有大中型企業進行試點，并按“產權清晰，權責明確，政企分開，管理科學”的要求推進現代企業制度試點工作。到2000年，大多數國有大中型骨干企業初步建立現代企業制度。通過改組、改制、改造、兼并聯合，中國培育出了一批跨地區、跨行業、跨所有制的大企業和大集團。如1998年經國務院批準重組的中國石油化工集團公司和中國石油天然氣集團公司，其資產總計都在4千億元人民幣以上，大大提高了中國石油石化工業的集約化程度和國際競爭能力。中國一些跨地區、跨行業、跨所有制的大企業和大集團(如中石油、中石化集團)己在世界500強榜上有名，顯示國有企業戰略調整和國有經濟改革成效顯著。作為國有企業的附屬單位，企業醫院適應形勢要求加快改革步伐已是不容回避的問題。

2.4 企業醫院改革是適應社會主義市場經濟的必然趨勢

改革開放以后我國引入了大批的外資企業，三資企業、個體私營企業也發展十分迅速。這些企業按照市場經濟的模式進行管理，高工資、低福利，企業不辦社會福利事業，甩掉了沉重的包袱。截然不同的兩種管理模式，使得企業不在同一起跑線上競爭，老的國有企業成本高、虧損大，既不能吸引人才也不能留住人才。要發揮國有企業在國民經濟中的主體作用，改革企業管理體制刻不容緩。而減輕企業辦社會的壓力，又是關鍵。分離企業自辦醫院不僅具有客觀必然性，而且也是大勢所趨。

3 國有企業醫院改制應遵循的原則

企業醫院社會化改革的情況直接影響著城鎮醫藥衛生體制改革的進程和成效，正確把握企業醫院社會化改革應遵循的基本原則是企業醫院改革成敗的關鍵。

3.1 從社會醫療需求出發

醫療需求是醫療市場存在的基礎，是醫療市場發展趨勢的主導，需求的擴張和收縮直接決定著市場發展規模的擴大或縮小。所以在醫療改革中必須根據社會醫療需求來決定醫療資源配置，決定在一定區域內設置各類醫療機構的數量、規模、專業特色。例如設置不同級別的綜合醫院、專科醫院、地段醫院、社區醫療服務中心、社區醫療服務站等，構建分工合理、功能明確、層次清晰的城市衛生服務體系，最大限度地滿足患者需要，方便患者就醫。

3.2 服從政府宏觀調控

政府宏觀調控是資源合理配置、醫療市場正常運行的必要保證。特別對于我們這樣一個人口眾多、經濟基礎比較薄弱、市場經濟還未完全形成的發展中國家，醫療這個特殊行業更需要政府實施有力的調控。政府通過財政政策、價格政策、產業政策來調控醫療市場的運行，有目的地進行重點扶持，優先保證初級衛生保健的落實、基本醫療保險制度的實施和醫療高新技術的發展。這是中國社會主義醫療衛生事業發展的需要和保證。只有這樣才能既保證醫療技術的可持續發展，又充分體現為最廣大人民群眾的根本利益服務的宗旨。

3.3 醫療管理法制化

市場經濟是法制經濟，醫療市場更要加強法治，只有嚴格法紀才能保證公平有序的競爭，保證醫療工作的社會主義方向，保證醫療衛生事業的健康發展，體現醫療衛生事業的公益性質。醫療事業是社會公益事業，而且又是涉及人命關天的大事，所以醫療市場不同于其他市場，不能以經濟利益為主要目標，必須堅持以患者為中心，堅持救死扶傷的人道主義精神，追求社會效益和經濟效益共同提高，而且要把社會效益放到第一位。因此在醫療市場中政府必須加強管理職能，加大執法監督力度。

3.4 經營方式多樣化

經營方式多樣化是社會主義初級階段醫療市場發展的需要，是鄧小平同志“三個有利于”思想在醫療改革中的具體體現。只有放寬醫療機構的經營方式才能有效地籌集資金，動員各方面力量、調動社會各方面積極性保證醫療機構設備更新、技術創新必要的財力，推動醫療事業快速發展，解決政府對醫療機構補償不足的問題，同時對減政放權轉變政府職能起到有力推動作用。國務院《關于城鎮醫藥衛生體制改革的指導意見》為城鎮醫療機構改革指明了方向。醫療機構可以國營，可以民營，可以合資，可以實行股份制，可以強強聯合成立醫療集團，也可以劃整為零轉為社區醫療服務點。這種寬松的政策、良好的環境一定會解決很多政府管不了也管不好的老大難問題，帶來的將是一個生機勃勃、蒸蒸日上的醫療改革和發展的新局面。廣大人民群眾會在這種放開搞活、公平競爭的醫療環境中得到滿意的醫療服務。

3.5 公平競爭優勝劣汰

規范的市場經濟應具備平等、自主、競爭開放的特性，社會主義市場經濟更需要遵守公平的原則。要保證公平，一方面醫療機構要嚴格執法，另一方面政府應加強對醫療市場競爭的管理和監督力度。由于醫療行業的特殊性決定了政府對醫療市場競爭的適度限制性和開展專業特色醫院規模的指導性。做為醫療機構尤其是多數規模較小、綜合實力較弱的企業醫院更應有自知之明，不可盲目地與大醫院競爭對綜合實力要求高的專業技術項目。中、小型的企業醫院應揚長避短、拾遺補缺，在醫療市場競爭中找準自己的位置。在激烈的市場競爭中一些醫院管理水平得到提高，技術得到進步，醫院綜合實力得到發展，服務和技術水平都上了一個新臺階。也必然有些醫院由于整體的差距在競爭中敗下陣來，難以為繼而解體、破產。政府指導管理市場，從競爭中進一步了解醫院，從各醫療機構的實際出發，依照區域衛生規劃對各所醫院進行規模定格，功能定位，管理定性。政府對那些難以為繼的醫院痛下決心實行“關、停、并、轉、遷”，對競爭失敗的醫院宏觀指導其另謀出路。在醫療市場競爭中逐步達到區域衛生規劃的落實。

[1]楊維鋼,林杰.談企業醫院分離前準備[J].現代醫藥衛生,2006,22(5):490- 491.

[2]李麟，蘇莉.論市場經濟條件下企業醫院面臨的問題及對策[J].中華臨床醫學研究雜志，2006(5)：702-703.

[3]丁大勇.市場經濟條件下企業醫院社會化的思考[J].中國交通醫學雜志，2004(5)：605-606.

[4]程書權.試論企業醫院面臨的困難與對策[J].中國衛生質量管理，2002(4)：54-55.