大都市居住問題的社會、空間分異研究

◎ 楊 卡

住房緊張問題甚至從城市起源以來即開始困擾人類生活，芒福德[1]指出，羅馬的解體是城市過度發展的最終結果，因為城市過度發展會引起功能喪失以及經濟因素和社會因素的失控，而這些因素都是羅馬繼續存在所必不可少的。的確，城市自身的本性使得幾千年前的羅馬和現今的大都市具有可比性，人口過度聚集、房價房租過高、居住環境惡化等問題在幾千年前后同樣存在，并同樣禁錮城市的生存與健康。

近代以來，住房緊張問題更成為城市過度擴張受到土地資源約束和集聚不經濟影響的最突出表現。工業革命時期的產業大發展帶來了人口向城市空間的大規模聚集，城市快速成長同時也產生了無序、混亂和破壞的問題，其中居住、住房問題尤為突出。“工業主義，19世紀的主要創造力，產生了迄今從未有過的極端惡化的城市環境；因為，即使是統治階級的聚居區也被污染，而且也非常擁擠”[1]。芒福德和恩格斯[2]都在他們的著作中詳細描述了當時工人的惡劣居住條件：住宅狹小、混亂和擁擠，環境污染、設施貧乏、衛生條件低下。芒福德和恩格斯作為兩個不同領域的學者，同樣洞察到當時大都市成長的破壞性，尤其是城市聚集和工業化大發展初期底層工人居住狀況的不堪。

工業革命之后的很長一段時期內，一些西方城市致力于針對環境、衛生改良的設施、技術、治理政策創新，并在城市規劃和建設上取得一定成就，為城市居住環境的改善做出了重要貢獻。即便如此，住房問題仍然伴隨現代城市發展的整個過程，在中西方城市都尚未得到有效根除。現階段中國大都市的住房緊張問題，一方面延續了歷史上住房問題的既有內涵——主要包括住房空間狹小、配套設施不良和居住環境惡化的問題，另一方面又體現了時代性的特點——北京、上海等超大城市的住房緊張問題更為嚴重，住房緊張程度在空間和社會上顯著分異。

一、住房緊張問題的主要表現

（一）超大城市住房尤為緊張

現階段，城市住房問題是困擾我國政府管理和人民生活的重要問題，基于城市土地資源供應稀缺、住房市場進入門檻較高等原因，住房分配中的市場失靈現象突出，因此政府介入和政策調節顯得至關重要。值得注意的是，政府規制和住房保障政策效果初步顯現：房貸利率調節、保障房供應、一線城市限購、鼓勵普通商品房供應等組合政策作用下，各地住房上漲的趨勢顯著放緩。即便如此，房價遠高于市民預期的狀況尚未根本扭轉，尤其是北京、上海、廣州、深圳等一線城市的房價仍然與居民收入水平和購買水平差距較大。

對比來看，城市住房緊張問題在大城市尤為突出。第六次人口普查數據顯示，北京市和上海市城市居民中人均居住建筑面積在8m2及以下的戶數分別占14.97%和14.83%，遠高于全國戶數比例9.42%，如圖1。北京市和上海市城市居民中人均居住面積在20m2及以下的戶數分別占38.45%和41.89%，廣州市人均居住面積在20m2及以下的戶數占37.42%，均高于全國的占比31.84%。按照我國現階段實現小康社會目標要求，城鎮人均住房建筑面積要達到30m2。由此可見，北京、上海等超大城市的住房緊張局勢不容樂觀，與政府所設定的住房小康水平還有很大差距。

圖1 北京、上海、廣州與全國按人均建筑面積劃分的城市戶數比例

（二）住房緊張問題的社會群體差異顯著

住房是人們生存的最基本需求，而“居者有其屋”的目標卻并非所有人都能在北京、上海等大都市實現。市場分配機制在追求效率和利潤時難以兼顧全體的、多層次的需求，這導致在住房需求旺盛的賣方市場上，利潤較高的高檔住房供應充足，而利潤較低的小戶型、普通型住宅尤其緊缺，這在社會層面就體現為不同階層居民的居住狀況差異較大。中國大城市的住房問題也是社會學、經濟學、地理學等多學科研究的焦點，近十年的研究比較集中于農民工、外來人口、低收入群體、“夾心層”和青年教師群體的住房問題，這些群體面臨的困境有各自的特殊性，但都是住房緊張問題的主要載體，也因此成為學者們研究的重點。

近期有部分學者針對農民工、外來人口的住房問題進行研究，指出中國大城市農民工的住房問題主要表現為住房供應不足、相關配套設施落后、居住條件和環境不良等問題。其中，基本居住需求得不到滿足是城市農民工所面臨的主要問題[3]，同時，農民工群體的住房配套設施和居住環境不良問題也比較突出，朱東風、吳立群[4]針對江蘇省農民工的調查顯示，有18%的農民工住房未安裝水、電設施，40%以上的房屋沒有設置廚房和衛生間，76%的住房沒有配備空調，46%的農民工對當前的住房狀況表示不滿。“城中村”作為外來人口和農民工的主要居住空間，其治理和拆遷使得農民工等流動人口居住成本加大，另一方面，城市邊緣不斷向遠郊區擴展，也使得農民工的居住成本、通勤成本快速上升，生活受到較大影響[5]。

上述以農民工、流動人口和弱勢群體等為對象的住房緊張研究，彰顯了住房緊張的結構性特征，也即住房緊張問題的嚴重性程度隨社會群體特征而變化。北京市2010年人口普查資料顯示，人均住房建筑面積的群體差異明顯，戶主是國家機關、黨群組織、企業、事業單位負責人的家庭住房較為寬裕，人均住房面積接近40平方米/人，戶主從事生產、運輸設備操作的家庭住房最為緊張，人均建筑面積僅有20.23平方米/人，僅為前者的1/2，如圖2。

圖2 按戶主職業分的人均建筑面積

根據北京市2010年人口普查資料，對不同住房擁有水平的家庭戶統計數據進行整理，繪制住房分配的洛侖茲曲線，如圖3顯示，住房分配曲線和絕對平均曲線之間的差距較大，住房分配的不均衡性顯著。為了更準確地了解住房分配的不均衡性特征，進一步對洛侖茲曲線添加擬合趨勢線，經過誤差比對，選擇誤差最小的5次曲線，公式如下：

根據積分公式計算擬合曲線與橫軸之間區域的面積（0.28），據此推算出住房分配曲線與完全平均曲線之間區域的面積（0.22），從而計算出北京市2010年的住房分配吉尼系數為0.44，處于0.4～0.5之間，顯示住房資源的分配差距偏大。

（三）住房緊張程度的城市空間分異突出

城市中、微觀的空間特征對住房供需和價格都構成重大影響，中心城區過多的人口聚集與有限的土地、住房資源形成矛盾，住房供需失衡和住房緊張問題更加突出。從住房價格上來看，北京、上海等超大城市房價空間分布極度不平衡，在城市的核心區形成房價高峰，城市中心與邊緣房價懸殊，這種住房價格的不平衡正是住房供需空間不均衡的一種直觀映像，同時表達了住房緊張程度的空間分異。以北京市為例，東城區和西城區構成的首都核心功能區人均建筑面積在8m2以下的戶數占19.55%，是全國平均占比的2倍，12m2及以下的戶數占30.2%，19m2及以下的占48.4%，是全國平均占比的1.5倍，即約有一半的人口居住在人均面積不足20m2的住房中。其中原東城區住房緊張狀況更為突出，人均建筑面積在8m2以下的戶數占22%，19m2及以下的占52.7%[6]。整體來看，如圖4，北京市的功能核心區住房最為緊張，其次為城市功能拓展區，城市發展新區的人均擁有住房水平最高。

上海市2010年人口普查數據分析結果顯示，人口最密集的黃浦區、盧灣區、靜安區和虹口區人均建筑面積在19m2以下的戶數分別占該區總戶數的65.6%、53.3%、47%和46.8%，遠高于市轄區的平均值41.89%。其中，黃浦區有30.7%的城市戶人均居住面積低于或等于8m2，48.5%的城市戶人均居住面積未超過12m2[7]。

圖3 北京市2010年住房分配洛侖茲曲線

圖4 北京市各功能區按城市人均建筑面積劃分的戶數比例圖

（四）住房緊張與邊緣區空置問題并存

商品房空置率是衡量一個城市住房市場運行的重要指標，研究中一般將3%～10%之間的商品房空置率視作合理空置率①，過低則導致購房者和租房者尋找成本上升，過高則預示著商品房供應的過剩，或引致住房市場的動蕩與失衡。

由城市的土地經濟特征所決定，城市核心區土地供應緊張，土地價格較高，因此商品房交易價格和租賃價格都遠高于其他區域。與此類似，多核心城市的各級核心區域形成住房價格高峰，也成為大都市區中住房最緊張的區域，商品房的空置比例也很小。在北京市的住房需求空間結構中，作為中心城區的東城、西城和作為文教設施齊全的海淀區住房需求旺盛，空置率很低。

在住房供應方面，由于土地資源約束等原因，住房供應也開始向外圍新城空間集中，根據《北京市房地產統計年鑒2011》數據計算，北京市2010年批準銷售的住宅約有72.4%的面積集中在朝陽、通州、房山、順義和大興區，北京市區縣統計數據也顯示，2012年北京市商品房竣工面積中，功能核心區僅占4.5%，而功能拓展區和城市發展新區分別占44%和45%。與此相對應的是，這些區域的住房需求雖然快速增加，但有相當大比例的需求屬于未來需求，也即購房者考慮未來居住或者投資，而購房后未及時遷入該區域，這種個人決策行為累積起來引致都市邊緣區和快速開發區域的高住房空置率。

二、住房緊張的結構性失衡根源分析

（一）商品房供需的結構性失衡加劇住房緊張

依據消費層次理論，居民的住房需求將隨其能力和認識的變化而改變，尤其受居民收入水平和支付能力的影響。不同收入階層的居民在住房消費需求、住房選擇偏好和購房方式上都有不同，城市居民住房消費的分層化和差異化顯著。因此需要適時引導居民住房梯度消費，根據自身經濟能力選擇不同層次的住房，從而緩解住房緊張的社會影響。但住房梯度消費需要完善和成熟的住房市場，尤其需要與需求相適應的住房供應結構，而我國現有的住房市場不夠規范和成熟，在市場機制主導下的住房供應結構與居民需求并不適應。

圖5 2010年按區縣劃分商品房待售面積情況統計圖

大都市住房需求中，農民工、低收入居民和新入職者對于中低檔住房、低總價住房需求強烈。而現有的住房供應結構表現為：中高檔住宅供應較多，小面積、低單價的住房供不應求。開發商追逐利潤的訴求下，高開發利潤的商品房優先被供應，也優先獲得土地、配套設施等資源配置。在大都市土地資源和商品房供應短缺的情境中，中低檔商品房因資源配置和開發不足而尤為緊缺，從而造成中低收入家庭面臨更嚴重的住房供應不足問題。

政府調節作為彌補市場缺陷的重要方式，主要通過保障性住房供應和土地資源供應結構調整來實現。以廉租房、經濟適用房等方式調節住房供應結構，容易給公共管理增加財政和工作負擔，居民購買機會的評價路徑選擇不當也易引發政府失靈與尋租，尚需建設完善的法律法規體系和透明公開的政策程序。以土地資源供應來調節住房市場結構，主要表現在城市土地管理部門對不同類型商品房建設用地的控制上，例如近年來北京市不再供應別墅類建設用地資源。

（二）城市公共資源與服務的空間配置失衡

從根源上看，城市住房供需的失衡與某些資源、信息和設施的空間聚集有關。以北京市為例，東城、西城和海淀的某些區域，匯聚了豐富的經濟資源、政策優勢和高水平的公共資源，除了能給企業和經營活動帶來外部效應之外，在長期的建設積累與制度原因作用下，形成了遠高于其他區縣的教育、醫療、文化等設施水平，正因為如此，這些區域不斷地吸引著居民和企業的入駐，成為整個城市增長中心的同時也面臨著最突出的住房緊張、擁堵等“城市病”問題。緣于基礎教育資源的富集，這些區域成為學齡兒童家長的首選，也因此成為人口遷居活動、房屋交易和租賃行為非常活躍的區域，對于這些群體來說，公共資源和服務所帶來的正效應遠遠大于因擁擠所產生的負效應。

據北京市教育考試院公布信息統計，2013年北京市擁有示范性高中74所，其中東城區12所，西城區15所，海淀區11所，朝陽區7所，而相對應的是大興、通州、順義、房山等外圍城區的示范性高中均不超過3所。另外，互聯網上所公認的北京市10所重點小學全部位于西城區、東城區和海淀區。由此可見，北京市中心城區和外圍城區的基礎教育資源分布嚴重失衡。

在美國等發達國家，城市在郊區的公共資源和服務設施的建設并不低于中心城區，某些郊區的教育、醫療等公共資源的投入遠遠高于中心區域，這也是導致大量人口向外圍遷移的重要原因。比如，1994年，紐約市在郊區政府平均每年為每個學生支出達9688美元，而中心城市為8205美元；郊區學校平均每名學生配備的圖書數量為20本，中心城市為9.4本。1996年，59%的郊區學生可上互聯網，中心城市的比例只有47%[8]。

表1 北京市2012年底各城市區域從業人數與常住人口對比情況表

（三）工作空間分布失衡

受集聚經濟的長期積累因素的影響，北京市功能核心區和拓展區的產業聚集突出，各行業的從業人員眾多，而由于土地資源限制等原因未能形成與此相對應的住房供應結構，因此導致城市空間中就業、工作空間格局與住房格局的不協調。如表1所示，北京市城鎮單位從業人員和第三產業從業人員的分布情況比較相似，均有1/4左右在東城、西城所構成的城市功能核心區，約1/2從業人員在朝陽、豐臺、石景山和海淀區所構成的城市功能拓展區就業，但受住房供應的影響，人口分布格局與就業、工作空間分布格局有較大差異，在首都功能核心區常住的人口僅為1/10，在城市功能拓展區常住的人口比例也遠小于在此就業的人口比例。工作空間分布的失衡緣于城市核心區資源、信息、服務等的富集，以及由此帶來的外部經濟溢出，而這種結構失衡也是導致北京、上海等大都市核心區住房過度緊張的重要原因。

圖6 住房緊張的主要根源與環境路徑分析圖

三、緩解住房緊張的主要路徑

如圖6所示，一方面，住房供應結構難以適應伴隨社會分異而產生的住房需求結構特征，導致住房供需在結構上的不協調；另一方面，由于都市區空間異質性突出，住房空間需求差異與土地資源固化的商品房土地供應也產生了嚴重的不協調。如圖所示，在上述兩種不協調均加劇了大都市區住房緊張的局勢，反而言之，對住房緊張問題的解決，需要從住房供應的多元化和空間供需的引導兩方面著手。

（一）促進供應結構多元化，調節供需結構失衡問題

促進住房供應結構的多元化是解決住房結構性供需失衡的重要出路，這要求大都市區政府一方面在住房戶型結構上通過行政或經濟手段進行調節，促進滿足大眾需求的戶型供應，另一方面通過住房供應模式的創新，提高政策性住房供應比例來更大程度上滿足低收入群體的住房需求。

如今，我國的保障性住房建設尚處于初期階段，相關法律法規和政府管理手段都不夠完善，保障房建設中難免出現一些弊端。首先，在政府主導的保障房建設中，若交由開發商配建，則開發商有可能抬高商品房的利潤來平衡保障房部分的損失，或者在招投標中暗箱操作，在建設中出現設計低劣、偷工減料、配套設施不齊全等問題。其次，保障房住戶為了提高生活品質，仍然會考慮商品房購買，而現有管理中缺乏完備有效的退出機制。因此，完善保障性住房的供應模式和法律法規體系屬當務之急，一套完善、有效、有序運行的機制將對調節住房供需結構至關重要。

（二）多種方式引導空間需求，促進空間供需協調

如上所述，北京、上海等城市住房供需的空間失衡使得城市在某些空間上住房緊張局勢更加嚴峻，由于土地資源的硬性限制，很難通過增加核心區的住房供應來解決這一矛盾，因此只能更多依靠政策和投資等措施引導住房需求向外圍空間轉移。

但是住房需求的空間引導絕不是簡單地在城市核心區之外建設大型居住區域，這種形式也已經被實踐證明會帶來城市的長距離通勤、大運量交通和居民時間與精力的大量消耗等問題。有效的途徑應是通過城市職能的疏散帶動人口和居住需求的空間疏散，也即，城市政府通過城市空間結構的引導，促進城市就業空間的適當均衡化發展，是緩解住房空間失衡和核心區房價過高的重要出路，政府需要合理引導城市核心區的某些功能向外圍疏散，促進集聚中心的多極化發展，從而促進產業和人口向外圍新城有序擴散。

（三）提升外圍空間的吸引力，促進住房供需的空間結構優化

如今，北京、上海等城市政府不斷嘗試將舊城區的人口、產業向外遷移，并通過拆遷補償、貨幣補貼等政策手段促進舊城區居住地段的更新，從而解決中心城區住房過度緊張的問題。但這一過程中遇到的最大難題就是居民的意愿與政府的意愿相背離，除了留戀故居等原因之外，更重要的是都市外圍的服務和設施水平偏低。按照人口推拉學說的理論，人口的遷移方向與遷移速度取決于對某些推拉力量的作用，而這些力量來自于遷出地和遷入地對人口的有利因素與不利因素之間的對比。

的確，由北京等地的人口外遷實踐來看，“有形之手”的調控遇到阻滯，其根本原因在于“無形之手”的反推力。而此處的“無形之手”即是遷出地的有利因素對人口的巨大拉力，以及遷入地的不利因素對人口的巨大推力，而這些均與都市空間上資源配置的不均衡密切相關，尤其是公共服務設施的配置不均衡，以及由此產生的外部經濟與集聚經濟影響著居民的遷居意愿，也決定著城市社會空間格局的發展走向。因此，有必要深入研究增強遷入地拉力而減小其推力的制度路徑，探尋促進大都市區空間上的公共服務與資源均衡的制度創新與改革模式，從而破解現今大都市的人口外遷與疏解難題，并對進一步的城市空間優化提供制度建議與政策出路。

注釋：

①由于各國統計標準的不同，這一指標很難在不同國家城市間進行對比。

②城鎮單位是指不包括私營單位和個體工商戶的獨立核算法人單位。

[1]芒福德.城市發展史[M].北京:中國建筑工業出版社,2005.

[2]恩格斯.《英國工人階級狀況》,選自《馬克思恩格斯全集》第二卷,北京:人民出版社,1957.

[3]彭震偉.改革城鄉土地制度,統籌解決農民工住房問題[J].城市規劃,2012(3).

[4]朱東風,吳立群.半城市化中的農民工住房問題與對策思考——以江蘇省為例[J].現代城市研究,2011(8).

[5]陽作軍.杭州解決城市農民工住房問題的思考與探索[J].城市規劃,2012,36(3).

[6]北京市統計局.北京市2010年人口普查資料.北京:中國統計出版社,2012.

[7]上海市統計局.上海市2010年人口普查資料.北京:中國統計出版社,2012.

[8]趙秀池.北京市優質公共資源配置與人口疏解研究[J].人口研究,2011(4).