國外軍民融合發展情況及啟示（二）

■ 金一南

國外軍民融合發展情況及啟示（二）

■ 金一南

三、區域整合：英、法、德的一體化嘗試

歐洲是兩次世界大戰的發源地，軍工生產不乏強勁動力，冷戰時期很多國家不惜以政府接管方式加快軍工發展。到20世紀80年代初，西歐武器生產能力過剩問題嚴重，英、法、德、意、西班牙等開始出售國營軍工企業，想通過此舉實現扭虧為盈。

英國是西方陣營的第二軍事強國。其國防工業體系一大特點，就是直到20世紀60－70年代，多數軍工企業都是國有企業，缺乏市場競爭，技術、財政風險全部由國防部承擔，存在資金浪費、科研低效等一系列弊病。80年代撒切爾夫人上臺后大力推行私有化運動，軍工企業首當其沖。到90年代初，大部分軍工企業實行了私有化，僅留下少部分國防科研單位。2001年英國政府又將主要國防科研單位“國防評估與研究局”的多數研究部門出售給私營企業，從而連科研帶生產幾乎將所有國防軍工單位都推向了市場，力圖實現投資主體的多元化、實現民間企業對尖端技術領域的早期介入，以確保英國國防軍工的優勢。目前除核武器工業之外，英國國防工業已融入航空航天、電子、機器制造、造船等產業之中，有一萬多家企業為國防合同工作，構成一個相對完整的軍民融合型國防工業體系。與此同時，英國也積極推進歐洲國家之間國防科技合作。1985年，英國參加法國提出的“尤里卡”（歐洲研究協調機構，European Research Coordination Agency 英文縮寫EURECA）計劃，在尖端科學領域內開展跨國聯合研究與技術開發，開始嘗試國防軍工的“跨國軍民融合”。

法國與英國最大的不同，即其一度與美國的競爭關系，而英美一直是伙伴關系。法國從戴高樂時期開始，就著手建立獨立于美國的較為完整的國防工業體系。因為要與美國競爭，所以法國的軍工企業門類在歐洲國家中最為齊全，軍工企業的國有比重也較高，一度占到40%。到70年代末期，法國的國防工業產值和出口在西方國家僅次于美國，居歐洲第一位。但畢竟國力有限，內需有限、企業規模也有限，與美國競爭的道路走得十分艱難。雖然法國的軍工企業門類在歐洲國家中最為齊全，但“求全”的追求使資源分散，效益降低，反而導致競爭中的落后。冷戰結束后，法國放棄了“自給自足”的國防軍工發展模式，認為在新形勢下，法國既無能力也無必要維持獨立、完整、龐大的國防軍工體系，應該走獨立研制、合作生產和直接引進的道路，爭取技術領先。在歐洲私有化浪潮的推動下，法國開始國防工業私有化計劃，建立國防工業私有化委員會，制定國防工業私有化進程。從90年代開始，法國政府實施包括“航天計劃”、“航空計劃”、“核能計劃”、“電子、信息和通信計劃”在內的國家大型技術計劃，發展軍民兩用高技術，軍民合作推進國防尖端技術發展。

德國雖然是世界第三經濟強國、歐洲第三軍事強國，但因戰敗國身份，德國政府明確規定：不追求軍備獨立，無意建立獨立的、完全為軍備訂貨服務的企業。所以德國的國防科研和軍工生產全部由民間企業、地方科研機構和高等院校承擔，也使“軍民融合”幾乎成為順理成章之事。德國政府十分重視和強調發展軍民兩用技術，重視和強調軍民兩用技術的相互轉換和利用，目的是使武器裝備發展根植于國民經濟和科研基礎之中。在這一政策導向下，軍火大王蒂森?克虜伯公司開發出磁懸浮列車并在上海浦東投入運營也就不足為怪了。

綜上所述，單一歐洲國家人才有限、資源有限、需求有限。也正是這種有限性，極大地推動了歐洲防務一體化進程。目前歐洲以英、法、德、意為主導，國防軍工系統出現不同形式的跨國化，為共同研制復雜裝備組成跨國集團公司，在更大層面上實現歐洲地區的軍民融合。80年代中期發展歐洲高技術的尤里卡計劃（EURECA），新世紀歐盟啟動的衛星導航定位伽利略計劃（Galileo），總投資預計為36億歐元，由分布在3個軌道上的30顆衛星組成全球導航定位系統。為提高效益，該系統一開始就宣布為開放系統，歡迎和期待更多國家和地區的加入。就是這些通過整合多國資源實現重大戰略項目的開發，在整個歐洲甚至更大范圍內實現資金、人才、資源、技術、設備的共享。通過一系列跨國聯合和共同開發，一個軍民一體、多國一體的軍工生產網絡，正在成為歐洲國防工業的現實。

四、艱難前行：巴西、印度軍民融合的探索

巴西的國防軍工一度是發展中國家的典范。其特點一是與大國錯位發展，大國搞的優勢裝備他不搞，重點在拾遺補缺上作文章；二是與發展中國家合作，解決部分資金和技術問題；三是大力發展軍品外貿，彌補內部需求不足。冷戰時期是巴西國防軍工發展的黃金時期，生產的飛機、裝甲車和導彈在世界武器市場上引起重視。1980～1987年，巴西對第三世界國家的武器出口排列到世界第10位。隨著冷戰結束，巴西國防軍工的黃金時期立即過去，三大軍工集團中的兩家（生產裝甲車的恩杰薩公司和生產火箭和導彈系統阿維布拉斯公司）申請破產。最后一家巴西航空工業公司通過實行私營化、依托民品項目勉強站住腳，以兩種支線飛機ERJ-145和ERJ－135承接國際定貨，支撐其軍品生產線生產AMX戰斗機和Tucano教練機。巴西國防軍工的發展在第三世界國家中頗有代表性：經營狀況好的時候，想不起來搞軍民融合，經營狀況難以為繼了想起軍民融合，卻來不及去實施了。

印度的國防投入長期以來一直保持較高強度。經過幾十年建設，已經成為第三世界中僅次于中國和巴西的第三大武器生產國，某些領域甚至超過中國和巴西，躋身于世界武器生產大國行列。印度的軍工企業都是國營企業，于1964年實行國防科研與生產的計劃管理，建立了內閣、國防部以及軍種與國防部各局的三級規劃計劃體制，內閣一級設“國防計劃委員會”，負責向最高當局提出政策建議，審查國防年度計劃執行情況和重要方案。三軍和國防部分別設立計劃小組，負責本軍種和各部門計劃的制定和檢查。國防部還設有“國防計劃協調執行委員會”，具體負責審查和監督國防規劃計劃方案，幫助協調落實。

一直到90年代中期，印度政府確立“國防建設與國民經濟并重，優先考慮國防需求”的方針，開始推行軍民融合，才允許私營企業參與軍品合同競標，但面臨的問題也很嚴重：第一，其國防軍工長期受國家保護，缺乏競爭，相對封閉且技術陳舊；第二，印度走的是購買引進、特許仿制、改造創新的發展之路，至今大量先進武器裝備系統需要進口，表現出很大的依賴性。第三，印度雖然是計算機軟件大國，但隨著軍、地科技人員收入差距的拉大，國防軍工招募科技人才十分困難。這三個問題也恰恰成為推動印度實現軍民融合式發展的強勁動力。

目前印度政府已經改變了過去對軍工企業一包到底的做法，采取計劃與市場并重、突出市場調節作用的做法，對經營不善的實行股份制改造，對于效益低下、運營狀況不好的實行兼并重組以至拍賣給私人經營。國防部明確規定：如果私營企業已具備某種軍工生產能力，就不再在國有軍工企業中重建這種能力。通過這些舉措，節約了部分國防資源。但從總體看，印度的國防軍工科技創新能力不強，行業結構不合理，傳統武器生產嚴重過剩，高技術武器裝備生產薄弱，至今需要大量進口，表現出很大的依賴性。

五、夾縫求生：日本、以色列軍民融合的特色

日本和以色列，是軍民融合進程中頗富特色的兩個國家。

日本是二戰的戰敗國，國防工業受到嚴格限制。雖然《日美共同防御協定》準許日本以購買許可證的方式，引進美國武器生產技術，但國際輿論的壓力還是巨大的。為在壓力中找到縫隙，“寓軍于民”、“軍民互換”發展模式，成為日本規避國際輿論和法律約束，發展國防工業的產物。日本沒有國營軍工企業，武器裝備生產均以合同方式委托民間企業完成。美國以軍用技術領先并推動民用技術發展，日本卻開辟了一條技術倒轉型的發展道路，以高新技術的商業開發和應用領先，保證軍事領域取得成就。這一獨特的發展方略使日本成為舉世矚目的科技大國，國防軍工也在許多領域不聲不響走在了世界前列。80年代轟動一時的“東芝事件”，就是東芝公司違反“巴統”協定，將九座標工作母機賣給了蘇聯，加工出來的推進器使蘇聯潛艇噪音大大下降，讓美國海軍第一次喪失對蘇聯潛艇的水聲探測優勢，日本以科技引領軍工的效能可見一斑。目前以三菱重工為代表的這些企業門類齊全，技術水平高，生產潛力大，建造的艦艇、飛機、坦克、火炮、導彈以及通信器材等，均居世界領先水平。只要需要，日本完全有能力發展戰略和戰役導彈，甚至核武器。連美國也需要在一定程度上依靠日本的先進技術。

日本對其“寓軍于民”還附加有一些特殊的措施。一是每年由自衛隊退役的上校以上高級軍官，相當一批要安排到相關企業擔當要職，定貨越多的企業，接納這些軍官越多。二是成立民間軍工中介組織，如兵器工業會、經團聯軍工生產委員會等，在政府與企業之間溝通情況協調關系。三是大企業設有專門的軍工生產機構，如日立公司的“軍事技術推進本部”，住友重工的“軍事工業綜合室”，日立造船的“艦艇武器本部”等。四是政府補貼，不但對企業預付訂金，而且將價格提高30%左右，吸引和鼓勵企業從事軍品生產。

日本在和平時期走出一條技術倒轉型“以民促軍”的發展之路，以色列則在常年戰爭狀態下走出一條“以軍促民”的超級軍事經濟發展道路。

以色列國土狹小，國土最窄處僅14.5公里，四面受敵。匱乏的資源，嚴重的安全壓力，使以色列軍民融合進行得最為自覺，最為徹底。在民族生存需求和保持競爭優勢需求的雙重驅動之下，以色列走出一條超級軍事經濟發展道路。其國防工業發展的強勁動力，一是得益于以美國為首的西方世界大力支持，二是得益于全世界猶太商人、政客、科技工作者的有力支援，三是得益于大量高素質移民對先進技術的嫻熟掌握，使以色列較短時間內就形成了門類齊全的國防工業體系，小到頭盔、防護服等后勤物資，大到作戰飛機、主戰坦克等重裝備，只要是戰場上需要的，幾乎都能生產。以色列年度國防經費占整個國民生產總值的25%（平均數），國防工業投資占工業投資的50%，國防工業產值占工業總產值的40%，比例之高，世界罕見。連續的沖突與戰爭使國防開銷巨大、外債和通貨膨脹嚴重。

為使國家財政不致破產，同時保持軍事技術領先優勢，以色列走出一條“超級軍事經濟”發展的道路：一方面通過“引進－改進－研制－出口”步驟，大量出口從沖鋒槍到無人機、電子戰設備、航空電子設備、近程導彈系統等。既擴大產量、獲得武器裝備性能的可靠性和穩定性，又賺取了外匯，緩解了國家財政緊張。另一方面則是以風險投資推動高新技術發展。蘇聯解體后，大量猶太裔科學家和研究人員涌入以色列，帶來眾多科研成果。這些新移民缺乏市場開拓經驗和資金，難以完成科研成果轉化，大量有價值的成果被閑置。針對這一情況，以色列用政府撥款形式與私人投資者共建風險投資基金，由私人投資者運作。風險投資培育出的許多成果，不僅通過“民轉軍”提高了軍事技術水平，同時也有力推動了軍工企業“軍轉民”進程。

以色列第一批高科技企業，就是借助風險投資實現轉軌的軍工企業。1997年22個以色列企業在美國納斯達克上市。2000年上市企業達100家以上。1998年－2003年，以色列從國外引進風險投資82億美元，全部投入高新技術產業，為其科技發展做出重大貢獻。2005年底以色列在納斯達克上市的公司達130余家，數量僅次于美國和加拿大，居世界第三，人均風險企業數量居世界第一。現在以色列的每所大學和研究所內，都設有為學者和研究人員建立商業關系提供幫助的專門部門，負責代理學者和研究人員與投資者進行商業談判，保障高質量的軍民融合、保障國防軍工的高效率。

以色列全民皆兵的國防體制，是其高效軍民融合的另一個亮點。在以色列，年滿18歲的猶太青年男女必須服兵役，男性服役36個月，女性21個月，服完兵役上大學，同時轉入預備役，男性至51歲，未婚女性到24歲。預備役部隊編制、訓練與現役部隊相差無幾，預備役人員在24—48個小時就可投入戰斗。靠這一制度，十幾萬人的現役部隊戰時可迅速擴大到六十萬以上。求生存、求發展的意志，使以色列的軍民融合進行得最為自覺和徹底。

六、國外軍民融合發展的幾個特點

（一）科技力量蓬勃發展，是決定軍民融合質量的關鍵環節

分工是工業社會的特點，融合是信息社會的特點。任何發展模式和思路都離不開一定的科學技術發展水平。正是從這個意義上說，信息化時代軍民融合與工業化時代的軍民合作、軍民結合、軍轉民等等，已經具有完全不同的技術意義和社會意義。工業化進程中相互配合、相互照應的彌補關系，進入信息化進程后，開始被相互促進、相互依存的共生關系所取代。各國經驗證明，信息化進程發展較快的國家，軍民融合開展得也較為成功，較容易通過這一融合實現雙贏。反之，欠缺了融合的條件，不但難以實現互相促進，反而容易相互牽制、互扯后腿。

（二）市場的推動、調節和檢驗，是軍民融合的體制性基礎

軍民融合既是科技發展的產物，也是效益的要求。而效益又是市場的產物。市場要求從封閉到開放、從壟斷到競爭的過程，即是提高效益、實現資源最佳配置的過程。在這方面，市場會產生比任何行政指令都大得多的推動力。進入90年代以來，從美國到歐洲開展的以兼并、收購為主要手段的軍工產業集中化，就是為了通過專業的市場化整合、資本的市場化運作、產業的市場化發展，實現軍工與民企的深度融合，降低成本，提高效益，保持新一輪競爭優勢。各國經驗證明，市場發育不完全，轉型難以成功。不破除壁壘就沒有市場，就難以通過開放、競爭、實現效益和資源的最優配置。

（三）政府的權威主導，是軍民融合程度和范圍的強力監管

軍民融合進程中政府的權威作用，一是打破重重壁壘，主導形成完善的體制機制，保障軍民融合發展的戰略方向。二是克服市場存在的短視，推動和組織多種資源和多方力量開展重大戰略項目的開發，推動融合的深入發展。三是通過設置適當壁壘，保護國防軍工的關鍵技術與核心專利。從世界各國的實踐看，并非一談融合，就什么資源都可以利用，什么企業都能夠參與。美國國會1988年通過《埃克森一弗羅里奧修正案》，授權總統可以中止或禁止“威脅美國國家安全的外國收購”。1992年通過《伯德修正案》，則要阻止“由外國政府控制或者代表外國政府”的收購行為。中國海洋石油有限公司收購美國優尼科石油公司失敗，就是被這一修正案阻止。隨后美國又發布《2007年外國投資與國家安全法》、《關于外國法人收購、兼并和接管的條例建議稿》（2008年）等法律文件，阻止中國的華為公司對美國網絡設備制造商3Com公司的聯合收購。由財政部長擔任主席、幾乎囊括所有政府高官的“外國投資委員會”（成員包括國務卿、國防部長、商務部長、司法部長、國土安全部長、管理和預算辦公室主任、美國貿易代表、經濟顧問委員會主席、科技政策辦公室主任、總統國家安全事務顧問、總統經濟政策顧問）所起作用更為重要。外資通過并購進行的“融合”，只要被認為涉及軍事安全或經濟安全，“外國投資委員會”的調查就使這些并購無法通過。歐洲同樣如此。歐盟雖然在軍工產業的國際化方面開世界先河，但當中國參加歐盟的“伽利略計劃”后，雖然注入大筆資金，卻不能進入“伽利略計劃”的決策機構，歐盟還以“全面加強知識產權保護”為由，在技術合作開發上把中國排除在外。可見他們的“融合”僅就內部而言、僅就盟友而言，對其他國家則完全是另外一副面孔。

（四）高層決策機構整合，是軍民融合進程的必然產物

任何力量的重新組合都會涉及范圍的重新劃分，利益的重新分配，矛盾糾紛難以避免。處理矛盾糾紛需要統籌、協調、決斷。第二次世界大戰中，美 國在政府組織、軍地合作、資源配置、決策程序方面都暴露出不少問題。軍種之間缺乏協調，軍事與經濟缺乏協調，軍事部門和政府其他部門之間也缺乏協調，軍民一體的國內資源動員機制呈現空白，不得不通過一些臨時性安排，如“國務院、陸軍和海軍協調委員會”（SWNCC）來填補。戰爭結束，政府內一批精英認為應對軍隊和政府組織體制進行全面改組，建立適應未來需要的國家決策機制。戰時擔任陸海軍裝備委員會主席、戰爭生產委員會副主席的埃伯斯塔特提出一份報告，認為目前體制的最大問題在于缺乏統籌協調，軍種之間，軍事和經濟之間，外交政策和軍事政策之間，戰略、政策規劃和執行之間，都存在妨礙決策和執行的鴻溝。由此建議：超越和消除外交與國防、對內政策與對外政策、政府和企業的傳統區隔，構建綜合性統籌協調的頂層決策和執行的鴻溝。由此建議：超越和消除外交與國防、對內政策與對外政策、政府和企業的傳統區隔，構建綜合性統籌協調的頂層決策機構。這就是后來著名的《埃伯斯塔特報告》。1947年美國國會通過的《國家安全法》，即以該報告為藍本而制訂。報告中倡議的國家安全委員會、國防部、國家安全資源委員會等這些頂層協調決策機構，都被《國家安全法》所確認。《埃伯斯塔特報告》力圖從更宏觀層面完成軍民一體化整合，最終成為奠定美國國家安全體制的基石。（未完待續）

金一南教授，國防大學戰略研究所所長。2001年3月代表中國人民解放軍國防大學赴美國國防大學講學。系解放軍報特約撰稿人，中央電視臺特約軍事評論員，中國軍事統籌學會戰略研究中心特邀研究員。其學術成果曾獲中宣部“五個一工程”獎、軍隊科技進步獎、國務院新聞辦“中國國際新聞獎”、解放軍報“金長城國際觀察優秀獎”，國防大學“優秀科研成果獎”。2003年被評為國防大學首屆“杰出教授”。2006年11月，金一南榮立二等功。）