農業“開閘”

1月19日，中共中央、國務院印發2014年中央一號文件《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》，全面定調2014年及今后一個時期農業農村工作。

這是中央一號文件連續11年聚焦“三農”。今年的關鍵詞“全面深化農村改革”站到了俯瞰全局的高度，首次提出賦予農民對承包地承包經營權抵押、擔保權能。農業如何現代化成為此次一號文件的核心主題。

還權賦能，打開農業經濟的閘門

今年中央一號文件提出我國將深化農村土地制度改革，通過農村土地產權制度改革，使農民分享改革成果，有效維護農民權益，從而為夯實我國農業農村發展基礎。而關于農村承包地所有權、承包權、經營權“三權分離”的規定，將再一次推動農村生產力的大釋放。其中的關鍵在于，農地承包經營權的擔保和抵押功能重新賦予農民。

中國農業大學農業與農村法制研究中心主任任大鵬表示，今年新出臺的一號文件首次提出農村土地產權制度改革，這無疑是個進步。一號文件表明了一個大方向，其象征意義更明顯，具體落實則需要配套的相關立法、社會保障制度的跟進完善作為保證。

任大鵬認為，現有的《土地承包法》對農民土地承包經營權抵押、流轉進行限制的背景是由于當時農村的實際情況，農民外出打工者少，農民基本以土地耕種作為謀生的基本手段。基于保護農民的生存權考慮，《土地承包法》要求在抵押之前首先要確定農民的土地抵押資金用于生活還是生產，如果用于一般消費，一旦不能償還則會直接影響到整個家庭的經濟來源。現在，農村外出務工者較多，很多農民并不以種地為生。因此，農民的部分承包土地流轉有利于集約利用土地資源，同時還能保證財產收益。

2003年開始施行的《農村土地承包法》中明確規定，通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。11年前的那一次還權賦能，更多只是針對小范圍、小規模的農地承包經營權流轉。彼時，中國已經加入WTO，世界工廠的紅利開始加速釋放，海量農民轉入城市做工，農地承包經營權的流轉恰逢其時。

在那之后，城鎮化率從40.5%提高至53.7%，意味著農村人口又減少了近2億人，農地的大規模集中開始成為可能。去年的中央一號文件中，亦首次出現了“職業農民”字樣。

不過，種糧好手一直頗多苦水，11年前的《農地承包法》盡管準許轉讓，卻沒有提及擔保與抵押。換言之，種糧好手更多只能通過自身資金發展，擔保和抵押一類的金融杠桿難以撬動，農地規模大為受限，職業農民之路依舊漫長。

這一輪的還權賦能，打開了農業經濟的關鍵閘門，農業生產力釋放指日可期。但也要看到，這絕非“三農”問題的終點。

53.7%的城鎮化率，距離75%-80%的城鎮化率目標，仍有二三十年的路要走。目前留在農村的6.7億農民中，仍有一半人將進入城市工作、生活。此時，城市建設用地的緊張和農村宅基地的浪費，就成為一對此消彼長的蹺蹺板。如何盤活海量宅基地資源，如何增加城市建設用地供給，已是擺在決策層面前的一組課題。

此前，國土資源部的消息稱，500萬人口以上特大城市的用地指標將被嚴控，正是這一對矛盾的現實寫照。無論是十八屆三中全會，還是今年的中央一號文件，均提出慎重、穩妥推進宅基地使用權抵押、擔保、轉讓的試點，用意就在于從根本上緩解這一矛盾。

如果宅基地的還權賦能工作，不能在農村承包地“三權分離”改革后接力展開，則土地資本化難以推進，農民財產權的落實會受到影響，數億農民進城的希望也會被拖延。

也許有人會說，即使農民財產權沒有落實，城鎮化率依舊一路攀升到了53.7%。問題是，如果統計了戶籍人口的城鎮化率，這一數字恐怕會下跌。戶籍背后附著的社保、教育、住房等保障功能，才是以人為本的城鎮化目標最需發力之處。

為“三農”輸入金融血液

針對當前農村金融組織體系尚不完善，“三農”貸款難、貸款貴依然突出的問題，2014年中央一號文件提出，要加快農村金融制度創新。其背后現狀是，在我國農業現代化之路漸寬漸穩的同時，仍存在融資難、融資渠道窄、金融服務硬件落后等諸多“短板”。農業的現代化離不開金融服務的“血液”營養，以銀行為代表的金融機構應成為農村經濟發展的“蓄水池”和“灌溉渠”。同時，各方還應著力破除目前農村金融存在的機制體制弊端，為農村金融創新減少障礙，讓金融“輸血”更通暢。

如何使農民獲得充分、方便、快捷的金融服務？有人說：金融支農支小，這是一個世界性難題。但決不能因為“難”而對農民貸款難、農村金融服務不足視而不見、無所作為，而是需要進一步改變觀念，充分認識到推進這項工作的緊迫性，更需要進一步強化改革動力機制，通過制度創新盡快建立完善的農村金融體系。在我國農村金融市場上，面對多元化、多層次的農村金融需求，發展農村金融是一項系統工程，需要多方參與、形成合力。任何一家金融機構都不可能“包打天下”。

2014年中央一號文件明確指出，“積極發展村鎮銀行，逐步實現縣市全覆蓋，符合條件的適當調整主發起行與其他股東的持股比例。支持由社會資本發起設立服務‘三農的縣域中小型銀行和金融租賃公司。”

農村中小金融機構是主要由民間資本發起設立的服務“三農”的銀行業金融機構。目前，社會資本發起設立農村中小金融機構基本實現了投資機構種類全覆蓋和地域無限制。截至2013年末，全國共組建農村商業銀行468家、農村合作銀行122家，農村信用社1803家，村鎮銀行1071家，民間資本在農村中小金融機構中的合計持股占比90%、在村鎮銀行占比71%。

2013年10月中旬，隨著馬鞍山農商行發起的甘肅永登新華村鎮銀行的正式掛牌成立，我國第1000家村鎮銀行也正式誕生。上千家村鎮銀行，是我國推進農村基礎金融服務全覆蓋工作的重要抓手，截至2013年9月末，全國村鎮銀行共吸納4000余家企業股東和8000余名自然人股東，直接和間接入股村鎮銀行的民間資本達到472億元，較年初增加57億元。

銀監會副主席閻慶民曾明確表示，2014年將允許發展成熟、經營穩健的村鎮銀行，適當調整主發起行與其他股東資本比例。按照銀監會最新發布的《農村中小金融機構行政許可事項實施辦法（征求意見稿）》規定，村鎮銀行主發起行最低持股比例已由過去的20%降低到15%。這樣的比例調整，對進一步拓寬民間資本投資空間，實現金融資本、產業資本、社會資本的有機聯合奠定了基礎。

此外，在農村金融改革中，抵押物問題的解決是關鍵。允許土地經營權向金融機構抵押融資，推進農民住房財產權的抵押、擔保，使農民最大的資源發揮效用，改變了以前缺乏抵押擔保物的狀況，是有效解決農民“貸款難”問題的突破口。

今年的中央一號文件還提出，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓。賦予農民對落實到戶的集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權。將農民家家都有的土地經營權，變成“三農”金融服務的“信用證”，無疑增加了農民的致富渠道。這是保障農民財產權利、促進農村發展、實現社會公平的重要抓手，也是更好地保障農民的金融權利、使他們獲得發展資金的重要舉措。