困境及思路：山東省全民健身公共服務發展審視

孫化玉　范守民　周曰智　郭隆建

摘要：通過分析山東省全民健身公共服務發展困境，提出了深入推進公共服務的建設思路。研究認為，山東省全民健身公共服務發展困境主要體現在：政府公共服務職能認識模糊、服務政策難以有效落實、服務供給格局弱化、服務供給方式單一等。提出以下思路：明確政府職能、加強制度創新與落實、形成多中心服務供給格局、實施區域供給模式創新等。

關鍵詞：山東省；全民健身公共服務；困境；思路

中圖分類號：G811.4文獻標識碼：A文章編號：1006-2076（2014）01-0001-05

推進全民健身公共服務創新，為社會公眾提供公正、高質量的公共服務，是當今我國各級政府部門所面臨的共同課題。近些年，山東省全民健身公共服務有了快速發展，尤其是第11屆全運會的承辦，更是極有力地推動了全民健身公共服務的建設，突出地表現在體育場地設施建設、體育活動服務等方面，并且取得了卓有成效的實踐經驗。但是，拂去全民健身公共服務的成績，審視全民健身發展的實際狀況，也不難發現山東省全民健身公共服務也存在諸多困境，基于困境提出發展的思路則成為本課題的重要目的。

1山東省全民健身公共服務發展困境

1.1模糊與單一：政府全民健身公共服務職能

政府作為全民健身公共服務體系的責任主體，在全民健身公共服務建設中運用所掌握的公共資源，為社會公眾提供公共服務。而政府部門能否有效地向公眾提供全民健身公共服務以滿足需求，首先取決于行政部門在公共服務供給中承擔核心職能及其實現方式的確定與運用。所謂全民健身公共服務職能就是體育行政部門直接或間接提供全民健身公共服務以滿足社會和公眾需求的職責和功能。實踐中，政府部門在履行全民健身公共服務職能時常出現“失位”“錯位”和“越位”的現象。山東省各級體育行政部門也不例外，向社會公眾提供全民健身公共服務職能的發揮尚不充分，政府部門在全民健身公共服務供給中明顯地表現出生產者的角色，服務供給中親力親為現象明顯[1]。在訪談中了解到，體育行政部門有關人員對全民健身公共服務的認識更多局限于“撥款和花錢”“制定政策與規劃”“建設場地設施和開展體育活動”等，由此反映出政府部門工作人員對政府公共服務職能認識程度。在第11屆全國人大第3次會議上，溫家寶總理在《政府工作報告》中指出：“大力發展公共體育事業，廣泛開展全民健身運動，提高人民的身體素質。”“公共體育事業”的提法是第一次在政府工作報告中出現，展示了發展體育事業的寬廣的新領域。那么，公共體育事業的本質要求和基本內涵是什么？各級政府和體育部門在發展公共體育事業中應履行哪些職責？如何使這些職責落實到位？如何鼓勵、引導、調動社會資源參與發展公共體育事業？山東省各級體育行政部門應以新公共管理和新公共服務理論為指導，結合國內全民健身服務的研究成果，適時轉換思維，確立在全民健身公共服務中的核心職能范圍，并創新實現方式，這樣才能更有效地指導和推動山東省全民健身公共服務實踐的發展。

山東體育學院學報第30卷第1期2014年2月 孫化玉，等困境及思路：山東省全民健身公共服務發展審視No.1 20141.2“應然”與“實然”之窘：全民健身公共服務政策

政府是全民健身公共服務政策法規的制定者，體育公共政策的惟一主體。近年來，山東省體育行政部門為了積極推動省內體育事業的發展，基于國家制定的法律法規，相繼出臺了多部涉及到全民健身公共服務方面的政策法規， 2006-2009年期間，制定了《山東省市級群眾體育工作考核辦法》《山東省農民體育健身工程實施辦法》《關于進一步加強社會體育指導員工作的意見》《山東省資助全民健身工程體育彩票公益金管理暫行辦法》《省級體育彩票公益金資助建設全民健身工程標準和辦法》《特色縣市區評選表彰辦法》《優秀社會體育指導員評比表彰辦法》《關于進一步加強健身氣功推廣工作的意見》等；濟南、煙臺、德州、濱州、棗莊等市將全民健身內容納入政府社會事業綜合考核指標體系，其他市也出臺了全民健身工作的規范性文件。“十二五”期間，為貫徹落實國務院《全民健身條例》《全民健身計劃（2011-2015年）》，進一步發展山東省全民健身事業，廣泛開展全民健身運動，加快體育強省建設進程，制訂了《山東省全民健身實施計劃（2011-2015年）》。體育事業相關政策、法規的出臺對山東省全民健身公共服務的制度化、規范化具有積極的促進作用，但是諸多政策多存在配套措施不完善等問題。以《山東省全民健身實施計劃（2011-2015年）》為例，《實施計劃》中明確了包括推進城鄉公共體育設施、全民健身組織網絡、全民健身活動、全民健身科技服務水平、全民健身志愿服務和城鄉（人群）體育協調發展等七項重點工作在內的內容和工作措施，這些建設內容為山東全民健身事業的發展起到了指導性作用，但是《實施計劃》中明顯缺乏效果評估標準體系以及可操作的具體路徑等。

1.3凸出與弱化：全民健身公共服務供給格局

體育公共服務是指在一定經濟社會發展階段，以體育行政部門為主的公共組織運用公共權力或利用體育公共資源為滿足社會公眾公共的、基本的體育需求所提供的各種服務[2]。全民健身公共服務作為實現公民體育權利的體育公共服務的核心內容，其有效供給需要以體育行政部門為主的公共組織的積極、有序、協調參與。近年來，山東省全民健身服務強調“以政府為主導，以體育總會為龍頭，體育事業機構為支點、體育社團為主線”的供給體系建設[3]，逐漸發展為“在省政府領導下，由省體育局會同有關部門、社會組織共同推行”的服務供給格局[4]，尤其是在《山東省全民健身實施計劃（2011-2015）》中明確提出了“加強市、縣（市、區）級健身組織和鄉鎮綜合文化體育站、街道文化體育活動中心建設”、“加強社會體育指導員培訓與管理、發展職業社會體育指導員以及廣泛開展全民健身志愿服務活動的全民健身志愿服務工作”的全民健身服務發展措施。這些舉措對山東省全民健身公共服務的發展具有較強的促進作用。但是，調查發現，在全民健身公共服務供給過程中，體育行政部門的作用明顯占據主導作用，而“各類社會體育組織的作用未得到有效發揮”[1]，企事業單位更多注重發展單位職工體育，注重發展“家門”服務，體育社團則強調了“行業（如輪滑俱樂部）”和“區域（如社區）”服務。實際上，政府主導、部門協同、全社會共同參與的健身公共服務供給格局難以實現，企業、個人和體育社團等對全民健身公共服務體系構建的介入需要深入。

1.4“淺”與“窄”：全民健身公共服務供給機制與方式

全民健身公共服務作為體育公共服務的重要內容，其有效供給不僅要采用行政機制，更重要的是基于不同服務內容和經濟發展狀況采取市場化機制與方式，這也在很大程度上影響到政府公共服務的職能把握及其實現方式轉變，這也是引導公共服務向縱深發展的關鍵環節之一。課題組針對“體育行政部門提供公共服務采取的方式”的調查顯示，管理人員更多選擇了“政府直接生產提供”“特許經營”“政府財政補貼”，而“服務外包”“憑單制”等市場化方式很少采用。但是，通過對17地市體育行政部門的管理人員的調查得知，除實物性公共物品如場地設施和大型主題性活動由政府采購或資助外，一些小型體育活動或健身相關信息等服務內容“由于經費缺乏等原因”而很少進行資助、補貼，甚至由體育社團基于社團發展或政府要求來完成。另外，課題組在調查體育行政部門發揮非營利體育組織、志愿者提供全民健身公共服務的措施時，管理人員認為社會體育指導員、社會體育技能強人員、體育教師應參與到服務的供給過程，但同時也認為沒有明確制定相應的機制與方式推動上述人員的參與。由此反映出山東省全民健身公共服務市場化供給機制與方式的作用范圍與深度，相關研究表明，“山東省體育公共服務行政提供占主導，而市場化提供以及自愿提供機制作用發揮欠佳，作用范圍與深度亟待加深，自然也就導致體育行政部門疲于應付各種瑣事”[1]。而這又與政府在全民健身公共服務中的角色定位、公共服務市場化供給的制度環境、政府的市場化管理能力、體育社團服務供給能力等方面密切相關[2]。

1.5“漠視”與“缺失”：全民健身公共服務需求調查

眾所周知，需求決定供給。但有服務需求并不一定會有供給，只有有效的需求即被供給者所重視并納入供給安排的需求才會有相應的供給；反之，合理的服務需求亦或被忽視，由此出現服務供給與需求之間的脫節，這就要求政府部門建立多形式、多渠道需求調查體系，以便及時了解社會公眾的服務需求動態。然而，全民健身公共服務需求的調查往往被政府部門所忽視，以山東省體育局政府網站為例，網站開辟了“網上調查”欄目，而欄目調查題目僅12個，而涉及全民健身的內容多是政策意見的調查，如“第二屆全民健身運動會將于日前開幕，對此您有何好的建議”“ 學校體育設施5年實現開放率超70%，對此您有何看法”“您對省政府出臺《山東省全民健身實施計劃》有何看法”等等，僅有 “您對推動我省全民健身活動的廣泛開展有何意見”這一問題涉及到服務場地、活動等需求的調查。本課題調查表明，體育行政部門管理人員能“及時”了解公眾體育需求的僅占11.2%，而對公眾需求了解程度達到“非常了解”和“了解”的僅占5.8%，造成上述問題的原因則是“沒有實施需求調查（87.5%）”和“需求調查途徑尚不完善（88.7%）”。有研究表明，山東省地市體育行政部門很少調查社會公眾的體育需求[1]。由此在一定程度上可以反映出山東省地市體育行政部門對公眾需求的“漠視”和調查途徑的“缺失”。

1.6“失衡”與“失調”：全民健身公共服務供給的基本癥狀

“失衡”是我國全民健身公共服務建設中所出現的突出問題，主要表現在區域、城鄉、人群等方面。山東省作為東西區域跨度較大的省份，由于自然資源和社會發展歷史的原因，東西部地區經濟社會條件都存在著很大差異，這種差距問題已經得到省政府的高度重視并積極采取相應措施，但是短期內東西部區域經濟社會發展的差距問題依然嚴重。東西部地域的經濟社會的差距直接導致了公共服務的差距，據相關研究表明，2009年山東省17市公共服務排名依次為威海、淄博、東營、青島、煙臺、濟南、萊蕪、濱州、濰坊、泰安、棗莊、濟寧、德州、日照、臨沂、聊城、菏澤，而體育公共服務排名前5位的城市幾乎全部來自于公共服務水平第一類地區（見表1）。“失調”體現在全民健身公共服務結構方面，以2009年社會體育指導員和標準體育場地數量為例，社會體育指導員濟南排名第一（857人），而德州位居最后（僅13人），青島的標準場地為3 339個（第一位），而萊蕪413個（排名最后）。山東省全民健身公共服務結構失調、水平差距又與財政收入呈現正相關關系，2010年人均公共文化體育投入第1位的是濟南市，是青島市人均公共文化體育投入的1.15倍，是第3名（威海市）的2.14倍，是最后1位（菏澤市）的4.92倍。2009年人均公共文化體育投入第1位的是青島市，其人均公共文化體育投入分別是濟南、威海、菏澤的1.06倍、2.31倍和6.95倍[5]。

1地區第一類地區1青島、威海、淄博、東營、濟南、煙臺、萊蕪第二類地區1棗莊、濰坊、泰安、濟寧、濱州第三類地區1德州、日照、臨沂、聊城、菏澤

2山東省全民健身公共服務發展思路

2.1職能明確：政府全民健身公共服務的著力點

政府在全民健身公共服務中的職能及其實現方式是兩個密切相連的統一體。政府在提供全民健身公共服務過程中所承擔的職能，必須要借助于一定的手段或路徑才能實現，畢竟，政府公共服務職能缺乏與之相適應的實現方式，只能是空中樓閣。而科學區分政府全民健身公共服務職能維度與內涵，是正確提出實現方式的關鍵環節。筆者認為，政府全民健身公共服務的職能從不同的角度有著不同的劃分方式，以供給與生產可以分為供給職能和生產職能；從服務的內容可以分為體育健身的場地設施職能、體育組織職能、體質監測職能、體育健身指導服務職能等等；從人群結構可以分為老年人、青少年、特殊人群等的服務職能；從區域角度可以分為城市與農村的全民健身公共服務職能。不同分類所賦予政府的公共服務職能有所區別，決定著實現方式的差別性，這就要求政府部門在認真研究職能分類情況下確定相應的職能。

山東省政府部門在當前全民健身公共服務中應理順以下方面的職能：1）進一步深入思考如何推動政府依法履行發展全民健身職責；2）積極推動各部門行業協同發展，積極推動全社會全民健身的廣泛參與；3）認真思考將全民健身工程建設納入城鄉發展和各項社會事業規劃等；4）積極推動公共體育設施和學校場地向社會開放，提高健身設施的覆蓋率和均等化；5）認真思考加強體育組織建設，提高各級各類健身組織的覆蓋率，充分發揮健身組織經常性組織群眾參與健身的作用；6）不斷縮小城鄉、東西部區域全民健身公共服務的差距；7）加強科學健身指導能力、廣泛開展志愿健身服務；8）合理配置并有效利用好城市、社區、農村的體育方面的各種資源，主動聯合醫療衛生部門開展“體、醫”結合的服務模式，積極提供健康指導、運動處方、體育療法等服務，并逐步擴大網點，形成全民健身公共服務體系，保證社會體育活動的制度化、經常化、生活化、均等化，為群眾體育的發展提供全方位服務。

2.2制度創新與落實：全民健身公共服務有序發展的保障

山東省各級體育行政部門在貫徹落實國家全民健身公共服務發展的方針政策實施過程中，必須立足各地市公眾體育健身實際狀況，制定引導地市全民健身公共服務健康發展的政策，如全民健身體育設施政策、健身服務人才政策、經費保障政策、監管政策、農村體育設施重點扶植政策等，具體如“全民健身計劃實施評估辦法”“群眾體育活動狀況調查和國民體質監測調查指標體系和辦法”“縣級體育社會團體評估與資助辦法”“群眾體育組織培育發展政策”“政府向社會組織購買體育服務政策”等等。另外，各級體育行政部門在制定體育政策的同時，要提高落實各種方針政策的執行能力和水平，并且要明確實施各種政策的運行機制、方法、實現途徑等，切實保障全民健身公共服務政策的全面實施和有序推進。

2.3多中心格局：全民健身公共服務供給的合力

全民健身公共服務需求的多元性決定了僅由政府獨門一家是難以完成的，且政府也并無此能力。因此，解決公眾對全民健身公共服務需求的有效策略則是通過多種供給機制與方式構建或形成協同一致、有效運轉的服務供給格局，并且要明確各種主體在全民健身公共服務供給中的角色、職責的側重點、關鍵點。

1）政府部門。政府部門主要包括狹義政府、體育局、旅游局、教育局和社區居委會等，政府部門在全民健身公共服務中要積極主動聯系企事業單位、社會團體和私營部門，充分發揮各類主體的作用，形成政府主導、齊抓共管的良好局面。2）企事業單位。企事業單位作為兩類龐大的組織群體，在加強單位體育領導，完善體育組織以及積極開展單位職工體育的同時，應有組織或志愿向社會提供服務，尤其是具備較多體育資源的學校更應如此，積極承擔起全民健身公共服務的責任。3）社會體育組織、指導員及志愿者。①進一步強化省、市、縣三級群眾體育組織機構，調整充實全民健身領導小組，鄉鎮、街道辦事處建立文體工作站，建立健全各級體育總會、人群協會、單項體協、行業體協，積極成立市社會體育指導中心和健身氣功管理中心。形成以政府為主導，以體育事業機構為支點，以體育社團為線，以基層體育指導站（點）為面，以體育俱樂部經營組織為補充的覆蓋面廣、包容量大的群眾體育組織網絡。②實施《全民健身站點管理辦法》，推進“全民健身活動站點管理信息系統”建設，引導健身站點規范、健康、有序發展。③系統研究布局合理、結構優化、功能到位、作用顯著、惠及城鄉的全民健身組織網絡和群眾體育社團服務體系。④全面實施社會體育指導員工作制度，推動基層全民健身組織的社會化發展，要保障社會體育指導員工作經費，創新和改善社會體育指導員培訓方法與手段，提高各級社會體育指導員培訓工作的科學性、針對性和實效性；完善社會體育指導員信息管理系統，探索開展社會體育指導員工作注冊，為社會體育指導員創造工作條件，提高社會體育指導員的上崗率和服務實效。⑤動員和組織社會體育指導員、運動員、教練員、裁判員、體育專業學生等面向基層開展志愿服務活動，形成一批群眾受益，有廣泛影響力，能夠長期開展的志愿服務活動項目。要探索建立全民健身志愿服務活動長效機制，大力開發、扶植、培育、建設全民健身志愿服務隊伍，吸引更多人群參與到全民健身志愿服務中來。

2.4區域發展：全民健身公共服務供給機制、方式優化與創新的基本策略

全民健身公共服務的有效供給難以通過政府獨此一家來完成，由政府、市場和社會構成的多中心供給格局的轉變成為大勢所趨，而三者之間在公共服務供給中的關系也產生變化，而這種轉變由此帶來的是服務供給機制與方式的優化與創新。因此，作為實踐中的全民健身公共服務也應基于地域的經濟狀況、資源條件、制度環境、服務管理能力等方面優化與創新服務供給的機制、模式等。1）探索服務供給的新方式。鑒于我省全民健身公共服務供給方式的單一，各地市體育行政部門應基于不同的服務內容、資源條件以及社會體育組織的發育狀況等因素積極探索服務供給的新方式，逐步總結供給新方式運行的成功經驗，提高駕馭服務供給的市場化管理能力。2）機制、方式優化與創新的區域化。山東省東西區域經濟發展、人口城鄉分布也等方面明顯存在不均衡，全民健身公共服務機制與方式的創新中也不應該“一刀切”，而應該做到適應地域特點的優化與創新。

2.5需求調查：全民健身公共服務供需矛盾解決的有效路徑

1）重視需求的調查。重視需求的調查意味著政府部門對需求調查要具有主動性和能動性，而這“主動性”“能動性”需要政府部門工作理念、態度等方面的改變。這就要求政府部門充分認識到滿足公眾需求是實現公眾體育權利的重要體現，是衡量全民健身公共服務是否成功，政府公共服務職能履行合格程度的重要標準。2）建立或完善需求表達渠道。能否有效向公眾提供全民健身公共服務而滿足需求，不僅需要政府工作理念和態度的改變，而且需要建立或完善必要的公眾需求表達渠道，這是全民健身公共服務有效供給所要解決的關鍵問題，畢竟，表達渠道的完善程度以及暢通程度直接決定著體育需求信息失真程度和政府決策的科學程度。體育需求表達渠道可以分為正式渠道和非正式渠道兩種，正式渠道也即“官民”之間的直接對話，非正式渠道也即通過體育組織、新聞媒體等途徑間接的“官民”對話。政府部門可以建立上述兩種渠道達到對公眾需求的了解，從而轉化成有效的服務供給，解決服務供給與需求的矛盾。

2.6有序與突破：全民健身公共服務的健康、持續發展基本要求

序是事物的結構形式，指事物或系統組成諸要素之間的相互聯系。有序的相對性是指事物的組成要素的相互聯系處于永恒的運動變化之中，即有序是動態的、變化的有序；破義為碎、超出，突破意味著事物發展采取不尋常之路。全民健身公共服務的發展既要有“序”，亦要有“破”，山東全民健身公共服務有序發展體現在以下幾個方面：1）城鄉服務的有序發展。近些年，山東全民健身事業有了較快的發展，但是這種快速發展更多集中在城市，而農村或城鄉結合部全民健身事業的發展相對城市卻有所滯后，體育資源配置明顯存在地域差異問題。城鄉一體化發展就是打破城鄉隔離的不合理現狀，破除生產要素流動壁壘，實現城鄉體育資源的優化配置，實現全民健身公共服務的均等化，這是為農村居民提供基本而有保障的全民健身公共服務，縮小公共服務城鄉差距和區域差距的焦點問題。2）服務內容的有序供給。公眾體育需求有緩急，政府財力有限度，這就要求政府部門在有限的財力資源條件下，將公眾的需求轉化為有效需求，做出優先供給。涉及到老百姓基本生存、健康、能力的服務要優先于滿足老百姓較高層次發展需求的服務，做到經費的有序投入和規范使用，而服務內容的有序供給勢必需要政府及時的需求調查和完善的需求表達渠道。

山東全民健身公共服務的突破發展表現在以下幾個方面：1）區域一體化發展。區域一體化發展亦即區域協調發展，要結合山東省不同層次、不同地域的全民健身公共服務發展的實際情況，從政策制定、資源投放、人才培養、分類指導等方面，采取切實措施，實現不同地區全民健身事業的協調發展。山東省“十二五”規劃制定了以青島市、濟南市為山東省金融中心的策略，2011年1月國家發展和改革委員會出臺的《山東半島藍色經濟區發展規劃》要求經濟區經濟社會的一體化發展，這就要求山東省全民健身公共服務的發展可以適度采取區域化的發展模式，如以淄博、濰坊、青島、煙臺、威海、日照為一線建設東部沿海城市群，以泰安、濟寧（曲阜）、臨沂、棗莊、萊蕪為一線的南部歷史文化名城，以東營、濱州、德州、聊城、菏澤為一線的北部黃河沿線全民健身公共服務一體化模式。2）農村傾斜發展。城鄉一體化發展并非城鄉同步發展、均等發展，而是基于城鄉實際狀況做到體育資源的優化配置、區別對待。鑒于山東農村全民健身公共服務發展薄弱環節，山東省應在資源配置、政策等方面適度向農村傾斜，要以鄉鎮、街道辦事處文體工作站、農村社區扶持為重點，以體育設施、社會體育指導員、體育組織、體育活動等方面的發展為抓手，以農民體育健身意識的培育為重任，積極推進農村全民健身公共服務的發展。3）魯西南、西部重點發展。根據全民健身公共服務均等化的要求，制定扶持西部欠發達地區政策，加快山東西部、魯西南地區全民健身公共服務的發展。

參考文獻：

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山東全民健身公共服務的突破發展表現在以下幾個方面：1）區域一體化發展。區域一體化發展亦即區域協調發展，要結合山東省不同層次、不同地域的全民健身公共服務發展的實際情況，從政策制定、資源投放、人才培養、分類指導等方面，采取切實措施，實現不同地區全民健身事業的協調發展。山東省“十二五”規劃制定了以青島市、濟南市為山東省金融中心的策略，2011年1月國家發展和改革委員會出臺的《山東半島藍色經濟區發展規劃》要求經濟區經濟社會的一體化發展，這就要求山東省全民健身公共服務的發展可以適度采取區域化的發展模式，如以淄博、濰坊、青島、煙臺、威海、日照為一線建設東部沿海城市群，以泰安、濟寧（曲阜）、臨沂、棗莊、萊蕪為一線的南部歷史文化名城，以東營、濱州、德州、聊城、菏澤為一線的北部黃河沿線全民健身公共服務一體化模式。2）農村傾斜發展。城鄉一體化發展并非城鄉同步發展、均等發展，而是基于城鄉實際狀況做到體育資源的優化配置、區別對待。鑒于山東農村全民健身公共服務發展薄弱環節，山東省應在資源配置、政策等方面適度向農村傾斜，要以鄉鎮、街道辦事處文體工作站、農村社區扶持為重點，以體育設施、社會體育指導員、體育組織、體育活動等方面的發展為抓手，以農民體育健身意識的培育為重任，積極推進農村全民健身公共服務的發展。3）魯西南、西部重點發展。根據全民健身公共服務均等化的要求，制定扶持西部欠發達地區政策，加快山東西部、魯西南地區全民健身公共服務的發展。

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山東全民健身公共服務的突破發展表現在以下幾個方面：1）區域一體化發展。區域一體化發展亦即區域協調發展，要結合山東省不同層次、不同地域的全民健身公共服務發展的實際情況，從政策制定、資源投放、人才培養、分類指導等方面，采取切實措施，實現不同地區全民健身事業的協調發展。山東省“十二五”規劃制定了以青島市、濟南市為山東省金融中心的策略，2011年1月國家發展和改革委員會出臺的《山東半島藍色經濟區發展規劃》要求經濟區經濟社會的一體化發展，這就要求山東省全民健身公共服務的發展可以適度采取區域化的發展模式，如以淄博、濰坊、青島、煙臺、威海、日照為一線建設東部沿海城市群，以泰安、濟寧（曲阜）、臨沂、棗莊、萊蕪為一線的南部歷史文化名城，以東營、濱州、德州、聊城、菏澤為一線的北部黃河沿線全民健身公共服務一體化模式。2）農村傾斜發展。城鄉一體化發展并非城鄉同步發展、均等發展，而是基于城鄉實際狀況做到體育資源的優化配置、區別對待。鑒于山東農村全民健身公共服務發展薄弱環節，山東省應在資源配置、政策等方面適度向農村傾斜，要以鄉鎮、街道辦事處文體工作站、農村社區扶持為重點，以體育設施、社會體育指導員、體育組織、體育活動等方面的發展為抓手，以農民體育健身意識的培育為重任，積極推進農村全民健身公共服務的發展。3）魯西南、西部重點發展。根據全民健身公共服務均等化的要求，制定扶持西部欠發達地區政策，加快山東西部、魯西南地區全民健身公共服務的發展。

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