自然保護區對居民的影響和對策研究

摘要：目前我國還有很多農民居住在自然保護區范圍內，這些居民普遍生活貧困，發展受到了很大限制。其中主要的原因是自然保護區的建設制約了自然保護區內居民的發展，使自然保護區內居民陷入發展困局。要解決這個困局，我們需要在自然保護區的分類管理與區劃調整，自然保護區內集體林地的征收、置換、贖買、租賃，生態移民，生態效益補償，自然保護區內產業發展模式及自然保護區管理體制等方面，做出新的探索，幫助自然保護區內居民發展生產與經濟。

關鍵詞：自然保護區；林區居民；集體林權

中圖分類號：C922文獻標識碼：A

近年來，我國各地特別是南方集體林區，經常發生自然保護區內居民與當地政府及自然保護區管理機構之間的沖突，沖突的原因則是自然保護區的管理要求是林木禁伐，而林木禁伐又損害了林木所有者的權利。實踐調查中發現，凡是有集體林地的自然保護區，幾乎都面臨類似的沖突。自然保護區內的利益沖突已經成為自然保護區管理普遍面臨的最大挑戰，也是自然保護區所在地的最嚴峻的社會不穩定因素之一，亟需我們探索解決方案。

一、我國自然保護區內居民現狀

我國第一個自然保護區是1956年建立的廣東鼎湖山自然保護區。從1956年以來，我國自然保護區建設速度很快。截止到2012年底，我國的自然保護區數量已經超過2600個，自然保護區總面積也已經超過150萬平方公里。自然保護區建設的快速發展，這對生態環境保護無疑是具有重要的積極意義。但是，這其中存在一個嚴峻的問題：在這面積龐大的自然保護區內，很大一部分土地屬于農民集體所有，居住著數量龐大的農村居民，而且這些居民大都因為自然保護區的建設而陷入生活貧困。

（一）自然保護區內集體林地數量龐大

在我國總面積超過150平方公里的自然保護區內，有很大一部分土地屬于集體土地。以林業系統的自然保護區為例，集體林地所占比率超過50%的省份有廣東、福建、浙江、廣西、重慶和安徽共6個，其中廣東省的自然保護區內的集體林地所占比率更是高達83.64%[1]，見表1。

二、自然保護區對居民發展的制約

山區居民貧困，有其復雜的原因。但是，自然保護區內居民普遍比其他山區居民更為貧困，其中一個重要原因就是我國自然保護區管理制度造成的。

（一）自然保護區的嚴格管理限制了居民的生產

我國的自然保護區管理制度主要體現在《森林法》和《自然保護區條例》兩部法規的法制層面。

《森林法》第31條規定：“自然保護區的森林，嚴禁采伐”。《森林法》的該項規定將森林類自然保護區的核心生產經營活動禁止了。

《自然保護區條例》第26條規定：“禁止在自然保護區內進行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙等活動；但是，法律、行政法規另有規定的除外”。第27條規定：“禁止任何人進入自然保護區的核心區”。第28條規定：“禁止在自然保護區的緩沖區開展旅游和生產經營活動”?！蹲匀槐Ｗo區條例》第26、27、28條的規定，幾乎將居住在自然保護區內的農民的生產活動全部禁止。

《森林法》和《自然保護區條例》的上述規定，實際上成為自然保護區內居民貧困的主要原因。

我國的自然保護區管理制度存在的問題之核心是：一方面，政府為保護生態環境而劃定自然保護區，并對自然保護區內的林木實行禁伐，對自然保護區內的生產經營活動進行嚴格限制；另一方面，政府卻對自然保護區內居民沒有任何補償制度。對林權所有者來說，最大的利益來自于對林木的采伐利用。當對林木實施禁伐時，林木所有者對林木的最大利益實際上已經無法實現。

（二）森林生態效益補償制度存在的問題

近年來，我國逐步建立了森林生態效益補償制度。這種制度可以在一定程度上彌補自然保護區內居民因林木禁伐而導致的損失。但是，森林生態效益補償制度針對的是公益林，這對自然保護區內居民來說，實際上至少存在以下兩個方面的問題：

一是補償對象的問題。森林生態效益補償制度所補償的對象是公益林，并不是自然保護區內所有林木。公益林的劃分范圍和自然保護區林木的范圍并不相同?，F實中，并不是所有自然保護區內林木都劃入了公益林范圍，通常只有一部分自然保護區林木被劃入了公益林范圍，另外有一些自然保護區內林木則沒有劃入公益林范圍。這就導致有些自然保護區內的林木無法根據森林生態效益補償制度獲得森林生態效益補償。

二是補償標準問題。當前，森林生態效益補償的標準大概是每畝林地每年只有10～15元左右。這點補償，對于并不實行禁伐的公益林來說，是勉強可以接受的。但是，對完全實行禁伐的自然保護區內林木的所有者來說，可謂是杯水車薪。

（三）自然保護區內旅游開發的利益分配機制問題

當前，隨著森林生態旅游的興起，很多自然保護區在實驗區進行了旅游開發項目。由于自然保護區內森林旅游開發權被自然保護區管理機構所專有，自然保護區內居民沒有旅游開發權，居民對旅游開發利益分配也沒有適當的參與機制。所以，在自然保護區內森林旅游開發過程中，森林旅游的經濟效益幾乎被一些旅游開發商獨占。

當前，自然保護區內的旅游開發活動主體限于自然保護區管理機構?！蹲匀槐Ｗo區條例》第22條規定，自然保護區管理機構的主要職責包括在不影響保護自然保護區的自然環境和自然資源的前提下，組織開展參觀、旅游等活動?！蹲匀槐Ｗo區條例》第29條規定：“在國家級自然保護區的實驗區開展參觀、旅游活動的，由自然保護區管理機構提出方案，經省、自治區、直轄市人民政府有關自然保護區行政主管部門審核后，報國務院有關自然保護區行政主管部門批準；在地方級自然保護區的實驗區開展參觀、旅游活動的，由自然保護區管理機構提出方案，經省、自治區、直轄市人民政府有關自然保護區行政主管部門批準”。這樣的規定，實際上直接將自然保護區內的居民排除在旅游開發主體之外。即在實踐操作中，自然保護區管理機構提出旅游開發方案，獲得批準后，將旅游開發整體發包給某個資金雄厚的開發商進行開發，開發商給自然保護區管理機構繳納一定的承包金。這個旅游開發過程中，自然保護區管理機構獲得承包金，開發商獲取比較可觀的旅游收入，自然保護區內居民完全被排除在外，無法獲得收入。這對自然保護區內居民很不公平。

（四）居民對自然保護區建設缺乏合理的參與機制

自然保護區建設過程中，涉及到集體所有的林地，就涉及到祖祖輩輩居住其中的村民，但是，這些村民對自然保護區建設卻沒有適當的參與機制，這給村民帶來了不利的影響。

在自然保護區的區劃方面，對于應該劃入自然保護區的地域，劃入自然保護區的緣由等相關問題，科學層面要聽取相關專家的意見；涉及到居民利益層面，應聽取相關村民的意見，就必須建立一個村民意見占合理權重的協商機制，建立村民參與的渠道。但是，目前我國這方面的機制缺乏，村民意見難以表達。村民對自己所有的土地被劃入自然保護區范圍，甚至連知情權都缺失，往往是自然保護區建成若干年后村民才知道。

在自然保護區管理方面，也缺乏合理的村民參與機制，村民完全被置身事外，這往往導致村民的權益被忽略。

（五）自然保護區管理體制導致對村民利益訴求的推諉

當前，我國自然保護區管理實行分部門、分級別進行管理。在分部門管理方面，大多數自然保護區歸屬林業部門管理，另有少量則歸屬環保、海洋等部門管理。在分級別管理方面，其中有些屬于省級林業、環保部門管理，有些則屬于市級、縣級林業、環保部門管理。這種分部門、分級別管理體制的形成，有其歷史延續性和管理的便利性，但是，這種管理體制給自然保護區內居民的利益訴求帶來了不便。

例如，自然保護區內居民需要申請野生動物損害賠償，通常是向自然保護區管理機構提出訴求，但是自然保護區管理機構只能向其歸屬的林業、環保等部門轉達村民的這種訴求，林業、環保等部門再向所屬政府提出要求。在這個過程中，村民的訴求被輾轉往返，容易被踢皮球。

特別是因為實行分級別管轄，有的自然保護區駐地某縣，但卻歸屬省級林業、環保等部門管理，這個時候，村民的訴求更加難以有效實現。因為當村民向自然保護區管理機構提出訴求時，自然保護區管理機構向省級林業、環保部門轉遞，但省級林業、環保部門往往覺得村民的利益訴求應該歸由當地縣級人民政府來解決，而當地政府卻覺得自然保護區不歸他們管理，他們不負責村民的利益訴求。這樣的管理體制直接導致村民的利益訴求無從著手。

三、解決自然保護區居民發展困境的對策

當前，一方面，我國生態保護問題越來越嚴峻，越來越得到公眾的關注，這必然要求我國越來越加強對生態環境的保護，加快自然保護區建設；另一方面，我國公民的法制意識、權利意識也越來越增強，自然保護區內村民維護自身林木等財產權利的意識越來越強。在這兩者之間的矛盾夾擊下，直接受到挑戰的就是村民林木被劃入自然保護區后禁伐卻沒有任何補償的制度。比如在武夷山自然保護區內，有調查發現，64.2%的被調查者認為，最困難的問題是由于社區居民從保護區中所得的收入減少，造成社區居民資金不足；58.0%的被調查者認為補償措施不到位，社區居民預期收益未能兌現[4] 。也就是說，村民已經意識到自然保護區建設對其權益的不公平影響，并且要求改變這種局面。實際上，自然保護區內居民的意識覺醒和維權抗爭，已經成為自然保護區建設面臨的重大問題。筆者在廣西林業部門所作的調研顯示，對自然保護區內村民利益訴求的協調工作已經成為自然保護區管理機構所面臨的首要工作。

所以，解決自然保護區內居民因林木禁伐所面臨的發展問題，是實現自然保護區可持續發展的關鍵。特別是自然保護區內居住的很多村民是少數民族人口，這必然還要涉及到復雜的民族發展問題。

（一）自然保護區的區劃調整機制探索

自然保護區的建立，對于生態環境的保護來說，固然有很重大的意義，但是，由于我們目前對自然保護區實行的是極其嚴格的全面生態環境保護，這必然要付出巨大的成本，所以，在建立自然保護區的時候，我們不得不需要考量其充分必要性，對利弊的博弈進行權衡。在建設生態保護區時，塘沽 主要解決三個方面的問題：一是采取哪種方式進行生態保護，即自然保護區建立的必要性；二是自然保護區的建立要根據實際情況進行調整，符合生態環境的變化規律；三是防止自然保護區建立的功利性。

為了解決這個問題，筆者認為應該構建真正有效的自然保護區建設專家決策機制。這種機制應該包括以下三個方面的要件：一是應該由國家成立唯一的一個自然保護區建設專家決策委員會，不應交由地方來決策；二是決策委員會的專家庫必須是保密的，參與決策的專家也必須是匿名的；三是這個專家委員會必須是掌握實際決策權的，而不能限于參考作用。

（二）自然保護區的分類管理探索

不同的生態保護對象，其保護措施不一定相同。我們要保護某一生態對象，需要針對該生態保護對象自身的特點而采取不同的保護措施。我國當前2600多個自然保護區，其生態保護對象千差萬別，這決定了我們需要根據保護對象的不同，對自然保護區實施分類管理。

筆者認為，要對自然保護區實施分類管理模式，我們可以把自然保護區在整體上劃分為生境保護模式和非生境保護模式。生境保護是指對整個生態系統實行完整的、整體的系統保護，不得破壞其中的任何生態要素。非生境保護是指對其中的某個對象進行特定的保護，并不對整個生態系統進行保護。對于生境保護模式，我們應該盡可能限制，除非必不可少，其他都應按照非生境保護模式來管理。

對于采取生境保護模式的自然保護區，在經費保障方面應統一由財政投入。而對于采取非生境保護模式的自然保護區，由于自然保護區內居民可以在自然保護區內進行一定的經營活動，所以在經費保障方面應由政府進行適當補貼。

（三）自然保護區內生態移民與物種遷移的博弈

我們在自然保護區管理過程中，當保護對象的生存與當地居民的生活生產發生矛盾時，我們其實還有一個解決辦法的思路可供選擇：是生態移民還是物種遷移。

在當前我國自然保護區的保護對象中，有些確實需要在原地保護，比如有些保護對象就是整體的生境系統，而有些保護對象對特殊的生境系統具有高度依賴性，這都需要在原生地實施保護。不過，我國自然保護區內有些保護對象對整體的生境依賴性并不是必不可少的，或者該保護對象對其所依賴的生境并不具有唯一性，而是具有可復制性。在這種情況下，我們為了保護該生態對象，是實行物種遷移模式還是生態移民模式，就成為一個值得探索的問題，最優的選擇方案取決于各自的成本博弈。一般來說，如果選擇生態移民的模式遇到的困難不是很大，那么選擇生態移民模式未嘗不可。但是，如果實施生態移民模式遇到的困難很大，而實施物種遷移的模式成本更低，那么我們就應考慮選擇物種遷移模式。

對物種遷移模式，我們的實踐中其實也有成功的案例。比如在廣西修建龍灘水電站水庫時，曾對該水庫淹沒區內的56種1.3萬多株珍稀的野生植物實施遷地保護，取得了較好的效果。

特別是在野生動物保護方面，我們可以更為大膽地實施物種遷移保護模式，甚至可以考慮實施馴養模式。對于緊生動物實施馴養化保護方面，中國的國寶熊貓的保護模式就是一個較為典型的成功案例。

在野生植物的保護模式方面，通過大量專家學者的努力，物種遷移的技術條件已經越來越充足，我們完全可以更多地選擇物種遷移或圈養的模式，野生植物移植后的存活問題已經可以較好地解決。所以，我們完全可以優先考慮采取物種遷移的方法來保護這些野生植物。

（四）自然保護區內集體林地的征收、贖買、租賃、置換的選擇

既然要劃定自然保護區，必然涉及到自然保護區內土地權利問題。在我國，其中的核心問題則是如何實現自然保護區內集體土地權益問題。我們現行的法制體系禁止在自然保護區內采伐林木等生產經營活動，這毫無疑問侵蝕了其中的農民土地權益。為此，我們需要進行多方位的路徑探索。

在國外，自然保護區也會在私有土地上建設，政府會采取適當的措施進行補償或者激勵，比如土地贖買、土地置換等，還有采取管理契約模式。在管理契約模式方面，通常是要求在自然保護區建立之前，由有關的管理部門與土地權利者進行協商，一方面要求土地權利者對土地的利用接受一定的限制，一方面要求管理部門給予土地權利者一定的經濟補償。

在中國，自然保護區內集體土地權利問題越來越突出，急需有適當的制度安排。從目前來看，解決這一問題，常見的思路就是征收、贖買、租賃和置換這四種模式。

征收、贖買這兩種模式有一個共同點：土地由農民集體所有變更為國家所有，土地權屬發生了變更。但兩者之間也有一定的區別：征收模式更強調國家、政府的意志，更具有強制性，贖買則是更強調一種平等的民事關系。在當今中國，土地征收方面的社會沖突已經非常嚴重，筆者認為在自然保護區建設方面，不宜輕易選擇土地征收模式，而應該盡可能選擇贖買模式。為此，我們需要對我國的土地管理制度進行必要的調整，構建并完善土地贖買制度。

另外，土地租賃模式也是較為可選的模式。特別是自然保護區未必是永久性的，隨著生態保護對象的變化，有些自然保護區存在的價值會逐漸消失，自然保護區也就要撤銷。這種情況下，土地租賃模式毫無疑問更加容易靈活應對。相對于土地贖買制度，土地租賃模式幾乎沒有制度上的障礙，只需要政府適當加大投入即可。

如果土地贖買、土地租賃都面臨經費困難或者意愿阻滯，那么，土地置換也是較好的路徑選擇。土地置換通常是將自然保護區內的農民集體土地與自然保護區外的國有土地置換。當然，要選擇土地置換模式，在操作上也面臨一個復雜的程式，包括制度層面的調整、農民意愿的協調和土地的選擇。

（五）生態效益補償機制

生態效益是自然保護區建設的最大貢獻，所以，要解決自然保護區內居民的土地權益問題，最直接的路徑還是生態效益補償。實施生態效益補償，面臨的最大問題還是補償經費來源問題。這一方面需要政府的決心，另一方面還要構建合理的生態效益補償機制。如果能建構合理的生態效益補償機制，那么，很多難題都可以迎刃而解。當前，自然保護區生態效益補償機制的建設重點需要解決“誰補償、補多少、補給誰”這三個問題。這三個問題非常難以回答。但筆者認為可以從不同的補償路徑出發進行分析。

一是市場路徑，即由市場來對自然保護區內居民的土地權益進行補償。這種路徑的實施通常要求生態產品比較容易測量，而且有較為明確的受益者。比如水源林自然保護區，該生態產品即優質水源的測量比較容易操作，而且優質水源的受益者也比較明確。這種情況下，我們可以從優質水源的受益者那里收取一定的費用補償給自然保護區內居民，從而實現自然保護區內居民的土地權益。

二是政府路徑，也就是由政府來對自然保護區內居民土地權益損失進行補償。我國當前通過政府路徑實施生態效益補償其實有一定的實施，比如我國當前正在實施的對公益林的森林生態效益補償。當然，對自然保護區內集體土地的生態效益補償制度還沒有建立，需要進一步探索。

三是社會路徑，即讓社會來參與自然保護區建設的生態效益補償，主要是社會慈善人士、志愿者等組織、參與的社會捐贈形式。社會路徑在發達國家通常能發揮很大的作用，但在我國發揮的作用還很小，其中發揮的空間還很大，成為自然保護區內居民實現生態效益補償路徑的空間很大。

（六）自然保護區內產業發展模式選擇

對自然保護區來說，其生態效益毫無疑問是可觀的，同時，實際上還存在可觀的經濟效益。比較常見的是，在自然保護區的實驗區內開展旅游、馴養繁殖野生動物等活動。按照《自然保護區條例》第18條規定：“緩沖區外圍劃為實驗區，可以進入從事科學試驗、教學實習、參觀考察、旅游以及馴化、繁殖珍稀與瀕危野生動植物等活動”。旅游、馴養繁殖野生動物、繁殖野生植物等產業活動在自然保護區實驗區內是可以實施的。

當前，在自然保護區試驗區內開發的產業通常是旅游開發。特別是隨著社會經濟發展水平的提高和人們旅游選擇欲望的增強，自然保護區試驗區內森林生態旅游的前景可觀。為了讓自然保護區內居民受惠于森林旅游產業，我們需要在自然保護區旅游開發模式方面作出調整。針對當前自然保護區旅游開發中存在的問題，筆者認為，我們需要確立自然保護區內居民在旅游開發中的參與權利，比如旅游開發的啟動權應該賦予自然保護區內居民，而不是限于自然保護區管理機構。同時，旅游開發的利益分配也應該包括自然保護區內的居民。

另外，在自然保護區內開展馴養繁殖野生動物、野生植物等活動，對自然保護區內居民來說也是極具發展前景的產業。為支持、鼓勵自然保護區內居民在試驗區內開展馴養繁殖野生動植物產業活動，我們需要給與必要的制度支持，包括放松對野生動物馴養繁殖的管制，在經費上給與適當方式的支持。

（七）自然保護區管理體制的完善

要促進自然保護區內居民的發展，我們還需要重視自然保護區管理體制的問題。在自然保護區的管理體制方面，我國存在管理機構分散和分級別管理的問題。管理機構分散直接導致管理行動的不統一，也導致自然保護區內居民待遇的不統一。我國對自然保護區進行分級別管理，包括國家級、省級和縣級。分級別管理的直接意義是不同級別的自然保護區能獲取的財政投入有所區別，因此，不同級別的自然保護區往往獲取的財政投入有所差別。對自然保護區實行分級別管理，這其實并不合理，因為既然都是自然保護區，必然要按照自然保護區的要求實行同樣標準的嚴格管理，這就要求在財政投入標準上應該是同等的。所以，筆者認為應該完善自然保護區管理體制。

一是要統一自然保護區管理體制，加強環境保護部門對自然保護區的統一管理力度，不宜由不同的部門來實施管理。

二是合理確定自然保護區的管理層級。在管理層級方面，一般來說，管理層級越高，越有利于自然保護區的管理力度。從目前來看，全國2600多個自然保護區，平均每個省大概是80個左右的自然保護區，放在省一級來進行管理，應該是可行的。例如，省級人民政府專門成立一個自然保護區管理機構，統一負責管理全省所有的自然保護區。把自然保護區管理層級統一到省級，主要是有利于資金投入方面的保障，也有利于解決自然保護區建設中遇到的各種問題。

三是重視自然保護區的基層管理機構問題。自然保護區管理任務繁重，劃定了一個自然保護區卻不配置一個專門的管理機構，這對自然保護區管理極為不利。實際上，每個自然保護區至少應該要有一個專門的管理機構。當前，我國還有很多自然保護區沒有成立專門的管理機構，這些自然保護區的日常管理工作由其行政主管部門負責，這直接導致這些自然保護區的日常管理工作陷入困境，也不利于自然保護區內居民的利益訴求表達。

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[4]陳傳明.福建武夷山國家級自然保護區生態補償機制研究[J].地理科學，2011（5）：594599.

Abstract：At present，a lot of farmers still live within the range of nature reserves.Those farmers generally live in poverty，with development limited.The main reason is that the nature reserve construction restricts the development of the residents.Therefore，we need to make more exploration in adopting division of nature reserves，practicing classification management，searching new roads of levy，purchase，lease，exchange，ecological migration，ecological benefit compensation，industry development pattern and management system in nature reserves and so on，so as to help the development of residents living in nature reserves.

Key words：nature reserve； nature reserve residents；the collective forest right