進城農民工市民化：現狀、進展與改革建議

◎ 高文書

導言

勞動力從農村向城市轉移，是經濟發展的普遍規律。改革開放以來，中國已經有大量農村勞動力轉移到城市就業。2013年全國農民工總量達2.69億人，其中進城農民工1.66億人[1]。農村勞動力轉移到城市，增加了農民收入，推動了經濟增長，也提高了中國的城市化率。按常住人口統計，2012年中國城市化率已經達到52.6%[2]；但如果以非農業戶籍人口占全部人口的比例來衡量城市化水平的話，同年這個比重僅為35%；這兩個指標之間存在的約18個百分點的差別，具體表現為1.6億多的進城農民工沒有獲得市民身份[3]。

近年來表面上突飛猛進而沒有伴隨戶籍制度改革實質性跟進的城市化，實際上是不完整的城市化。這種不完整性表現在，它不能勝任解決完整意義上城市化所能夠解決的問題。換言之，沒有伴隨農民工市民化的城市化，不能充分履行中國現階段所迫切期待于城市化的必要功能。所謂農民工市民化，是指借助于工業化和城市化的推動，農民工在身份、地位、價值觀、社會權利以及生產、生活方式等方面全面向城市市民轉化并順利融入城市社會的過程。農民工市民化的過程，實質是公共服務均等化的過程，通俗點說，就是農民工在城市“有活干，有學上，有房住，有保障”。

推動和實現農民工市民化，保障進城農民工能夠和城市市民獲得同等的權益，是建設統一勞動力市場的需要，是推進城市化健康發展的需要，也是促進社會和諧發展的需要。關于農民工市民化已經有大量研究，例如，李強研究了農民工的社會分層，認為農民工在城市社會分層體系中處于底層地位，二元勞動力市場將大部分農民工排斥在城市社會之外[4]；王春光研究了農民工的市民待遇差距，認為農民工還沒有順利實現市民化，他們的城市適應水平較低，是一種“半城市化”和“虛城市化”[5]；國務院發展研究中心課題組研究了農民工市民化的意義，認為其可以縮小城鄉收入差距，發揮城市的規模經濟效應，使經濟增長速度提高，并拉動內需[6]。

本文主要利用獨特的調查數據，在以下方面對既有研究進行補充：首先，利用專項調查數據，比較進城農民工在就業和社會保障等方面與城市本地市民的具體差距；其次，通過對相同城市不同年份進城農民工情況的比較，刻畫進城農民工市民化的變化趨勢，并揭示農民工市民化進程中的薄弱環節。

本文結構如下：第一部分，用調查數據描述進城農民工城市本地市民的權益差距及其變化；第二部分，闡述近年來進城農民工市民化的主要政策進展；第三部分，提出進一步推進進城農民工市民化的建議。

一、進城農民工與本地市民的權益保障差距及其變化

中國已經有1.66億農民工走進城市，但是他們在就業和社會福利等的權益保障方面，卻與那些擁有城市本地非農戶口的市民存在顯著差距。為了全面準確地把握進城農民工市民化的差距及其變化，本文利用中國社會科學院“中國城市勞動力調查”數據進行描述和分析。該調查由中國社會科學院人口與勞動經濟研究所實施，先后于2001年、2005年和2010年在上海、武漢、沈陽、福州和西安等城市，按照嚴格的隨機抽樣調查原則，分別對500戶本地居民和500戶外來農民工進行了問卷調查，獲得了被調查者生活、就業和社會保障等方面的豐富信息。

（一）進城農民工勞動合同簽訂率較低，但正在不斷改善

勞動合同是勞動者與用工單位之間確立勞動關系、明確雙方權利和義務的協議。簽訂勞動合同，是勞動者的重要權利，是維護勞動者合法權益的重要保障，也是用工單位必須履行的義務。《中華人民共和國勞動合同法》第10條明確規定，用人單位與勞動者建立勞動關系，應當訂立書面勞動合同；已建立勞動關系，未同時訂立書面勞動合同的，應當自用工之日起一個月內訂立書面勞動合同。但調查顯示，相當一部分城市受雇勞動者并沒有能夠和用人單位簽訂勞動合同，而且進城農民工的簽約率顯著低于城市本地勞動者。

調查表明，大多數的受雇進城農民工都未能簽訂勞動合同，而城市本地勞動者簽訂勞動合同的比率顯著高于進城農民工。2001年，有73.07%的受雇進城農民工沒能簽訂勞動合同；隨后情況有所好轉，但到2010年仍有52.11%的受雇進城農民工未能簽訂勞動合同。城市本地受雇勞動者簽訂勞動合同的比例相對較高，2001年為60.39%，2010年為69.30%。從變化趨勢看，進城農民工和城市本地勞動者簽訂勞動合同的比例都在逐年提高，反映出中國勞動者勞動合同權益保障在不斷改善；而且進城農民工簽訂勞動合同的比率比城市本地勞動者提高得更快，表明農民工勞動合同權益保障正快速與本地市民趨同（見表1）。

（二）進城農民工缺乏社會保障，社會保險覆蓋率遠遠低于城市本地勞動者

根據我國的相關法律和規定，在城鎮工作的勞動者，用工單位與其勞動者應參加基本養老保險、基本醫療保險、工傷保險、失業保險、生育保險等社會保險制度，參保者在年老、疾病、工傷、失業、生育等情況下依法享受從國家和社會獲得物質幫助的權利。但調查表明，2010年，進城農民工參加基本養老保險、基本醫療保險的比例，分別只有24.95%和31.95%；而城市本地勞動者參加這兩項社會保險的參保率分別為80.08%和75.27%。由于養老保險和醫療保險是社會保險體系中最重要的部分，因此，可以認為，在絕大部分城市本地勞動者被社會保險體系所覆蓋的同時，七成左右的進城農民工仍游離在城市社會保險體系之外。盡管在2001年至2010年間，中國城市勞動者社會保險的參保率有了很大提高，但進城農民工與城市本地勞動者的社會保障權益差距，仍然十分巨大（見表2）。

表1 城市受雇勞動者勞動合同簽訂情況（%）

表2 城市勞動者社會保險的參保情況（%）

（三）進城農民工很難享受城鎮住房保障

住房保障制度是最基本的民生保障制度之一，中國已經建立起包括廉租房、保障房和經濟適用房等在內的相對完備的城鎮住房保障體系。但是，無論是面向低收入居民的廉租房制度，還是面向中低收入居民的經濟適用房制度，以及面向城鎮職工的住房公積金制度，都是面對城鎮本地居民的，均將處于城市底層的農民工群體排除在外。盡管目前國家出臺了改善農民工居住條件的相關政策，但仍強調以用人單位作為改善農民工居住條件的責任主體，并沒有將其納入政府提供的住房保障制度之中[7]。從現有的保障性住房供應看，涉及的對象基本都是城鎮戶籍居民，中低收入的農民工家庭基本游離在政策之外。

從本文的數據分析看，2010年僅有11.67%的進城農民工居住在自有住房，其余的都是住在工地、單位宿舍或出租屋；而城市本地居民中80.70%都住在自有住房。而且，進城農民工的居住條件顯著低于城市本地居民。從調查來看，進城農民工所住房屋有自來水、衛生間和管道煤氣或天然氣的比例，顯著低于城市本地居民。例如，2005年只有64.07%的進城農民工其住房有衛生間，而89.36%的城市本地居民住所都有衛生間；2010年住所有衛生間的進城農民工比例提高到84.11%，但仍低于城市本地居民12.22個百分點。當然，需要肯定的是，在2005年至2010年間，進城農民工的居住條件在快速改善，而且與城市本地居民的差距也在快速縮?。ㄒ姳?）。

表3 進城農民工與城市本地居民居住條件比較（%）

（四）進城農民工不能夠享受城鎮最低生活保障

最低生活保障是國家對家庭人均收入低于最低生活標準的人口給予資助，以保證該家庭成員的基本生活所需。根據1999年起實施的《城市居民最低生活保障條例》，只有擁有城鎮戶籍的居民，才有資格在生活困難時向政府申請援助并獲得救助。農民工由于沒有城鎮戶籍，因此無法享受最低生活保障及相關的社會救助。而且，直到目前，城市和農村最低生活保障仍都是按屬地管理原則審批低保對象，所以進城農民工難以被納入流入地城市的低保范圍。有研究表明，即使一些城市放寬農民工落戶條件，但往往會附加一條收入須高于當地最低工資標準之類的規定，意在減少低保人口，防止增加政府的城市公共服務成本。我們的調查顯示，2010年有3.91%的城市本地居民獲得了最低生活保障，但進城農民工的這一比例幾乎為零。

（五）進城農民工子女教育尤其是高中階段就學問題突出

自2003年國務院頒布《關于進一步做好進城務工就業農民子女義務教育工作的意見》，明確農民工子女義務教育“以流入地為主，以公辦學校為主”的政策導向后，各地采取切實措施，多數地方基本實現了以公辦學校為主接收農民工子女接受義務階段教育。目前，約80%的農民工子女在城鎮公辦學校就讀。一些地方不僅將農民工子女納入學籍管理，安排教育經費，享受和本地學生同等待遇，還通過一系列干預手段，促進農民工子女融入城市學校。

目前的主要問題是，農民工子女在城市里很難有上高中的機會，更難以在城市參加高考，非本省籍農民工子女的中高考問題日益突出。中國高中教育還沒有納入免費義務教育范圍，農民工家庭高中階段教育負擔較重。由于負擔重，農民工子女初中畢業后棄讀高中的現象比較普遍。調查還表明，21.9%的農民工希望子女能在務工城鎮參加中考和高考，這個比例大致與舉家遷移的農民工比例相當。這表明農民工在城鎮就業和居住越穩定，越期望子女完全融入當地教育制度安排。這意味著考試制度的改革而非就讀準入，已成為農民工子女融入城鎮教育的新焦點[6]。

二、進城農民工市民化的政策演變及進展

農民工市民化是勞動力流動的必然要求，是工業化和城市化的必然趨勢。進入21世紀，國家開始致力于大力實現城鄉統籌，切實保障進城農民工的勞動就業權益，并在社會保障和隨遷子女教育等方面進行大幅改革，推動農民工市民化進程。總體上看，2000年以來，國家開始不斷取消農民工進城就業的不合理限制，逐步實現城鄉勞動市場一體化；同時，積極推進就業、社會保障、戶籍、教育、住房、小城鎮建設等多方面的配套改革。到目前，農民工社會化的法規制度框架基本確立，農民工市民化步伐不斷加快并取得了明顯進展。

（一）平等就業權利的進展

在20世紀90年代后期，一些大中城市為了保證城市居民就業，規定了限制或禁止農民進入的職業和工種。這些做法損害了進城農民工平等的就業權利，對外出就業農民帶有明顯的歧視性。在此背景下，國家開始通過勞動政策調整，加強對農民工的平等就業權益的保障。2001年3月，全國人大在《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》中，著重強調打破城鄉分割體制，取消對農村勞動力進入城鎮就業的不合理限制，引導農村富余勞動力在城鄉、地區間有序流動。2003年，《國務院辦公廳關于做好農民進城務工就業管理和服務工作的通知》頒布，要求取消專門為農民工設置的登記項目，強調對農民工和城鎮居民應一視同仁。

2004年《中共中央國務院關于促進農民增加收入若干政策的意見》（2004年中央“1號文件”）提出，進一步清理和取消針對農民進城就業的歧視性和不合理收費，簡化農民跨地區就業和進城務工的各種手段，防止變換手法向進城就業農民及用工單位亂收費。這一文件確立了公正對待農民工，讓進城農民融入城市的完整改革框架。同年，又頒布了《國務院辦公廳關于進一步做好改善農民進城就業環境工作的通知》，要求地方各級政府，特別是城市政府要進一步提高認識，把改善農民進城就業環境作為重要職責。該階段的政策，反映出政府對改善農村外來工就業環境的重視，標志著國家對農村外來工政策的調整進入新的階段[8]。

2006年3月27日，國務院頒發了《關于解決農民工問題的若干意見》，強調要消除農民工就業歧視和促進機會平等。這是中央政府關于農民工的第一份全面系統的政策文件，它涉及了農民工工資、就業、技能培訓、勞動保護、社會保障、公共管理和服務、戶籍管理制度改革、土地承包權益等方面的政策措施。2007年又頒布了《就業促進法》、《勞動合同法》、《勞動爭議調解仲裁法》，基本形成了消除農民工就業歧視和促進機會平等的法律框架。

（二）平等的社會保障權利的進展

社會保障制度是國家和社會根據法律法規，保證社會成員依法獲得基本生活權利，以維系社會穩定的各種社會安全制度。從相關的法律規定來看，中國現行的城鎮社會保險制度原則上已不排斥進城農民工進入，主要問題是缺乏切實有效的履行。

為推動社會保障體制改革，我國分別于1997年、1998年和1999年先后出臺了《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》、《關于建立城鎮職工基本醫療保障制度的決定》和《失業保險條例》，對養老、醫療和失業保險的參保對象、繳費比率和享受條件等作出了明確規定。盡管這些法規所規定的社會保險覆蓋范圍有所不同，但它們都明確規定，只要是和有關用人單位形成勞動關系的職工，都有參加和享受相應社會保險的權利。但是，這些法規沒有對“職工”的范圍進行明確界定，使得許多用人單位都認為農民工并不是職工，從而沒有將他們納入社會保險對象范圍。針對這一問題，中國2004年頒布的《工傷保險條例》對“職工”一詞進行了明確定義：“本條例所稱職工，是指與用人單位存在勞動關系（包括事實勞動關系）的各種用工形式、各種用工期限的勞動者?！笨梢?，在此之前，在涉及農民工社會保險的法律規定方面，只有《工傷保險條例》明確將進城農民工納入“職工”范圍，而其他社會保險是否包括進城農民工，仍缺乏明確的規定。

2009年2月，國家人力資源和社會保障部向社會公布《農民工參加基本養老保險辦法》，規定在城鎮就業并與用人單位建立勞動關系的農民工，應當參加基本養老保險。這就明確規定了進城農民工享有與城市本地勞動力同等的社會養老保險權益。為促進人力資源合理配置和有序流動，保證參保人員跨省流動并在城鎮就業時基本養老保險關系的順暢轉移接續，國務院決定從2010年1月1日起施行《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》。該辦法的主要內容有：包括農民工在內的參加城鎮企業職工基本養老保險的所有人員，其基本養老保險關系可在跨省就業時隨同轉移；在轉移個人賬戶儲存額的同時，還轉移部分單位繳費；參保人員在各地的繳費年限合并計算，個人賬戶儲存額累計計算，對農民工一視同仁。

（三）子女教育平等權利的進展

20世紀90 年代中期后，政府開始意識到農民工子弟的入學難問題，在1998年由國家教委和公安部聯合正式頒布的《流動兒童少年就學暫行辦法》中，已允許流動兒童在城市借讀。2000年之后，政府對農民工子女入學問題逐步重視，也出臺了一些政策或規定。2001年，國務院印發《關于基礎教育改革與發展的決定》，明確提出流動人口子女接受義務教育的“兩為主”方針，即以流入地政府管理為主，以全日制公辦中小學為主。2003年1月，國務院辦公廳發布《關于做好農民進城務工就業管理和服務工作的通知》，要求流入地政府接收農民工子女在當地全日制公辦中小學入學，在入學條件等方面與當地學生一視同仁；加強對社會力量興辦的農民工子女簡易學校的扶持，將其納入當地教育發展規劃和體系，統一管理。在2006年《國務院關于解決農民工問題的若干意見》中，提出要“保障農民工子女平等接受義務教育”，并再次明確提出了“兩為主”原則。

為解決進城農民工義務教育階段后的教育問題，國務院辦公廳2012年8月31日轉發教育部等部門《關于做好進城務工人員隨遷子女接受義務教育后在當地參加升學考試工作的意見》，對社會廣為關注的“異地高考”問題作了明確規定，并要求各地有關隨遷子女升學考試的方案原則上應于2012年年底前出臺。《北京市中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》中首次提出，對符合條件的來京務工人員隨遷子女將滿足他們接受高中階段教育的需求。這一政策，給今后實現異地高考奠定了基礎。

三、推動進城農民工市民化的政策建議

（一）戶籍制度改革需要實質性突破

首先，中央政府要提出改革目標和實施時間表。即把以戶籍人口為統計基礎的城市化率作為指導性規劃下發給地方政府，分人群有條件地設定完成改革的截止期。大致來說，在2020年之前分步驟、分人群滿足目前1.59億人的落戶和基本公共服務需求，消除人戶分離的存量問題；同時按照每年城市化水平提高1個百分點的節奏，在勞動力轉移到城市后5年時間里，解決戶籍問題。即到2030年前，大體上使完整意義上的城市化率達到70%。

其次，明確區分中央和地方在推進戶籍制度改革中的財政責任。中央要對基本公共服務的內涵和外延做出明確界定，據此重新劃分中央和地方責任，同時也可以避免不顧國情無限擴大覆蓋范圍的現象。建議由地方政府為社會保障和最低生活保障等生活救助項目中補貼部分埋單，而中央政府承擔全部各級義務教育責任。這樣，也可以同時解決長期存在的義務教育在地區之間和城鄉之間的不均衡問題。

再次，地方政府根據中央的要求制定改革路線圖，按照既定時間表推進改革。對于尚未納入市民化時間表的農民工及其家庭，地方政府有責任盡快為其提供均等化的基本公共服務。根據問題的緊迫性，區分先后地推進基本公共服務均等化進程，大體上，均等化的順序應依次為：基本社會保險（其中順序應為工傷保險、醫療保險、養老保險、失業保險、生育保險）、義務教育、最低生活保障和保障性住房。其中基本社會保險和義務教育的充分覆蓋，應該無條件地盡快完成[3]。

（二）進一步解決進城農民工子女的教育問題

要改變義務教育的逐級劃片管理模式，實行義務教育的屬地管理模式，讓農民工子女獲得與城市孩子一樣的受教育權利。城市政府應負責保障農民工子女平等接受義務教育的權利，將農民工子女教育納入教育發展規劃和教育經費預算。以公辦學校為主接受農民工子女，政府按照統一標準向學校劃撥生均經費。支持社會力量舉辦“農民工子弟學?！?，對于愿意承擔義務教育任務、具有辦學師資和安全設施的民辦學校在師資培訓、教學設備購置、校園用地等方面予以支持，并按學生人數給予財政補貼，保證農民工子女能接受質量合格的基礎教育。確立民工子弟學校的合法地位，妥善地將農民工子弟學校納入國家教育體系，使辦學者能進行長期的追加投資，設計學校的長遠發展規劃，發揮農民工子弟學校填補正規教育供給不足的缺陷[8]。

要著力解決進城農民工子女的義務教育階段后的教育，尤其是“異地高考”問題。外來務工人員雖然不具備流入地的城市戶口，但他們為城市發展、經濟繁榮作出了貢獻，已成為事實上的“當地人”。按照權責對等的原則，讓他們的子女享受平等的受教育權、考試權和錄取資格，像流入地的孩子一樣，分享公平教育的陽光，是一種很正常的教育待遇，也是社會公共福利的應有之義。關于“異地高考”，可以借鑒有關專家提出的“全國統考+大學入學考試”模式[9]，即在全國統考之后，再加一場由各所大學自主出題和考試。這樣既解決了高考戶籍問題，消除了地域歧視，減少了“一考定終身”的偶然性，又充實了高校的自主管理權，符合大學“自治”的精神，有益于學術的繼承與發展。

（三）建立和完善進城農民工住房保障體系

完善和落實農民工廉租房制度。鼓勵有條件的企業建職工宿舍或農民工公寓，積極改善農民工在用人單位的居住條件。鼓勵以大中城市城鄉結合部的城鎮社區和農村村委會為單位，利用非基本農田，為農民工興建集居住、文化、教育、衛生服務設施于一體的居住社區。在符合城市發展規劃的條件下，應允許集體經濟組織利用集體土地建設符合農民工需求的集體宿舍和家庭式住房。發揮政府的主導力量，支持廉租房建設，使農民工租得起、住得下。政府要引導住宅開發企業在合理規劃的基礎上，建設面向農民工的低租金住房，向用人企業或農民工個人出租。

探索建立經濟租用房制度，解決收入較高的農民工家庭住房問題[8]?！敖洕庥梅俊庇纸薪洕宰夥浚侵刚蚱髽I持有一部分房源，并將這些房屋以一定價格出租給特定人群。這些房屋的居住條件要好于廉租房，是專門為特定人群解決居住問題所設定的。它以政府提供政策支持為前提，用市場的辦法建設和租賃，其租金價格略低于同等條件下的市場租金價格，房屋多為小戶型，供應對象主要面向中低收入住房困難群體，房屋租金實行以物價部門核實的成本來定價。目前，這一制度已在福建等地推行。它是繼經濟適用房、廉租房、限價房之后，一種全新的住房模式。

（四）加強培訓以提高進城農民工的人力資本水平

農民工能否由“鄉下人”轉變為真正的“城里人”，除了制度、法律、資金等因素之外，還取決于農民工自身的素質和自我發展的能力。綜合素質較高的農民工，進城后一方面容易獲得較多的就業機會，容易獲得相對穩定的職業和較高的收入；另一方面又容易縮小與市民的差距，培育市民觀念，承擔市民義務，得到市民社會及其管理者的認同，更好地融入市民社會[10]。政府應通過加強進城農民工培訓，提高他們的知識技能水平，為農民工市民化提供助推力。

當前，最迫切的是城市公共職業教育和培訓服務應向進城農民工充分開放。目前，中國已經在城市建立起比較完善的公共就業服務體系，提供包括公共就業信息、公共職業介紹、公共職業培訓和針對特殊對象的就業援助等服務，而且這些服務基本都是免費的。但是，這些服務主要針對城鎮本地居民，進城農民工很難獲得公共職業培訓等服務。進城農民工在城市工作和生活，為城市經濟做出了實實在在的貢獻，而且相當一部分進城農民工已經在城市工作多年，除戶籍身份外，他們與城鎮本地居民沒基本有任何區別。因此，現行的城市公共職業培訓服務對象，應該擴大到所有在城市公共就業服務機構進行求職登記的農民工。中央政府要安排專門的資金，對農民工主要流入地進行專門的轉移支付，以維護各地區之間在農民工公共職業培訓負擔方面的公平性。

[1]央視網.2013年全國農民工總量為2.69億人.2014-02-10, http://m.news.cntv.cn/2014/02/10/ARTI1391997079978577.shtml.

[2]國家統計局.中國統計年鑒（2013）.中國統計出版社,2013.

[3]蔡昉,高文書.中國勞動和社會保障體制改革與發展道路.經濟管理出版社,2013.

[4]李強.戶籍分層與農民工的社會地位.中國黨政干部論壇,2002(8).

[5]王春光.農村流動人口的“半城市化”問題研究.社會學研究,2006(5).

[6]國務院發展研究中心課題組.農民工市民化進程的總體態勢與戰略取向.改革,2011(5).

[7]湯云龍.農民工市民化:現實困境與權益實現.上海財經大學學報,2011(5).

[8]王竹林.城市化進程中農民工市民化研究.西北農林科技大學.博士論文.2008.

[9]張蘇婷.推進異地高考——中國高等教育改革的突破.佳木斯教育學院學報,2011(6).

[10]簡新華.新生代農民工融入城市的障礙與對策.求是學刊.2011(1).