浙江省最低生活保障制度研究

史曉琴

浙江財經大學

浙江省最低生活保障制度研究

史曉琴

浙江財經大學

浙江省在全國范圍內屬于經濟較發達地區，也較早推行最低生活保障制度。本文主要從收入的角度和財政支出的角度來衡量浙江省城鎮和農村最低生活保障制度的實施情況，了解最低生活保障對居民的救助效果，為浙江省最低生活保障標準的科學、規范調整提供相關的參考性建議。

最低生活保障制度；低保標準；人均可支配收入；人均消費支出；財政支出

一、引言

所謂貧困，就是缺少達到最低生活水準的能力①。貧困的產生有貧困者自身的原因，同時也包括社會的原因。自身原因包括自身的收入水平低，文化程度低，健康狀況差等。社會原因包括近年來社會經濟轉型，產業結構調整，使那些無法適應變革的傳統產業部門走向衰落，職工面臨失業的風險。隨著科技的不斷進步，勞動生產率的提高，對勞動者素質的要求提高，勞動力市場競爭加劇，那些在競爭中被淘汰的人就極易陷入貧困。由于先天或后天的原因導致了貧困的發生。國家有義務提供給公民物質幫助權，幫助其避免陷入貧困的惡性循環，不至于使貧困代代相傳。我國自20世紀90年代以來開始探索建立最低生活保障制度。1993年上海市率先開展了城市最低生活保障制度的試點工作。最低生活保障制度發揮著最后安全網的兜底作用。最低生活保障制度在縮小貧富差距，增強低保群體幸福感，彰顯社會的公平正義，緩解社會體制轉軌帶來的矛盾等方面發揮了重要的作用。

浙江省從1995年開始了對最低生活保障制度的探索。浙江省于2001年10月1日起，正式實施《浙江省最低生活保障辦法》。本文以浙江省為樣本，探索最低生活保障制度在浙江省的實施情況。

二、浙江省最低生活保障制度的發展現狀及存在的問題

浙江省是我國經濟較為發達的沿海省份。但在社會經濟的轉軌時期，浙江省也和其他省份一樣，面臨著失業人口的增加、城鄉差距拉大、社會階層貧富差距加大等問題。為降低改革的社會成本，浙江省及時響應黨中央的號召，探索建立了最低生活保障制度。

最低生活保障制度在浙江省實施已有十幾年了，本文從最低生活保障的范圍、標準、財政對最低生活保障的投入的角度來分析浙江省最低生活保障制度的發展現狀。

（一）最低生活保障范圍擴大。伴隨著最低生活保障制度擴面工作的不斷推進，越來越多的貧困家庭享受到了這一政策福利（見圖一）。特別是低保人數從2001年的26.93萬增加到2002年底的40.61萬，增幅達50.80%，低保覆蓋面擴大。這是由于2001年11月，國務院發出《關于進一步加強城市居民最低生活保障工作的通知》，要求大力推進城市低保工作，做到應保盡保。低保人數的大幅度增加不是貧困問題愈加嚴重，而是原先沒有納入低保的人現在納入了低保。近幾年來，享受低保的人數較為穩定，是應保盡保的體現。

（二）最低生活保障標準的不斷提高。近年來，城鄉低保標準逐年提高，城鎮低保標準要高于農村低保標準（見圖二）。浙江省根據“市價菜籃法”，來確定滿足貧困群體的基本生活需要的最低生活保障標準，且實施困難群眾基本生活消費品價格上漲動態補貼機制，多次向低保等困難群體發放物價補貼。由于城鄉差別的客觀存在，城鎮低保待遇要高于農村。城鎮低保標準一般按當地最低工資標準的40%確定，農村低保標準按城鎮低保標準的60%確定，這一規定在制度上也決定了城鎮低保標準要高于農村低保標準。

表一：2010-2013年浙江省城鄉低保平均保障標準

（三）財政對最低生活保障的投入逐年增長。2000年浙江省最低生活保障的財政投入為1.14億元，到2012年增長到22.19億元，2012年保障資金是2000年的19.46倍（見圖二）。公共財政應當用于民生，最低生活保障制度是屬于社會救助的范圍，財政對低保資金的持續穩定投入，有利于最低生活保障制度的有序運行。

雖然浙江省從低保的救助人數、低保標準、財政對低保的投入這些絕對指標上看都逐年增加，但是從相對指標上看，浙江省在最低生活保障制度的實踐中還存在著以下問題。

（一）低保標準占人均可支配收入的比重偏低。參照國際貧困標準法，考察低保標準占平均收入的比重（圖三）。國際上通常使用社會中位收入或平均收入的50%-60%作為測定貧困線的方法。通過分別計算浙江省2010-2012年城鎮和農村的這一指標，發現城鎮低保標準占城鎮居民人均可支配收入的17%左右，農村的低保標準占農村居民人均純收入的28%左右，與國際上的標準還是有很大差距的。為滿足貧困群體的基本生活需要，在財政的承受范圍內提高這一指標，可以彰顯社會的公平正義，使貧困群體能共享改革發展的成果。

（二）低保標準占人均消費支出的比例上，農村實施情況好于城鎮。消費支出反映了人們用于物質消費和精神文化生活消費的全部支出，反映了人們的基本生活狀況。民政部提出“十二五”期間的規劃，城市最低生活保障標準要占當地城鎮居民人均消費支出的30%以上，農村最低生活保障標準要占當地農村居民人均消費支出的35%以上。考察浙江省2010-2012年的這一指標，看到農村實施情況好于城市，農村平均在38%左右，城鎮平均在26%左右（見圖四）。隨著社會的不斷發展，“滿足人們基本生活需要”的內涵在不斷的豐富。根據馬斯洛的需求層次理論，只滿足吃飽的保障標準是停留于需求的最低層次，在人們生活水平不斷提高的今天，提高低保標準占人均消費支出的比例，能提升低保群體的生活品質。

（三）最低生活保障資金占財政支出的比重偏低。浙江省在全國范圍內屬于經濟較發達地區。近年來用于最低生活保障的資金隨著人民生活水平的提高而提高，財政支出有較大幅度的增加，但最低生活保障資金占財政支出的比重卻一直處于一個較低的水平（表二），反應出了財政支出結構上的不合理，公共財政沒有把更多的資金向最低生活保障制度傾斜。

三、政策建議

（一）要建立最低生活保障標準與收入指標的聯動機制。最低生活保障標準是最低生活保障制度的核心內容。在制定和調整最低生活保障標準時要把一些收入的指標納入考核的范圍，使最低生活保障標準制定更為合理。消費支出反映了人們用于物質消費和精神文化生活消費的全部支出，反映了人們的基本生活狀況。最低生活保障標準應向消費支出看齊。提高低保標準，增加貧困群體的可支配收入，從另一個角度來看，能促進內需，刺激消費，有利于經濟的發展。人均可支配收入反映了社會中人們基本的收入狀況，更高的收入相對能提供更好的物質條件以及人力資本發展的機會。提高最低生活保障標準占人均可支配收入的比重，為低保群體提供更多的資源，能減輕社會的仇富心理，促進社會的安定和諧，讓改革發展的成果為全體人民共享。

（二）加大財政對最低生活保障的資金支持力度，優化財政支出結構。最低生活保障制度發揮著最后安全網的作用，如果資金上得不到保障，造成貧困的人口得不到救助，對社會會產生嚴重的負面影響。最低生活保障制度實行的是屬地管理，要合理明確劃分省、市、縣、鄉鎮各級財政的籌資比例，這樣也有利于為低保提供可靠的資金來源。對于財政不能夠滿足當地低保的欠發達地區，可通過轉移支付確保低保資金的投入。可以考慮把一部分個稅納入低保資金，充實低保資金的來源。也可以通過社會的捐贈籌集到一部分資金，雖然可能這一部分資金在數額上較小，但能體現出人們對低保的關心和支持。以家計調查為基礎，科學規范的測定最低生活保障標準，在財政對低保投入增加的同時，也提高財政資金的使用效率，能為貧困群體編織出更好的“安全網”。加強財政用于低保資金的監管，提高低保資金審批、發放的透明度。

（三）要將生活救助和能力救助相結合。對低保對象的救助不應僅僅是為了滿足其生存的需要，更重要的是增強其自我發展的能力。由于享受低保，貧困人群被貼上了“身份標簽”，社會地位較低。或是由于自身文化水平低，無法找到穩定的工作。浙江省在向低保對象提供低保救助時，應提供相關配套的政策福利，完善社會救助體系，更好的為貧困群體提供幫助。要使生活救助和能力救助相結合，從能力上武裝困難家庭，提倡勞動自救。可在就業、教育、醫療、住房及生活等方面提供救助和扶持。

在生活陷入困難得不到保障時，享受最低生活保障是一項權利而不是一種施舍。浙江省最低生活保障制度的推行，為困難群體織起了一張安全網。但是這張安全網能容納多少的人，能為困難群體提供多高的救助，又是值得深思的問題。本文主要從收入的角度和財政支出的角度來衡量浙江省最低生活保障制度的實施情況，了解最低生活保障對居民的救助效果，希望能為浙江省最低生活保障標準的科學、規范調整提供相關的參考性的建議。

[1]世界銀行．《1990年世界發展報告》．中國財政金融出版社，1990．

史曉琴，浙江財經大學研究生。