農村征地拆遷中的利益訴求與矛盾化解——以云南大理卷煙廠征用文獻村土地為例

丁增鋒

(連云港職業技術學院 政治教學部，江蘇 連云港 222006)

當前我國社會正處于轉型時期:一方面，社會成員的權利意識被喚醒和強化，人們的利益訴求逐漸有了真實表達，敢于爭取自身利益;另一方面，傳統社會制度對個人權利的忽視使當今社會主體的權益并沒有得到充分確認，社會財富及各種可能帶來收益的機會哪些屬于個人，哪些屬于政府或社會都沒有明確界定。社會一旦對財富或獲利機會進行再分配，政府在處理土地權屬不清的社會財富再分配時容易漠視個人權益，各個利益主體就會無限制地謀求自身利益。當社會利益發生矛盾時，政府沒有充當利益訴求的公正裁判者，而是有所偏向，政府在其中與民爭利，成為矛盾的一部分，給社會矛盾的解決帶來了極大困難。針對當前我國農村征地拆遷中出現的利益主體權益不明確、利益各方博弈過程復雜和沖突解決途徑單一等，需要深入分析這些矛盾產生的原因。本文以大理卷煙廠征用文獻村土地為例，剖析當前我國農村征地拆遷中利益沖突的根源以及表現形式，尋求化解矛盾沖突的方法。

案例:云南紅塔集團大理卷煙廠屬當地納稅戶之首，提供的財稅占整個大理州的30%。2006年企業因廠房建設的需要，征用了大理州大理市(縣級)下關鎮文獻村土地。相關資料顯示:文獻村第一塊土地(110畝)在2002年以每畝10.5萬元的價格出讓給下關鎮政府，第二塊土地(50畝)在2006年以每畝35萬元被大理卷煙廠征用，第三塊土地(97畝)僅以每畝13萬元的價格被征用。［1］文獻村村民因實際所得補償遠遠低于每畝35萬元，而與企業、政府發生了沖突，有的村民干擾征地拆遷并訴之于輿論，引起了社會廣泛關注。

一 我國農村集體土地權屬不明確

文獻村征地事件反映了農村征地拆遷中問題的焦點依舊集中在土地權屬上。農村土地歸屬于誰，這是矛盾的焦點。《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱《土地管理法》)第10條規定:農民集體所有的土地依法屬于村民集體所有，由村集體經濟組織或村民委員會經營、管理。但現實中無“村民集體”這樣一個能具體行使對土地有效監督、管理的集合群體，誰是集體土地的真正產權代表，無論是《土地承包法》還是《土地管理法》，都沒有作出明確的規定，造成農村集體土地所有權虛置。［2］

2002年2月，云南省國土資源廳對大理市包括文獻村在內的相關征地、用地做出了“同意”的批復，2004年大理州委和州政府正式批準大理卷煙廠在文獻村的擴建工程，具體工作則由大理市下關鎮政府負責。［1］云南省國土廳的這一批復使文獻村的土地只能出讓給煙廠，減少了文獻村與煙廠直接談判可能獲得的更大收益，客觀上損害了文獻村村民利益。這說明文獻村村民并沒有土地的實際處置權，或這種權利被限制了。

有官員認為這“是政策制定上的問題，而不完全是個別官員或個別政府的原因，要知道在中國土地都是國有的”。［1］下關鎮官員的這些想法正反映了我國目前農村集體土地的所有權并沒有真正歸屬農民集體，而是依舊在集體名義下保留著國家所有。根據《土地管理法》的規定，在國家沒有征用這塊土地前，這地土地并不是國家的，而是集體的，而在政府官員和社會民眾心中，土地國有是天經地義的。國家可以用行政手段剝奪(或征用，而不是購買)農民集體的土地所有權，對于農村土地的補償只是象征性地支付一些費用，這是長期以來我國社會財產權不清晰的一種表現。

二 農村征地拆遷各方利益訴求及矛盾

本案例中大理卷煙廠是土地的使用者，是拆遷主體，土地應該由煙廠征用拆遷。但在征用和拆遷過程中，煙廠并不出面，而是一次性交納土地征用拆遷費后由地方政府負責拆遷。

下關鎮政府官員解釋:“政府并不是拆遷的主體，而是受大理卷煙廠的委托進行工作。”［1］地方政府參與征地拆遷的目的是什么，為什么地方政府愿意做，為什么可以做，地方政府做有什么好處，這正是我們要討論的問題所在。征地拆遷中地方政府扮演的角色并不是公平公正的仲裁者，而是利益的直接參與者，這是征地拆遷利益沖突和矛盾加劇的一個重要因素。如果沒有政府，企業與農民(或代表農民的村委會)可以直接談判，結果不外是兩種，一是成交，雙方形成一個都可以接受的價格，最終達成協議;二是失敗，企業另找土地，而農民由于土地沒有出讓也無法得到利益補償。完全市場化的交易過程不會引發過大的直接矛盾，而政府的參與使矛盾復雜化。

(一)開發商或建設單位

從本案例看，大理卷煙廠是建設單位，是土地的需求方。從煙廠來說，以較低價格獲得土地符合企業追求利益最大化的原則。煙廠很清楚，在當前中國社會現實中，要想以較低價格獲得土地，最便利的方法是與地方政府而不是土地的占有方進行談判。一方面，煙廠可以利用企業對地方經濟貢獻大的地位影響政府決策;另一方面，煙廠本身也是國有的，可以利用政治資源影響政府決策。而與農民直接談判，由于農民數量眾多，意見不一，一些農民可能提出的長期性補償要求根本無法用貨幣來計量，與農民達成協議的難度和成本肯定要高很多。因此，企業更愿意通過與政府談判的方式一次性解決問題，與農民的問題由政府解決。同時，像本案例中這樣效益較好的企業，容易成為失地農民索要過多利益補償的對象。通過與政府的私下交易，可以實現土地拆遷補償支出的最小化。不僅在征地拆遷的補償費用上與政府談判可以減少支出，而且在具體征地拆遷的時間要求上建設單位也愿意讓政府來承擔這一工作。建設單位在這個過程中不遵從市場途徑和原則，而是喜歡通過行政或政治方式來解決這一問題，這樣做的好處在于可以發揮和利用其政治資本。當前許多地方政府出于經濟利益，熱衷招商引資，對于企業擴大生產規模使用土地十分支持。如果企業在地方稅收等方面對地方經濟貢獻較大，企業對地方政府的影響就更大。

(二)地方政府

在當前征地程序中，地方政府充當“橋梁”的角色。這種角色，注定地方政府與征地拆遷的相關方均存在利益沖突。在土地征用拆遷中，政府之所以會積極參與，因為政府在其中也有利益。從市場角度和政府職責來講，政府應該力求中立，對資源的市場配置不加干預，才能實現資源的有效配置。［3］但是當前我國政府，尤其是基層政府面臨著促進經濟增長和增加稅收的要求。從地方政府來說，促進地方經濟增長是最大的政治，因為只有經濟增長了，地方稅收和可支配財力才能增加，各種政績的活動才能有效開展。因此，只要GDP與稅收增長，有利于改善地方發展形象，地方政府都會積極參與，這是地方政府領導者的政績觀所致。

下關鎮政府有官員說:“234畝征地，大理卷煙廠的確全部是以每畝35萬元的價格撥付到政府的，然后我們針對不同的情況進行了賠償。之所以會出現第一塊和第三塊土地價格低于35萬，是因為扣除了當中的各種基礎建設、拆遷費用以及各種必須的規費和手續費等。”他表示，下關鎮政府在此次工作中，不但沒有賺錢，相反“虧”了1 000多萬元，“但是為了納稅大戶大理卷煙廠的工作能夠順利開展，在大局為重的前提下政府愿意承擔這樣的‘虧損’”。［1］

在這個案例中，政府官員認為政府參與征地拆遷不僅沒有獲利而且虧了，但政府為什么還愿意做呢?正如官員所說，以大局為重，大局是這個企業對地方經濟的貢獻不是只體現在這一個項目上。地方政府可能在這個項目上虧了，但是企業稅收、收費和捐助都會給地方政府更大的利益，因此要積極地為企業服務。當然，地方政府在土地征用中還有更直接更實際的利益，土地級差的相當一部分被地方政府拿去用于充實地方財政，土地收入成了政府第二稅收，地方政府以發展地方經濟和公共事業的理由將土地收益的主要部分占用了。

政府的解釋并不能平息拆遷戶的疑慮，因為社會公共事業建設不能由一個村的土地出讓金來承擔，它本來就是政府責任，而不能以社會事業需要作為占有土地出讓金的理由。同時，從政府官員來看，這項工作是一項上級交辦的工作，對官員個人而言就是一項政治任務，完成得好對他們未來升遷有積極意義，他們當然愿意積極地開展工作。地方政府希望對此事的處理沒有或較少不良影響和費用支出，這樣既可以較快地完成任務，減少開支，對自身利益和發展也會產生良好影響。

(三)失地和拆遷農戶

《中華人民共和國物權法》將土地承包經營權確定為物權，確保了農民行使土地管理的權利，并且對土地依法享有占有、使用、收益、處分的權利。2010年中央1號文件首次提出加快農村集體土地所有權、宅基地使用權、集體建設用地使用權等確權登記發證工作，這是中央統籌城鄉發展，促進農村社會和諧穩定和硬化地權的重大決策，確認和保障了農民的土地物權，實現了農民個人的利益訴求。［4］從失地農民或拆遷戶來說，這次拆遷補償交易完成后意味著其土地權益的徹底讓渡，因此希望在這一次性交易機會中獲得收益最大化。但是，在現行征地制度下，由于土地增值收益巨大，農民的土地權利易受到國家公權力的限制及利益集團的侵害，農民自身權益常常得不到有效維護。［5］

據了解，煙廠占用了文獻村的土地后，村民提出把本村村民安排到煙廠做臨時工或合同工、改善水利道路建設、資金補助等要求，但是這些要求并沒有落實。村民所提出的完善村民養老保險和社會保險的條件，鎮政府和煙廠也沒有給出肯定答復。［1］

拆遷戶提出的這些長期性補償要求，有些可以通過資金來解決，有些訴求則明顯超出企業所能或應該承擔的范圍。企業愿意用貨幣一次性解決村民的要求，至于支付費用多少要看對這塊土地的需求程度，即企業愿意以多大的成本來進行這塊土地的購買。目前國家對支付農民的征地拆遷的補償標準的規定較為粗化，一方面因為全國情況不同，拆遷性質也不一樣，不能統一規定一個標準;另一方面農村土地的征用和拆遷確實是政府行為，只有政府才有權力將農村集體土地征用為國有，之后才涉及交給企業使用，如果規定的標準過高，政府也難以承擔。政府在計算農村土地補償費的標準時，并不是根據土地的市場價格確定的，也不是根據農民的意愿，而是依據土地產值來計算。［6］

當然，從這個案例來看，地方政府將煙廠支付的費用的絕大部分交給了拆遷農民，但是農民對這一做法并不滿意，原因在于這些征地拆遷費用沒有全部交給農民。在拆遷農戶看來，煙廠給的錢都是為這地土地支付的，所以應該將這一筆錢全部交給農民，政府在其中不應該私扣。

三 利益矛盾爭議的影響和化解方式

農村土地征用拆遷涉及農民的根本利益，影響農民今后長期的生活，加上征地過程中間環節多，各種程序不透明，政府、開發商和農民之間利益交織導致矛盾，因此各方都可能動用各種手段來解決矛盾。在矛盾沖突中各方使用的手段不同，最終的影響也不一樣，要化解矛盾必須尋求傳統之外的方法與手段，才能使矛盾在可控的范圍內加以解決。

(一)政府拆遷的行政手段及其影響

如果這種行政手段的拆遷與政府利益沒有直接關系，拆遷戶可能還能認為政府出于公平公正的需要來介入拆遷，但是一旦這種行為與政府利益掛購，拆遷戶往往懷疑政府的動機，并且更直接地懷疑部分政府人員的私人動機。因為在許多公共管理事務中，政府往往回避責任，不進行有效的管理，而在拆遷中政府不僅介入，而且積極介入，甚至使用公權力即行政手段，不能不引起人們對政府及其成員動機的懷疑，而這種懷疑又會引發新的不滿和矛盾。

文獻村村民普遍認為，政府在利用征地牟利。另外煙廠和政府方面也沒有詳細的財務收支報告對征地情況進行公布和解釋，這更強化了村民“其中肯定有貓膩”的想法。也有村民說:“如果政策允許煙廠直接和我們談價，而不要政府參與其中，很多事情就會簡單明白多了，但現在的情況是用地的人不能和賣地的人聯系，中間還隔著個政府。”［1］在農民不能理解補償標準的情況下，農民對政府進行征地拆遷產生了抵觸情緒，懷疑政府。因此農民就會采取一些非正常的辦法阻撓拆遷，政府又經常采取行政手段強制進行拆遷，使政府與農民之間的矛盾尖銳化。

下關鎮政府有官員解釋:“政府并不是拆遷的主體，而是受大理卷煙廠的委托進行工作。大理的征地價格在全國要算最高的，政府對老百姓己經很寬容了。”他表示，現在的行政規章制度很復雜，如果走正規渠道，起碼要耽誤半年時間，“由于企業生產需要以及上級的工作壓力太大，我們的確少走了一些程序，比如通過法院發出‘強制拆遷令’等”。［1］這說明政府行政行為在實際操作中隨意性很強。出于各種需要，政府以社會公共管理機關的名義采取各種強制活動，而農民面對這樣一個強勢機構，很難有表達自己利益訴求的機會和途徑。官員把征地拆遷中遇到問題的責任推給了上級，他們感受最大的是權力有限，反映了地方政府權力不斷擴張且不受約束的傾向。

(二)拆遷戶的非和平手段

在征地拆遷和失地農民安置過程中，農民始終處于被動和弱勢狀態。農民對征地和工程建設沒有發言權和知情權，對不合理的征地補償安置方案也缺乏拒絕手段。整個過程缺少民主程序，缺乏透明度，農民、企業和政府之間“信息不對稱”，這是失地農民產生不滿情緒的重要原因。［7］農民面對的不是個人或企業，而是具有強勢地位的政府機構。在征地過程中，政府不僅很少讓農民參與，而且在拆遷過程中常常使用強制性地手段，使農民與用地企業之間的矛盾轉變成農民與政府之間的矛盾。由于無法與政府這一公權機構進行抗衡，農民能夠采取的辦法和手段通常是非常原始的非和平方式。應該說，群眾對自己的訴求沒有有效的方法去維護，在要求得不到滿足時，就會出現不考慮自己行為后果和社會影響、也不考慮自己的行為是否合法的非常手段。近年來，由于征地拆遷出現了聚集上訪請愿、阻斷交通等行為，江蘇、北京等地還相繼發生拆遷戶自殺、自焚事件，四川一些拆遷戶以煤氣罐爆炸、淋汽油自焚等過激手段要挾政府提高賠償金額，并煽動其他拆遷戶聚集鬧事。這些方式只會進一步激化矛盾，使問題的解決更加困難。我國目前沒有建立一個有效的第三方公正裁決。當發生矛盾，尤其是政府和社會成員之間的矛盾時，政府官員之間往往互相推諉，出問題后沒有人負責，而農民又無法獲得有效的社會援助，最后只能通過這種原始方法來進行抗爭。

(三)第三方的社會裁決

應該說，當前我國沒有在政府和社會成員之間形成可以充當緩沖地的社會民間組織或獨立裁決機構，在沒有第三方參與裁決下，社會成員與政府之間的矛盾容易激化而導致直接沖突。因為在這樣的權力架構下，農民明顯處于弱勢，而且無法從社會中獲得援助力量。

對征地中補償安置爭議進行裁決，是中國的一項法律制度。近年來土地信訪數量居高不下，且大多與征地補償安置有關，一個重要原因就是法規規定的征地補償安置爭議裁決制度在全國絕大多數地區沒有建立起來。到目前為止，全國只有湖南、安徽和重慶三省市建立了征地補償安置爭議裁決制度。而在云南省大理市，被征地農民都表示“對這些規定聞所未聞”，同時“也懷疑其有效性”［1］。

這說明，當前迫切需要在我國社會權力架構中構建一個由社會第三方組織來協調和處理社會矛盾的沖突化解機制。構建完善的矛盾協調處理機制，可以通過建立各級信訪咨詢網絡，讓群眾通過正常渠道表達意愿，及時將矛盾化解在萌芽狀態;還應完善司法救濟制度，建立健全相關中介仲裁機構，充分發揮司法在調節矛盾糾紛中的作用，完善相關法律制度，切實維護好被征地拆遷農民的根本利益。［8］如果社會矛盾，尤其是政府和社會成員之間的矛盾不能通過社會第三方進行協調，矛盾就會不斷積累，社會對政府的信任度將大大下降，容易引發更大的危及政府存續的社會問題。

［1］尹鴻偉.誰是征地拆遷的獲利者［J］.中國社會導刊，2007(9):43－45.

［2］陸亞娜，徐瑜.城鎮化進程中農村征地拆遷問題解析:基于博弈論視角［J］.蘇州科技學院學報(社會科學版)，2013(3):24－30.

［3］劉雙.縣級政府在農村征地問題中的角色研究［J］.農業經濟，2008(6):55－56.

［4］樊志全.中國共產黨不同歷史時期的土地法規［N］.光明日報，2012－12－17(07).

［5］王建，李昌娟.淺析農村征地拆遷中的利益沖突［J］.中共珠海市委黨校珠海市行政學院學報，2014(1):41－44.

［6］王世聯.農村征地收益分配與失地農民社會保障問題研究綜述［J］.經濟縱橫，2008(6):123－125.

［7］王放.中國城市化過程中的農村征地問題［J］.中國青年政治學院學報，2005(6):64－68.

［8］張永亮，張雯.農村征地拆遷利益分配機制構建［J］.人民論壇，2011(14):142 －143.