西安市衛生監督機構管理現狀及對策

雷 英 王宜杰 郝 賦 楊 艷 朱紅強蘇景寬

1 第四軍醫大學管理心理教研室，西安，710032；2 西安市長安區衛生監督所，西安，710100；3 西安市十二醫院，西安，710100

衛生監督體系是公共衛生體系的重要組成部分，也是中國法制體系的重要組成部分。它對改善社會衛生狀況，提高全民健康狀況，社會穩定和國家安全做出了重要貢獻。目前，我國衛生監督體系建設和發展整體的不平衡，導致在體制改革進程中出現了許多新的情況和問題。中國衛生監督模式是源于前蘇聯的衛生防疫站模式，從20世紀90年代，中國開始借鑒美國模式。美國是世界上公共衛生管理模式最先進的國家之一，該國在全國各地均設立CDC、FDA等機構，為國民健康做出了較大的貢獻。本文對西安市目前衛生監督機構的建設、人員、管理現狀進行分析，進而找出西安市衛生監督中的薄弱環節，并尋求相應的解決方案，以進一步推進西安市衛生監督工作的發展。

1 西安市衛生監督機構發展現狀

隨著衛生監督體制改革的不斷深入，西安市于2002年將原防疫站分為監督、疾控兩個機構，2009年《中華人民共和國食品安全法》的出臺，又將衛生監督部門分為衛生監督和食品稽查兩個機構，而分出去的食品稽查部門則實現了垂直管理。隨著一次次的職能調整，西安市衛生監督機構的發展逐漸遲緩，2009年餐飲職能被劃分到食品藥品管理部門，2012年職業衛生被劃歸由安全生產監督管理部門主管，致使衛生監督部門的職能逐漸被分解出去。目前西安市公共衛生監督機構執法人員的水平參差不齊，信息化程度低，并在執法過程中也暴露出許多問題。因此，在新的體制下，衛生監督機構如何轉變職能、依法行政已經成為目前急需解決的問題。

1.1 衛生監督機構管理機制不完善

1.1.1 管理層級過多。 西安市各級衛生監督機構直接受屬地衛生行政部門的領導，上級衛生監督機構又對其進行業務監管。根據這種模式，一旦需要衛生監督機構查處涉及衛生監督的案件時，受人情關系等多種因素影響，衛生監督執法效果往往難以實現。加之，涉及衛生監督的案件辦案程序復雜，審批程序繁多，這也導致了衛生系統多年來辦的大案、要案較少。另外，由于管理部門過多，使衛生監督機構執法力度偏弱，缺乏社會認可度。

1.1.2 各部門之間協調不暢。2002年國家對保健食品監督管理職能進行了調整，將其劃歸藥監局管理；2009年將食品監管劃歸食品稽查部門主管；2012年職業衛生、放射衛生監督管理職能又分別劃歸安監局和環保局管理。目前西安市各部門與衛生監督工作存在執法重疊的有環保和安監部門，在職業衛生監管方面存在重疊；疾控部門在傳染病防治、放射衛生、學校衛生監管等方面存在重疊；工商部門在取締無照經營單位方面存在重疊；工商部門和中醫藥管理部門在醫療廣告管理方面存在重疊；食品藥品監管部門在餐飲業、化妝品、醫療機構、餐飲具消毒產品方面存在重疊。由于各部門之間缺乏協調，各自為營，相互推諉，從而影響了衛生監督機構工作人員的積極性。在查處非法經營活動過程中，由于衛生監督機構沒有強制執法權，各部門之間又缺乏有效協調，使衛生監督執法的力度偏弱。加之，衛生監督部門的職能不清，各部門之間又協調不暢，使得衛生監督機構履行的執法權長期處于尷尬的局面[1]。

1.2 衛生監督員數量不足

根據西安市人口網提供的資料表明，目前西安市現轄新城、蓮湖、碑林、灞橋、未央、雁塔、閆良、臨潼、長安9個區和藍田、戶縣、周至、高陵4個縣，人口近857萬人，流動人口數量已達144萬人；預計至2020年，西安市還將吸納近300萬流動人口進入城市。另外，根據西安市衛生行政部門提供的數據顯示，西安市衛生監督機構現有衛生監督員共487人，實際在崗485人，全市平均每萬名常住人口配置0.48名衛生監督員，不及國家標準的一半。而現有人員構成中，區級、縣級機構工人身份仍占相當大的比例，這直接影響著衛生監督機構的參公管理。西安市衛生監督員整體素質有待提高，大專以下人員、無學歷人員仍占相當大的比例。從業務素質上看，西安市衛生監督所人員職稱結構總體情況較好，但是區級、縣級機構中、高級職稱人員較少，無職稱人員比例較高，衛生監督工作要求衛生監督員要經常到下級單位指導檢查工作，而現有人員學歷、職稱結構不利于日常監督檢查工作的開展，也不利于在履行監督職能時樹立執法機構良好的形象。

1.3 衛生監督機構信息化建設滯后

目前西安市各級衛生監督機構均沒有設立專門的信息部門，將信息化建設等同于辦公自動化，與業務信息混為一談；各個機構之間交流渠道不暢通，缺乏衛生監督信息溝通平臺，信息單一，整合能力差，無法實現信息共享；執法手段落后，執法文書采用手寫方式，且書寫不規范；缺乏信息管理人才，信息數據紊亂，無法從信息數據中獲得有效信息；缺乏社會有效監督，執法透明度差。

2 提高衛生監督機構管理績效的對策

2.1 進一步完善衛生監督機構管理協調機制

西安市各級食品稽查機構一經成立，就實現了垂直管理，很大程度上減少了執法環節，其地位和待遇都相應得到了提高。為此，西安市衛生監督機構也可參照食品稽查機構垂直管理模式，以提高執法力度，減少干擾環節，提高衛生監督員待遇，以調動衛生監督員工作積極性。合理整合執法機構，倡導綜合執法。綜合執法就是將各個機構的業務職能融為一體，以最大限度地解決重疊執法、人力缺乏等多種問題。綜合執法有利于行政機關、執法機構之間的職責明確，工作規范，而且能夠保證政令暢通，克服職能交叉，互相推諉，監管空白的缺陷，從根本上改變政務不分、執法力量分散、執法力量不夠、效率低下的問題，從而提高衛生監督機構依法行政的水平[2]。近幾年衛生監督機構的職能在調整過程中使衛生監督員數量減員較多，如浙江省衛生監督員從原來的4000名減少到2800名[3]。在改革中，西咸新區灃東新城的做法值得衛生監督機構借鑒。灃東新城整合了衛生監督、食品藥品稽查的職能，成立了衛生食品藥品監督管理局，這種做法解決了人員編制不合理、人員數量不足等問題，而且在監管工作中將各環節的工作銜接更緊湊，有效的利用了現有的人力資源，解決了機構成立之初人員緊張的問題，工作也有了更好的延續性，也符合機構精簡的原則，值得推廣。

2.2 科學配置衛生監督員

2.2.1 明確衛生監督機構工作職能。衛生監督人員缺乏身份認同感，不利于現有的衛生監督人員依法履行衛生行政執法職責，這也是很多地方出現優秀人才流失情況的原因之一[4]。目前西安市衛生監督所已參照公務員管理，其余13區縣人員均按照事業單位進行管理，這與國家要求的執法要求不一致，致使執法主體與執法隊伍相分離。相關部門應盡快使衛生監督機構人員實行參公管理，以期達到解決衛生執法主體和執法隊伍相分離的問題，提高隊伍的穩定性。

2.2.2 增加衛生監督員數量。衛生部《關于切實落實監管職責，進一步加強食品安全與衛生監督工作的意見》指出，每萬名常住人口配備1-1.5名衛生監督員。如按每萬名人口配備1名衛生監督員，西安市1001萬人口則需配備1001名衛生監督員，而西安市現有專職衛生監督員僅485名，尚缺516名衛生監督員。針對這種現狀，相關部門應根據社會發展的實際要求，合理的增加衛生監督員數量，滿足人們日益增長的社會需求。西安市各級監督員隊伍雖初具規模，但數量嚴重不足，特別嚴重的是區級衛生監督機構人員嚴重短缺，致使衛生監管工作任務不能如期完成，導致西安市衛生監督工作存在較大的安全隱患。為此，相關部門應合理配置衛生監督員。為了彌補現有的衛生監督員數量不足的問題，還應大力加強基層衛生監督協管員的培養工作，讓基層衛生監督協管員作為衛生監督員的有力補充。同時，為了充分發揮基層協管人員的作用，節約有限的衛生監督資源，可結合今后衛生監督工作的發展方向，即衛生監督工作將進一步依靠基層協管員的力量。因此，加大對基層協管員的培養力度是實現衛生監督工作城鄉全覆蓋的必然要求。

2.2.3 優化人才隊伍結構。重視衛生監督員隊伍建設，是衛生監督體系建設的重要內容 。在衛生監督工作中，人才隊伍建設是核心組成部分之一[5]。提高衛生監督員學歷層次，嚴把人員準入關，加大在職教育和培訓工作力度，培養一批高素質的衛生監督專業人才隊伍中，滿足不斷提升的監督工作需求[6]。為此，衛生行政部門要力爭政府部門的支持，把高素質的人員不斷擴充到執法隊伍中，以改變目前衛生監督范圍廣、工作量大、人員少的現狀。同時，要解決人力資源問題就要有近期、中期、長期規劃。近期要對現有的人力資源現狀進行評估，根據工作性質評估適宜的人員數量與質量。中期招聘高素質的人才，以解決衛生監督人員數量不足的問題。遠期要制定科學的、合理的衛生監督專業人員培養規劃，為監督工作的長遠發展打下堅實的基礎。目前西安市高水平人才短缺，這也是一般單位常有的現象，關鍵是要善于開發利用人才和建立人才激勵機制，為人才創造機遇，并提供人才發展的條件。同時，衛生監督機構每年還應對衛生監督員進行考核，對考核合格者要進行注冊登記，對于考核不合格者給予解聘[7]。

2.3 加強信息化建設力度

建設數據庫網絡，可以降低工作成本[8]，實現資源共享。韓國用5年的時間建成了公共衛生信息網絡集成系統，在全國3501個地區實現了網絡資源共享，該系統含19個業務模塊，47個詳細的公共衛生計劃，48個工作任務[9]，極大地提高了工作效率，增強了政府決策的科學性。我國的南通市衛生監督所率先使用衛生監督工作信息平臺，創建了衛生監督的新模式，實現了電子執法文書的應用，現場查詢經營單位信息，遠程監控，遇到突發公共衛生事件時，通過遠程監控系統，實現應急指揮，應急處理，既減少了人力成本，又確保了執法工作的規范化，提高了執法工作效率，增強了行政執法的透明度。美國目前建設了電子信息化網絡平臺，使用電子網絡疾病監測報告系統，中國的CDC在非典過后已經實現了傳染病疫情直報系統，衛生部每日發布的全國疫情信息都是得益于該信息化系統的使用。為此，建議在西安市建立衛生監督信息中心數據庫試點工作，運用遠程全局管理模式，推廣移動執法包，實現實時調查取證，實時制作執法文書，規范執法文書書寫，實時數據交換，實時對高風險環節進行監控和執法，為實現衛生資源共享，實現自我監督和全民監督，進而輔佐行政決策提供依據。

[1]劉書文.衛生監督體制改革中存在問題及對策[J].中國農村衛生事業管理，2004， 24(4)：43-45.

[2]張勁，蔣小平.當前衛生監督機構面臨的困境和對策[J].中國衛生監督雜志，2005，12(3):233-235.

[3]孫劍寒.衛生監督在十八大精神指引下的幾點思考[J].中國衛生監督雜志， 2014，21(1):95.

[4]姜偉林，楊瑞婷，陳迎春，等.我國農村衛生監督體系存在的問題及對策[J].醫學與社會，2010，11(23): 60-63.

[5]陳剛，崔欣，孫肖瀟，等．全國衛生監督機構人員現狀研究課題概述與結果簡介[J]．中國衛生監督雜志，2011,18 (5):407.

[6]肖青， 田建新， 曹文妹，等.不同級別衛生監督機構人員學歷水平及專業結構現狀分析[J].中國衛生監督雜志，2012.19(1)：33.

[7]陸衛根．基層衛生監督機構面臨的困惑及對策思考[J]．中國衛生事業管理，2007，23(1)：485-486．

[8]Evans A, Knehans A. Worldwide need for a comprehensive database of stability data for pharmaceuticals stored in uncontrolled environments [J].Public Health Policy，2013，34(3):477-80.

[9]Ryu S, Park M, Lee J. Web-based integrated public healthcare information system of Korea: development and performance[J]. Healthc Inform Res,2013，19(4):314-23.