以城鎮基本公共服務均等化促進農業轉移人口市民化

◎ 蔡翼飛

新型城鎮化的核心是人的城鎮化，而人的城鎮化的關鍵要保障進城的農業轉移人口能夠享受與所在地城鎮戶籍居民平等的基本公共服務。長期以來，農民雖進城務工經商，但戶籍身份并沒有改變，而城鎮戶籍缺失的背后是無法享受與市民同等的一系列基本公共服務待遇。戶籍制度廣為詬病的真正原因是戶籍制度背后依附的公共福利體系，這套制度體系妨礙了人們平等享受公民基本公共服務權利的自由。進城農業轉移人口工作沒有培訓，住房沒有保障，失業沒有救濟，看病難以報銷，子女就讀公辦學校無門。但戶籍作為一種人口管理制度，其本身是必要的，縱觀全球，世界各國都有自己的戶籍制度。中國真正應該解決的問題是如何剝離依附于戶籍之上所依附的公共福利，形成以常住人口為對象的基本公共服務供給體系，這是破除農業轉移人口市民化障礙的釜底抽薪之策。

一、城鎮基本公共服務均等化的內涵

基本公共服務的范疇很廣，我們所關注的基本公共服務均等化問題限定在城鎮范圍之內。從定義來看，基本公共服務是以保障公民基本人權為主要目的、以均等化為基本特征、以公共資源為主要支撐的公共服務。而“均等化”指全體公民都應公平、普遍地享有的公共服務，基本公共服務是諸多公共服務中最具公益性質和平等色彩的服務類型。所謂“均等化”并不是要求所有居民都享有完全一致的基本公共服務，而是在承認區域、人群間存在差別的前提下，保障居民都享有一定標準之上的基本公共服務，即“底線均等”。基本公共服務應當是一個動態調整的體系，而且要與經濟發展水平相適應。基本公共服務所含領域應隨著財富增長和政府財力的提高而逐步拓寬，服務質量也應逐步提高。在底線均等、動態調整、財力匹配的原則下，我們認為當前的基本公共服務應包括以下五個領域：基本醫療、義務教育、保障住房、就業服務和社會保障。

考察城鎮基本公共服務不均等有兩個角度：機會不均等和結果不均等。所謂“機會”是指在國家制度和法律法規內，對能夠享受服務的人群、范圍和程度的限定；而“結果”是指政府公共產品的投入，或者居民實際享受到的服務的數量和質量。本文主要考察結果不均等的表現。

二、城鎮基本公共服務不均等的表現

1.城鎮基本公共服務在不同群體間的表現

基本公共服務的空間配置最終都要落實到居民個人享受到的公共服務水平上，因此基本公共服務是否均等最重要是要看居民間差距有多大。1958年以來，我國就建立起以戶籍制度界定公民居住身份的戶籍制度。此后幾十年間，基本公共服務體系不斷與其相銜接，形成了城鄉二元的福利體系。這種體系初衷是為了保障以城市為主重化工業戰略的實施，減少城市消費，節省下來的財富投入工業生產領域。隨著改革開放，特別是20世紀90年代以來城鎮化的加速推進，城鄉福利體系亟待加以調整，以順應城鎮化和工業化對勞動力和居民消費的需求。但以戶籍制度為核心的城鄉二元基本公共服務配置結構并未發生有效變化，致使消費結構失衡、城鄉收入差距拉大、城鎮人口群體不公凸顯。社會保障是基本公共服務最關鍵的組成部分。受資料限制，我們無法準確測量城鎮居民和農業轉移人口之間的差別，但可以通過城鎮單位職工和農民工之間的社保差距反映出城鎮居民和進城農村人口之間基本公共服務的差距。圖1給出了社會保障領域城鎮單位職工和農民工之間的差別，前者在養老、工傷、醫療、失業和生育保險覆蓋率上分別高出后者362%、113%、225%、388%和533%。

圖1 2010年城鎮勞動者與農民工社保領域的差別

表1則從更寬泛的基本公共服務領域描述了農民工群體與城鎮戶籍居民之間的差距狀態。2009年，僅有10%的外出農民工在流入地擁有住房，而城鎮居民住房擁有率達到87%，35.4%的農民工租房住，13%的城鎮居民租賃房屋。與城鎮戶籍居民不同，大部分農民工需要承受遠離親人的寂寞，僅有20.4%的農民工舉家外遷。農民工的職業技能培訓也大大低于城鎮戶籍勞動力的比例，這就造成在人力資本積累方面，后者有著明顯的優勢，這種優勢反過來又強化了獲取收入的能力，從而進一步拉大了收入差距。當地政府對戶籍居民的幫助也遠高于農民工，前者獲取幫助的概率是后者的兩倍，這反映出政府更注重保護本地居民的態度。

表1 城鎮內部群體間的基本公共服務差距：農民工和戶籍居民

2.城鎮基本公共服務差距空間上的表現

城鎮化本質上是人口在空間上的再分布過程，由于空間是開放的，農業人口的轉移也是多元化的，既可以轉移進入毗鄰的城鎮，也可以跨越更大的區域，向其他發達城鎮轉移。因此，我們認為，城鎮基本公共服務不均等既表現在總體農業轉移人口和城鎮戶籍居民之間，也表現在不同區域的城鎮、大中小城市和小城鎮之間，前者可以稱為城鎮基本公共服務的“群體間不均等”，后者可稱為“空間不均等”。

以往社會更關注群體間的差別，但卻較少關注空間上的不均等。事實上，隨著近年來各項社會保障制度的不斷完善，以及中央政府不斷推出新的舉措，農業轉移人口的境遇已得到明顯改善。但另一方面，由于區域經濟發展的不平衡，加上行政管理體制和公共財政支出體制改革還不到位，基本公共服務不均等更多地表現在發達和欠發達地區的城鎮、大城市和小城市、市區和小城鎮幾個空間維度。我們認為，新型城鎮化所要求的城鎮基本公共服務均等化是全方位的，空間均等化也是要重點關注的。

區域間基本公共服務的差距主要表現在東部和內陸地區之間。在我國，地區差距長期以來是一個突出問題，地區差距表現為經濟發展水平差距、居民生活水平差距及享受到的公共服務差距。同時，差距表現是多空間維度的，包括區域間、省域間、城市間等等。表2中計算了東北、中部和西部與東部地區基本公共服務水平的相對值，以該指標反映區際基本公共服務差距。中部和西部出除在居住面積、醫療衛生投資和住房保障投資之外，基本公共服務的各項指標均低于東部地區水平，東北地區與東部地區各指標相比互有高低，其中收入和健康投資與東部地區的差距較高。由此可見，內陸地區雖然在個別指標上高于東部地區，而且主要是東北地區相對較高，但總體上中西部地區的城鎮基本公共服務水平與東部地區差距較大。

省際城鎮基本公共服務不均等程度不斷擴大，服務水平與可支配收入水平呈現顯著正相關。公共領域投資的高低也意味著居民未來公共服務配置水平的高低。在統計上，通常使用基尼系數來反映差距狀況。在此，我們測算了城鎮在衛生健康、教育、住房保障和社會服務四個領域上人均投資量的基尼系數。基本公共服務領域的人均投資差距均高于人均收入水平的基尼系數。如果以人均可支配收入差距作為標準，可以看到各項公共服務的差距均高于收入水平的差距，特別是人均住房保障支出和人均社會服務投資兩項指標。圖2顯示了2011年基本公共服務領域人均投資與城鎮居民可支配收入的關系，可以看到兩者呈現顯著的負相關，即收入水平越高的地區基本公共服務領域的人均投資量越低。這就說明，政府對基本公共服務領域的投入對居民生活水平進行逆向調節，即生活水平越低的地區，政府在公共服務領域的投資越高。

圖2 省際城鎮基本公共服務的差距及與居民收入的關系

表2 基本公共服務的區域差距

從發展趨勢上看，各項基本公共服務投資的差距略有上升。由于社會發展速度本身存在差別，必然會傳導到基本公共服務領域，因此我們需要找到一個參照系，觀察城鎮基本公共服務領域差距的相對變化。如果將居民可支配收入水平差距作為參照，則可觀察到基本公共服務領域差距的擴大趨勢更加明顯。人均教育投資省際基尼系數由0.125提高到0.130，人均衛生投資略有下降，在社會服務領域的投資差距上升的趨勢非常明顯，由0.245提高到0.330。

圖3 各項基本公共服務人均支出省際基尼系數變化

表3 2010年不同等級城市的基本公共服務指標

城市的規模差別巨大，最大的城市人口超過2000萬，最小的城市人口規模僅幾萬。由于城市規模和經濟實力相差巨大，城市間提供基本公共服務的能力也差異顯著。城市基本公共服務配置呈現規模正相關特征，大城市和小城市之間的差距比較大。表3計算了2010年不同規模城市基本公共服務各領域的基本狀況。市轄區常住人口大致反映了地級以上城市的規模狀況，依據城市的規模我們將287個市轄區劃分為5種類型：800萬以上的為超大城市，300～800萬的為特大城市，100～300萬的為較大城市，50～100萬的為中等城市，50萬以下的為小城市。可支配收入是對基本公共服務總體狀況的一個側面描述，可以看到，城鎮居民的可支配收入隨著城市規模的下降逐步降低，超大城市和特大城市城鎮居民可支配收入分別高出小城市70%和30%，較大城市、中等城市和小城市的可支配收入基本處于同一水平。以萬人執業醫師人數來反映城市醫療健康服務配置狀況，計算結果顯示，該指標也呈現規模正相關特征。教育基本公共服務品的配置則出現與前兩個指標完全不同的模式，規模越大的城市小學教師密度反而越少。我們計算了參加社會保障覆蓋面指標的城市差距，基本養老保險、基本醫療保險和失業保險的人數占總人口比重，結果也發現各指標顯著地呈現規模正相關的特征。

三、城鎮基本公共服務不均等的成因

城鎮基本公共服務配置領域寬泛，但這些制度大多與戶籍制度掛鉤。因此，理解城鎮基本公共服務在群體間和區域間不均等的原因，必須通過戶籍制度改革這把“鑰匙”。

第一，基本公共服務配置不均一定程度上要歸結為區域發展水平不平等。地方政府對城鎮居民基本公共服務配置負有重要責任，其履行責任的前提和手段是財政收入，而財政收入又受到當地經濟發展水平的制約。因此，基本公共服務空間配置不均等既是國家財政轉移支付制度的欠缺，也是一個發展階段問題。因發展水平的差異，地方政府財政收入能力差別很大，導致提供基本公共服務的能力不同。工業化中后期階段最突出的經濟技術特征就是規模經濟和集聚經濟，大城市是其集中表現，其經濟效益遠超過中小城市。這種現象從近年來大城市規模的膨脹就可見一斑。更高的效應決定了更多的稅收收入，居民收入更高也就意味著更多的社保收入。在當前分稅制的財政體制下，大城市的政府有能力提供更為全面的基本公共服務。而小城市根本無力承擔基本公共服務的支出，而且財力的薄弱也直接影響了流向轉移支付資金的使用。

第二，基本公共服務與戶籍制度掛鉤，但戶籍改革進展比較緩慢。改革用城鎮戶籍配置基本公共服務的制度體系是人口城鎮化制度建設的基本方向。但是，社會各界對如何改革戶籍制度導向認識不一，主要有“取消論”、“剝離論”和“準入論”幾種主張。“取消論”者認為，能夠進城的農村剩余勞動力都已經進城了，允許農村人口自由流動并不會帶來管理失控、城市貧民窟等問題，應該迅速取消戶口限制。“剝離論”者認為，阻礙農村人口融入城鎮的障礙并非戶籍制度本身，而是依附于戶籍制度的大量基本公共服務功能，應該剝離這些功能，還原戶籍的人口登記功能。“準入論”者認為，由于城市放開戶籍的門檻不同，大城市戶籍含金量較高，短期內放開可能導致人口涌入、管理失衡等問題，應該堅持循序漸進的原則，通過設置準入標準保障外來人口有序落戶。幾種主張各有支持者，在沒有形成統一觀念的前提下，國家也不能貿然出臺統一的戶籍改革政策。

第三，各項制度改革進度不協調，缺乏頂層設計。首先，財權與事權的劃分不合理導致地方政府為進城農村人口提供均等化服務的動力不足。1994年的分稅制未對省級以下政府分稅模式未作相應調整。進城農村人口產生的各種成本主要由流入地城市政府負擔，特別是縣和市兩級政府。農民工多半從事第二產業，產生稅收以增值稅和企業所得稅為主，而兩個稅種大部分要上繳中央，因而地方政府缺乏為農民工提供基本公共服務的激勵。其次，戶籍改革需要土地相關制度的相應調整。目前的土地法律沒有賦予農民工對承包地、宅基地和集體資產的處置權。農民進城后一方面面臨著高額生存成本，另一方面其名義上擁有的土地不能按照市場價值變成可交易資產，這相當于降低了農民在城鎮中定居的能力。此外，我國公共財政體系仍然主要是與戶籍制度掛鉤的。戶籍人口規模是具體財政支出項目與規模設置的依據。例如，在公共安全、教育、文化體育、社會保障和就業、醫療衛生、住房保障等領域，管理機構設立、人員編制配備、任務下達、辦公運轉費測算等基本支出均按照城市戶籍人口或轄區戶籍人口設置。而與常住人口相關聯的僅有職業教育、市政設施、信訪支出等少數影響不大的領域。農村人口城鄉和跨區域流動后，流入地和流出地的政府財權和事權沒有相應地改變，造成該提供服務的地區在經費、機構設置和人員編制等條件上無法滿足服務外來人口的需要。

四、城鎮基本公共服務均等化的實現路徑

農業轉移人口在城鎮經濟社會發展中起著關鍵的作用，給予這個群體平等的基本公共服務是新型城鎮化的重點任務，也能起到對戶籍壁壘釜底抽薪的效果。面對當前改革過程中的突出問題和約束條件，我們從總體思路和具體政策兩個方面提出城鎮基本公共服務均等化的實現路徑：

第一，要遵循城鄉統籌、循序漸進和重點突破的原則。首先，戶籍和公共福利制度改革基本出發點是縮小城鄉差距，使發展成果能夠公平地共享。在城鄉發展不協調、居民福利差異過大的條件下，開放戶籍難免會形成類似于拉美和南亞國家城市中出現大量貧民窟的現象。戶籍制度改革要統籌城鄉經濟社會的發展，縮小城鄉、地區間的福利差距，通過逐步放松戶籍使城鄉資源要素有序、合理流動，推動經濟社會發展步入良性循環軌道。其次，循序漸進。人口城鎮化是一個龐大的系統工程，戶籍制度改革也需要其他制度協同并進。戶籍制度改革首先需要公共財政資金的支持，應建立公共財政體制與戶籍制度改革協調聯動機制，戶口放松和基本公共服務支出增長所造成的財政支出缺口要能夠得到及時有效的補償，而財政支出的增量也應更多地放在提高公共福利平等程度上。戶籍制度改革過程中還要切實保障農民合法權益，享受基本公共服務是公民與生俱來的權力，農民在農村的土地和集體資產是其擁有的財富，不能拿城鎮戶籍或社保換取農民的承包地或宅基地。再次，在統籌兼顧戶籍制度改革基礎上，還要在重點領域有所突破。這樣一方面有利于解決進城農民最迫切要解決的問題，另一方面也讓他們看到中央的決心與未來的希望，從而積累推動戶籍改革的“正能量”。

第二，全面推行居住證制度，還原戶籍制度的人口信息登記功能。世界上大多數國家都存在戶籍制度，原本是承擔統計人口與證明公民合法身份的功能，只有在少數國家將公民的基本公共服務權利與戶籍身份相掛鉤。今后戶籍要逐步脫離基本公共服務配置基礎的功能，將居住證制度作為配置的依據。盡快出臺全國性的《居住證管理辦法》，居住證申辦要從低門檻逐步走向無門檻，常住外來人口只要有固定工作，自愿申請，都可辦理居住證。持證人在就業權、義務教育、技能培訓、臨時性救助、基本醫療保險、基本養老保險和失業保險等方面，享受與當地戶籍人口同等待遇。

第三，根據成本消化能力逐步剝離與戶籍掛鉤的基本公共服務。堅決停止賦予城鎮戶籍任何新的公共福利內容，由國家專門制定監督機構對各地新出臺的政策進行監督，真正做到新出臺的就業、義務教育、技能培訓、保障房分配等政策不再與戶口掛鉤。對目前仍與戶口性質掛鉤的政策進行一次全面清理，按難易排序，先易后難，逐項研究新標準并制定改革時間表。推進廉租房申請資格與戶籍脫鉤，目前已經與戶籍掛鉤的住房限購政策應盡快出臺替代辦法。鞏固和落實義務教育與戶籍脫鉤，推進學前教育、異地高考的份限制改革。加快城鎮職工養老、醫療保險向農民工開放，推進城鎮居民養老、醫療保險和社會救助與戶籍脫鉤。

第四，建立以常住人口為服務口徑的基本公共服務供給體系。國家應建立常住人口為服務口徑的公共轉移支付制度，厘清中央和流入地、流出地政府的責任，調動流入地城市政府接納進城農村人口的積極性。為配合該項制度的建立，各地區要建立常住人口身份識別制度和監測體系，今后的各地區公共服務部門的人員編制實施按常住人口配置并建立動態調整機制。另外，中央在流入地城鎮基本公共服務均等化事業中應該給予更多的支持，人口的城鄉和跨區域流動帶來的成本不能都由流入地承擔。

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